第一专题 行政管理学概论.ppt

1、行政管理学专题,郑曙村主讲,第一专题 行政管理学概论,第一节 行政管理学的相关概念及辨析 一、行政的含义 （一）西方对“行政”的理解 行政的含义有各种理解，在西方主要有三种 1.三分法论-狭义的行政概念 从“三权分立”的角度来解释行政，认为行政是行使行政权行政机构或部门所管理的事务及活动，是与立法、司法并立的“三权”之一部分 2.二分法论-广义的行政概念 这种观点是从政治与行政相分离的角度去解释行政，认为行政是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。古德诺在政治与行政一书：“在一切政治制度中只有两种基本职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政。” 3.管理论-最广义

2、的行政概念 认为行政是国家所有机关 (立法、行政、司法等所有部门)和所有企事业单位的行政事务管理。这种观点以美国管理学家怀特、费富纳、西蒙、斯密斯堡、汤姆森为代表，他们认为行政是 “若干人通力合作达到共同目标做的集体行动”。就是说一切营利的和非营利的公共管理机关及私人企业管理机构都属行政之列，一切管理都是行政。这样，行政就有了“公共行政”（Public Administration)和“私人行政” （ Private Administration)的区分。,（二）我国国内对“行政”的理解 1.“行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管 理活动，目的是实现统治阶级的意志” 。

3、2. 行政是“行使国家权力、从事国家事务管理的活动” 。 3.“行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动” 。 4.行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动” 。 5.“（行政是）国家政务的管理活动” 。 6.“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对 国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动” 。 7.“所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、 指辉、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的 一种基本政府职能” 。 8.“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产 生而产生，是一种

4、高层次的管理。它的基本含义应该理解为：是国家政府系 统对社会公共事务的管理” 。 9.“行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。 这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理；对经济、 科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理；对行政机关良身的机构设置、 人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理” 。 10.“所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动” 幻灯片 4,应松年等编著：行政管理学，北京师范学院出版社1986 年版，第4 页。 田禾著：中国社会主义行政管理学导论，西南师范大学出版社1986

5、 年版，第2 页。 王健刚等编著：行政机关学，上海交通大学出版社1987 年版，第1 页。 谭健主编：现代行政管理手册，辽宁人民出版社1987 年版，第1 页。 黄达强、刘怡昌主编：行政学，中国人民大学出版社1988 年版，第3 页。 蒋翰庭主编：行政管理学基础，机械工业出版社1989 年版，第6 页。 李方、李福玉主编：行政管理学基础，高等教育出版社1988 年版，第10 页。 向美清主编：现代中国行政管理学教程，法律出版社1990 年版，第2 页。 许文惠主编：行政管理学，红旗出版社1992 年版，第1 页。 张德信、李兆光主编：现代行政学，红旗出版社1993 年版，第3 页。,总结上述这

6、些定义的基本公式是“谁”管理“什么”，主要涉及行政管理的主体及其任务和活动范围。 行政是指国家行政机关依法对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。 主体：是行政机关，而不是其他的社会组织或个人； 客体：国家事务、社会事务和政府自身的事务（三大事务），而不是一般的社会组织或团体的事务，更不是私人事务； 方式：依法行政，它是国家法律授权的管理。 这个定义包括“谁在管理”、“管理什么” 、“如何管理”、三个方面。,二、行政管理学的定义,行政管理学是研究国家行政机关依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行有效管理的规律的科学。它包括的要点： 1行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即国家

7、行政机关。行政管理的支配权是行政权。2行政管理的客体是国家事务，社会公共事务和行政机关的内部事务。3行政管理活动的根本原则是依法管理。4行政管理的目的是追求行政管理活动的高效率，促进行政管理的科学化、法治化、现代化，使行政管理更好地适应经济基础的需要，促进经济建设的发展。5研究行政管理学的实质就在于探讨和发现行政活动的客观运行规律性。,三、行政管理学与公共管理学的区别,1公共管理的内涵及学科界定 在西方公共管理学科发展的过程中，对于公共管理学科内涵的讨论一直没有停止过。在中国，从1997年在国务院学位委员会颁布的研究生培养学科目录中设置公共管理一级学科后，以及近些年的MPA专业硕士学位的开设，

8、才使这方面的争议浮出水面。目前，争议主要表现在公共管理(Public management)与原有的行政管理(public administration)及公共事务(Public affairs)等在概念及学科内涵上有何区别? 国外学界的争论，大致有4种观点。,第一种观点认为，公共管理等同于公共行政，二者有细微差别，没有实质区别。美国当代著名行政学家，Syracuse大学Maxwell学院梅戈特女士认为，公共管理与公共行政在本质上没有区别，而他们之间的细微差别在于:从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等。（张梦中：美国公共行政（管理）的历

9、史渊源与重要价值趋向麦克斯韦尔学院副院长梅戈特女士访谈录，中国行政管理，2000年第11期。） 第二种观点认为:公共管理在某种意义上是回归了的公共行政。例如，瓦尔达沃斯基认为，将“行政”一词换成“管理”一词，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了。（马骏、郭巍青：公共管理研究新的研究方向武汉大学学报，2002年第1期）,第三种观点认为，公共管理是公共行政的一部分或一个分支。奥特、海德和沙失利兹等人认为，“它(指公共管理)是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理规划、经由预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计”(Ott,Hy

10、de and ShafHlz，1991,p716)。有些学者甚至认为，公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域。例如，格雷厄姆和海斯宣称，公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任、目标实现以及许多其他的管理和技术问题”（grahm and Hays,1991，p13）。(转引自陈振明：什么是公共管理（学）相关概念辨析，中国行政管理2001第2期) 第四种观点认为，公共行政与公共管理是两个相互竞争的模式。如澳大利亚著名学者休斯认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，“行政”的职能比管理狭窄。（欧文休斯：公共管理导论，中国人

11、民大学出版社，2001年）,目前国内学者的讨论中主要有两种观点：,一种看法是公共管理依然属于行政管理的范畴;或公共管理是行政管理学科发展的一种新范式，即便不能被包含在行政管理之中，也最起码是与公共行政并行的一种学科范式。有学者指出，自公共行政学诞生以来，产生了3次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理3个阶段。 另一种看法是现在我们应该实现从行政管理范式向公共管理范式转换，把由政府以外其他公共组织参与的公共事务管理活动也包括到公共管理的范畴中来。传统上，行政管理在我国己经基本上由约定俗成的语意界定，特指与政府管理相关，特别是与政府中的行政部门对内对外事务(其中又主要是以行政

12、机关内部事务为主)相关的管理活动。尽管行政管理也有所谓广义的界定，但其狭义的界定更流行。因此，行政管理一词不适宜用来泛指对所有公共事务的管理活动，而用公共管理一词就显得更方便。,结论,我同意第二种看法，把所谓公共管理即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体说就是公共管理主体为解决公共问题实现公共利益运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。 公共管理活动包括以下几个方面: (1)公共政策:政府制定公共政策的活动; (2)政府管理:政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器各个部门的管理; (3)非政府组织管理:除政府以外的公共部门

13、处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。作为研究公共管理活动的公共管理学科，其研究对象不但包括政府及其他公共组织的公共管理实践活动规律，同时也包括政府及其他公共部门本身的组织行为。 这样定义的一个好处是能够与国务院学位委员会学科设置中公共管理学科体系接轨。但现行学科体系必须作相应调整。现行体系中，公共管理为一级学科，二级学科有行政管理;教育经济管理、社会保障等。我们建议在公共管理一级学科下，设公共政策、政府管理、非政府部门管理三个基本的二级学科。而把一些具体领域的管理;如教育经济管理、社会保障、医疗卫生管理等，作为相应的学科研究方向来考虑。,2行政管理学与公共管理学的区别,第一，从研究的对象范

14、围来看，行政管理学主要研究政府内部事务的管理和政府对社会公共事务的管理;而公共管理学不仅要研究政府的管理问题，而且还要研究非政府公共机构的管理问题。第二，从研究的层面来看，行政管理学主要研究政府执行层面的问题，而公共管理学则还要研究公共部门的战略与政策设计问题。 第三，从研究的学科取向来看，行政管理学研究的学科取向主要是政治学取向，而公共管理学的学科取向主要是管理学取向。,3.公共管理学科的学科性质问题,关于公共管理学科的性质，国外也没有统一的意见。虽然公共管理作为一个相对独立的学科已经存在多年，这并不妨碍很多学者把其看成是政治学的一个分支或管理学的一个分支。出版的政治学手册就把公共行政和政策

15、列为政治学的一个分支。公共管理作为一类重要的社会实践活动吸引相关的社会科学学者来进行研究应当是不足为怪的。但是，这并不妨碍其作为一门社会科学的存在。 （1）公共管理是一门实践性很强的应用社会科学学科。与一些传统社会科学学科，如经济学、社会学等相比，公共管理既有基础研究的一面，要回答应当是什么的问题，同时也有应用的一面，要回答是什么的问题。与医学、工程类似，公共管理学科发展的动力来自于实践，其研究结果也要服务于实践。 （2）公共管理又是一门交叉性很强的应用社会科学学科。公共管理学科对于政治学、社会学、经济学、心理学等基础社会科学学科有着很强的依赖性(Kettl 1996)。政治学为公共管理提供基

16、本的分析框架和规则，来分析诸如政治制度如何影响政策，管理实践中冲突的产生和解决等问题。经济学为管理活动提供使用各种管理工具和资源的行为准则。它帮助管理者了解社会生产过程，分析如何合理配置资源，设计组织制度及影响行为的管理工具。社会学为公共管理提供管理活动的社会背景，涉及政治文化，政府价值取向，管理者与被管理者之间的关系等等问题。心理学为公共管理提供行为分析方法，帮助管理者认识现实宏观结构下的微观动力机制-一个高高在上的官僚机构领导者如何影响基层管理者的行为，以及组织底层行为的汇总如何影响整个组织的宏观绩效。这些学科的认识在不同公共管理实践中被有机地结合运用。,第二节 西方公共行政学的发展,从威

17、尔逊发表行政学的奠基之作算起，公共行政学迄今己有一百多年的历史。为了对这门学科有一个总体的把握和便于学习与研究，不少中外学者都对行政学的发展进行了阶段划分。 1.丹尼尔A雷恩的“行政学发展三时代”（科学管理时代、社会人时代、第二次世界大战以后的当前时代）划分法; 2.杰伊M沙夫利兹和阿尔伯特C海德以及德怀特沃尔多等人的“行政学发展六阶段”（提出与创立时期、正统时期、转变时期、应用与发展时期、挑战与创新时期、总结与探索时期)划分法; 3.张润书的三阶段(传统的X理论时期、行为科学的Y理论时期、系统理论的Z理论时期)划分法; 4.夏书章的三时期(形成时期、成长时期、科学化时期)划分法; 5.陈福今

18、、张德信的三时期(工业化初期的公共行政、工业化完成时期的公共行政、知识经济时代的公共行政)划分法; 6.陈振明的“三个范式”(传统公共行政学、新公共行政学、公共管理学)划分法。 我将西方行政学的演变分为四个阶段。划分的基本原则是:第一，划分的主要依据是行政学理论主张中核心价值的变化;第二，凡是对公共行政学发展产生了重要影响的思想观点都应当在行政学史中获得自己的相应位置。,一、公共行政学的奠基与形成 (1887年以后),早期公共行政学的思想基础奠定于19世纪末20世纪初，形成于20世纪20到30年代，它的主导地位一直持续到20世纪40年代甚至更远。 (一)早期公共行政学的代表人物及其理论 在这期

19、间的主要代表人物有威尔逊 (Thomas Woodrow Wilson)、韦伯(Max Weber)、泰勒 (FWTaylor)等。1威尔逊的奠基之作及其 政治与行政二分。1887年，威尔逊在美国哥伦比亚大学 政治科学季刊上发表了大约有两方字的行政研究报告，即行政 (学)之研究一文。后来该文被公认是行政学发端的标志，威尔逊本人因此被认为是行政学的创始人。这篇论文涉及的内容包括:行政学的一般内容;建立行政学的必要;行政与政治的关系;行政与宪法的关系;政策效率;公共生产力等，回答了行政学作为一门学科是否可能的问题并从政治与行政的分析中确立了建立行政学的前提。威尔逊认为，行政学要研究人事问题，更要研

20、究组织与管理问题，组织的有效性和效率是行政学的根本。他首先提出了政治与行政分开的观点，并认为这是行政学存在的前提和可能性。这个观点认为，政治是国家意志的确定，行政则是国家意志的执行。后来的古德诺 (Frank Goodnow)发表政治与行政:对政府的研究(1900年)，则进一步认为行政可以不关乎政治，因为行政主要是半科学、准司法、准商业的活动，履行这些行政职能的官员为事务官，而履行政治职能的官员是政务官。这种理论被冠以政治与行政分开的理论，在行政学发展的初期有很大影响。,2“组织理论之父”韦伯的 “科层制”理论。 科层制理论出自韦伯于1911年发表的官僚制，被用来表示一种特殊的组织结构安排。在

21、韦伯那里，理想的官僚组织模式应具有的特征主要有六点:第一，组织中的人员应有固定的职责并依法行使职权;第二，组织的结构是层级节制的命令与服从系统;第三，组织内人员之间关系只有对事的关系而没有对人的关系;第四，人员的选用必须依据一定资格和考试程序，且一旦任用即受到他与组织之间的契约关系的保障;第五，组织内要进行专业分工和管理技术的培训;第六，根据人员工作成绩设定相应的薪酬、奖惩和升迁制度。韦伯认为，具有这些特征的组织，将会是一个理性的和有效率的组织。在行政学史上，以韦伯为代表的这种理论被叫做官僚组织体系学派或理性行政组织理论。,3以泰勒为首的科学管理学派的思想。 科学管理学派主要有泰勒 (V.WT

22、aylor)、吉尔布雷斯 (Frank Gilbreth)、甘特 (Henry LGannt)和爱默森 (Harrington Emerson)等。其中泰勒是领军人物，被称为 科学管理之父。他的主要观点体现在科学管理原理(1911)中，可归纳为 管理的四种原则:第一，研究用科学的方法来处理员工每一个单元的工作，以杜绝模糊和臆断;第二，运用科学的方法选择员工，并通过必要的培训来使他们适应工作要求;第三，员工之间要协调一致、诚心合作，以保证所有工作都依照科学原则进行;第四，在管理者和员工之间应进行责任分工;第五，实行计件工资制来实现对员工的有效激励。此外，吉尔布雷斯关于工作流程中的动作研究，甘特关

23、于对工作进度进行直观控制的甘特图表，爱默森的工作效率研究，都对行政组织微观管理产生了影响。,4以法约尔为首的程序管理学派的思想。 程序管理学派主要有法约尔(Henri Fayol)、孟尼 (James DMooney)、古利克 (Luther HGulick)和厄韦克 (LFUrwick)等。其中法约尔被称为 管理过程学派的奠基人。他于1916年发表的工业管理与一般管理中，总结了关于组织管理的14条原则，即分工合理、权责平衡、纪律严格、命令一致、统筹管理、组织利益至上、报酬公平、集权得当、层级节制、秩序井然、领导公平、安于久任、激励创新、团队精神，还提出了行政管理的五个运行环节 (或称功能)，

24、即计划、组织、指挥、协调、控制，这些都成为组织管理的重要营养。后来的古利克则提出了行政管理的七环节理论，即认为行政的过程包括规划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等内容，按照英文单词的第一个字母，这个理论又被简称为 POSDCORB。此外像孟尼的管理原则与程序说、厄韦克的计划协调管制说，也属于程序管理理论的重要内容。,5公共行政学形成的两个标志。 到了上世纪90到30年代，由于上述理论成果的积累以及政府实践活动的推动，传统意义的公共行政学得以形成。标志是1926年两本权威性行政学教科书的出版。它们提供了当时行政学研究的基本成果和行政学课堂教学的内容结构。怀特 (Leonard D.White

25、)的公共行政学研究导论强调在一个日趋复杂与相互依赖的社会中政府管理的重要性、管理效率的重要性以及对行政管理进行研究发展的重要性，并将组织原理、人事行政、财务行政、行政法规等作为主要内容;威洛比(William FWilloughby)的公共行政学原理，着重将财政、预算、物资管理等作为行政学的研究范围。,(二)公共行政学奠基与形成时期的主要特点 第一，早期公共行政学采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构即官僚体制作为研究的主要领域和对象。这表现了它在初期所必然受到的政治学理论传统的影响。行政学是从政治学基础上分离而来的。当时的政治学强调的正是制度研究方法。所以，行政学也自然而然采用了与之

26、相同的研究工具即体制和法律规则，而不重视或不习惯用其他的手段。 第二，政治与行政的二分成为行政学发展的前提和理论基础。相应地，法律和政策成为政治的领域，而行政学的对象只能是行政机构和程序。国家政府在传统行政学那里被分为两种职能，一个就是法律和政策制定的政治职能，一个就是法律和政策的执行职能。因此，行政学的研究对象是执行过程以及与执行有关的机构和程序问题。 第三，早期公共行政学致力于行政管理普遍或一般原则的探索。因为他们相信在政府管理和企业管理中存在一套类似的规范。这成为他们进行科学研究的动力。尽管这些原理不一定具有绝对普遍有效性，但某些具有广泛适用性的原则是存在的，它们就像支配桥梁建设的工程学

27、原理一样有探求价值。 第四，效率成为早期公共行政学的最高标准。就像古利克说的，在行政科学中(无论是公共行政还是私人行政)，基本的善就是效率。所以，所有的管理原则都可以概括为 效率标准，即用最少的投人获得最多的管理效果。这个阶段中，大部分学者特别是科学管理学派和程序管理学派的理论，其立足点都在提高效率上面。,二、公共行政学的繁荣发展 (1930年以后),1929年世界性经济危机对西方各国的政府行为产生了重要影响。行政实践明显从 中立走向政治，从放任走向集中和干预。与此同时，对行政学仍然具有连带影响的政治学从1924年开始，出现了以芝加哥学派为首的行为主义研究方法，因此也对行政学发生了明显的导向作

28、用。在这些因素影响下发展的公共行政学，出现了不少直接和间接相关的理论观点和流派。,(一)主要理论及其代表人物,这一时期有代表性的主要是人际关系学派理论、激励动机学派理论、行政决策理论，以及对传统行政价值的批评理论等。 1.人际关系学派理论。主要学者有孟斯特伯格 (Hugo Mumterberg)、梅奥 (Elton Mayo)、巴纳德 (Chster IBarnd)、麦克格雷戈 (Douglas Mcgregor)。 孟斯特伯格主要是从心理学人手来考察研究行政管理和各工作岗位上的效率问题，也就是从泰勒的生理技能研究的对立面，即人的心理状态角度考察对员工工作的影响。他因此赢得了工业心理学之父的称

29、号。 梅奥和罗特里斯伯格 (E.J.Roethlisberger)等人以工作环境与行为关系的实验而名声大振。1924-1932年，他们在伊利诺州西屋电器公司的霍桑工厂进行的霍桑实验，引发了学者们关于工作环境对生产力影响的思考。 巴纳德的贡献是他的权力理论。他在1938年发表的非正式组织以及它们与正式组织之间的关系和高级主管的职能中，从新的角度对组织理论进行了补充，并且阐述了权力有效的4个条件:接受者的确了解命令的含义;命令的确与组织目标相一致;不违背执行者的利益;受命者有能力加以执行。巴纳德的非关注区域(即无利益冲突区域)理论也提出了管理者对于管理效能问题的思考。 麦克格雷戈在企业中的人性方面

30、(1957年)一文中提出了与传统的X理论针锋相对的Y理论。X理论是对人本性的否定评价，而他的Y理论则是对人的本性的肯定评价。他的研究结果是:人是愿意工作的;人会自动寻求职责;人多有想象力;对人的报酬不限于物质;鼓励胜于惩罚;人的潜能是需要开发的。X与Y两种理论决定了不同的行政管理出发点和行为选择。,2激励动机学派理论。主要代表者有马斯洛 (Maslow)、赫茨伯格(Herberg)、弗罗姆 (Victor Vroom)等。 马斯洛的主要贡献是他在 人的激励理论(1943年)中阐述的人的需要五层次说。这五个层次由低到高依次为:(1)生理的需要，如食物、饮水、穿衣、居屋等。(2)安全的需要，如保护

31、身体免受伤害、工作保障、环境安全等。(3)社交的需要，比如社会交往、与人的友谊、获得爱情等。(4)受到尊重的需要，如参加高层社会活动、获得更多的爱戴等。(5)自我实现的需要，如达成个人的愿望，实现自我设计和个人价值等。这是人性需求的最高境界。人的需求五层次理论成为组织管理行为的重要参照尺度。 赫茨伯格的理论是 二元因素论。20世纪50年代，他在与200多位职员访谈后发现，使人感到不满意的事项大都与工作环境有关，使人感到满意的事项大都与工作本身有关，因而提出管理二元因素说:其一是保健因素，指的是行政管理过程中的措施，如工作条件、人际关系、金钱地位、福利条件等等，都不会发生根本的激励作用，而只能防

32、止员工不满的发生;其二是激励因素，如工作责任的扩展、工作的成就、工作的受奖等工作本身的因素，会让人感到满意并产生激励作用。 弗罗姆则提出了期望值理论:对行政相对人的激励措施能否发生作用，决定于:第一，他有没有完成任务的能力;第二，奖励目标是不是他的迫切追求。,3行政责任理论,对行政责任的认识最早体现在荷林 (EPHerring)的公共行政与公共利益(1937年)中。其中关于行政自主权对行政权力的影响、官员责任是从道义上定义公共利益的分析，对行政伦理观的确立具有重要作用。,4对传统行政价值的批评。这一时期所出现的对行政价值的初步反思主要集中在政治与行政二分和效率至上上面。 利莲撒尔 (lilie

33、nthal) 在1944年发表的田纳西山谷政权:征程上的民主中认为政府行政中的计划过程是政治过程，行政不能脱离政治;安伯碧 (Appleby)在 大民主中，塞兹尼克 (Selznick)在田纳西山谷政权与基层组织中也都表达了同样的看法。 达尔 (Robert A Dahl)是质疑传统公共行政 效率中心的最主要人物。他在1947年发表的论文 公共行政学的三个问题中，明确提出:公共行政学无法实现 “价值中立”，因此对行政价值的选择就不能排斥;公共行政学除了静态的制度规则种技术外，还必须涉及组织中人的行为，因此对行为的研究不能排斥;公共行政学是社会大系统中的子系统，因此对社会环境的研究就不能排斥。价

34、值反思的出现是这个阶段最重要的理论变化。 沃尔多 (Dwight Waldo)在 行政国家(1948年)中对行政学理论进行了系统的梳理，包括对传统行政学中政治与行政二分的批评、对科学效率观的批评;对韦伯官僚制理论的评价和肯定;对公共行政哲学价值、对政府政治与行政的结构与权力划分的分析;对组织理论的总结评价等。,5决策理论。这个阶段行政决策理论的代表是西蒙(HerbertA.Simon)和林德布鲁姆 (CharleS ELindblom)。 西蒙和达尔是二战后在对早期公共行政学批评中最有影响的两个人。他在 行政行为:对行政组织决策过程的研究(1947年)中，先是像沃尔多一样反驳了古利克 谚语式的

35、POSDCORB以及当时许多学者认可的行政管理中各种 原则;接着又批判了素有传统的政治与行政二分理论;继而主张用行为主义动态研究方法取代传统的组织体制静态研究方法来对待行政学，在此基础上建立以动态的决策为核心的行政理论。从而确立了决策理论在行政学中的地位并影响至今。 林德布鲁姆发表 渐进决策科学(1959年)，对政府决策过程的理性模型进行了分析，他认为:政策制定不取决于制定者的意愿，而是决定于具体的事情和环境。他的渐进决策模型发展了西蒙的理性决策的认识。他实际上成为众所熟悉的政策分析的创始人。其后来所撰的政治与市场世界政治与经济体系(1877年)一书，获得美国政治学会最高奖 威尔逊政治学术奖,

36、(二)公共行政学繁荣与发展时期的主要特点 第一，政治学的行为主义方法对行政学产生了很大影响，人际关系学派的理论、激励动机学派的理论以及动态的决策理论的出现和盛行与之有直接因果联系。 第二，决策理论在西蒙和林德布鲁姆的推动下在公共行政学体系中占据了一席之地。 第三，传统行政学有关价值中立观点、政治与行政二分立论以及传统行政学的效率至上观点开始受到一些学者的质疑和批评，其中达尔、西蒙和沃尔多是这个趋势中的前锋人物。这些批评是这个时期行政学中的理论亮点，预示了行政学范式转换的来临。,三、公共行政学在反思中转变 (1960年以后),进入20世纪60年代以后，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术为主要

37、标志的第三次科学技术大发展和以系统论、信息论、控制论为内容的运筹学的应用，为行政科学研究的理性化开启了大门和注人了活力。同时，国家与社会、政府与公民在当时的重重矛盾，一方面使早期行政学为政府背着黑锅，另一方面人们又期待公共行政学能为改变传统行政管理提供理论指导，传统行政学因此在这里发生了方向性的改变，也就是出现了新的行政范式。 (一)主要理论及其代表人物 此间的主要理论有公共选择理论、生态行政理论、新公共行政理论等。,1公共选择理论。 公共选择理论作为 对非市场决策的经济学研究，被公共行政学界认为是自己的一个学派。特点是从经济学的角度分析公共行政活动。核心观点是认为公共决策和选择无论采取怎样的

38、民主形式都是低效率和无效率的。所以将政府管理最大限度地推向市场化是出路。主要代表人物与作品是:阿罗 (KJArrow)的 社会选择与个人价值(1951年);布坎南 (James Buchanan)和图洛克 (Gordon Tullock)合作的一致的计算:宪法民主的逻辑基础(1962年);科斯 (Ronald H.course)的社会成本问题(1960年);尼斯坎南 (William NiSkanen)的官僚政府与代议政府(1971年);奥尔森 (Mancur Olson)的集体行动的逻辑:公共商品与团体理论(1965年)，等等。,2生态行政理论,生态行政理论可以认为是行政系统理论和行政环境理

39、论研究中最成熟的成果，反映在里格斯 (Fred W.Riggs)的行政生态学(1961年)中。主要观点是，认为社会系统的演化经过了三个阶段:首先是农业社会，表现为混沌的政治行政以及社会分工;接着是过渡社会，表现为异质性与异种性并存，法治与人治并存，新价值与旧价值并存，新制度与旧制度并存;最后是工业社会，表现为管理分工明确，行政成为一个专门化、科学化、理性化的专业。特别是关于过渡社会的异质性、重叠性、形式主义特征，对于发展中国家行政文化研究具有很强的针对性。,3政策科学理论 尽管西蒙和林德布鲁姆都曾经为决策研究作出成果，但在说到 政策科学时，这个范围里的学者一般将拉斯维尔 (Harold D.L

40、assWell)的政策科学(1951年)作为这个理论的标志，是他首先提出了政策科学的概念工具。1962年著名的库恩 (Thomas S.Kuhn)出版 科学革命的结构，为政策研究成为科学提供了规范，注人了活力。这成为公共行政学中的一个生长点。 为政策科学的成长作出出色贡献的后来者被认为是德罗尔 (YehezhelDror)，他在1968他在1971年间接连出版了公共政策制定的再审查(1968年)、政策科学构想(1971年)和政策科学探索(1971年)。这一政策科学三部曲丰富了有关政策系统、政策制定、政策分析、政策执行、政策评估等内容，从而使政策研究终于成为为社会承认的独立科学。,4新公共行政学

41、理论,新公共行政学和政策科学的兴起标志着传统公共行政学主导地位的终结和新行政学范式的产生。受美国马克斯维尔学院和公共行政评论杂志资助，该院沃尔多教授于1968年9月在马克斯维尔学院的密诺布鲁克会议中心，召集了有33位学者参加的行政学研究会议。会议的议题是行政学如何应对严峻的行政管理现实的挑战。会议成果于1971年由马诺力 (Frank Marini)以迈向新公共行政:密诺布鲁克观点为书名主编出版。 通过具有代表性的弗里德里克森 (GeorgeFr Frederickson)和沃尔多等人的观点的考察，可以归纳出:新公共行政学在行政学的经典目标中着力增加了对 公平的追求。为此它首先放弃了政治与行政

42、分开的观点，因为行政官员对效率、经济和社会公平的承诺就便他们不得不选择好的管理，这种价值追求就注定要打破 价值中立;其次，它主张放弃传统的官僚体制，寻求具有灵活性、多样性、适应性的行政组织形式;再次，为了实现公平，它主张公民顾客导向和公民参与的行政管理追求。,5执行与绩效理论,与政策制定相伴随的是政策执行研究的兴起。在这一点上首先需要了解普雷斯曼 (Jeffrey Pressman)和韦达夫斯基 (Aaron Wildavsky)所写的经典行政学著作 执行(1973年)。由他们发起的政策执行研究把注意力集中到了行政项目而不是行政机构身上、集中到项目执行的结果而不是项目执行的过程，从而使 绩效问

43、题首次成为行政学中被关注的一个焦点。,(二)公共行政学在反思中转变时期的主要特点,第一，传统公共行政学的官僚制组织依托和政治行政分开的行政前提受到了批评和相当的否定，它的以效率为中心的行政立足点也受到冲击。这些都集中反映在新公共行政学的创建和以追求公正和公平为核心价值的新公共行政范式的形成当中。这些既是第二阶段进一步深化的结果，又是第四阶段的前奏。 第二，新公共行政学一方面因为追求公平而承担和扩张行政责任，从而隐含着 大行政强行政和政府肥胖的苗头;另一方面又可以发现它与80年代以后行政改革的贯通关系。 第三，新公共行政学范式虽然实现了对传统行政学的否定，但由于它缺乏概念和理论上的连贯性以及缺少

44、利益追求的普遍性，所以不能生根立足，最终未成为行政学研究的主导范式。,四、公共行政学在改革中创新 (1980年以后),尽管在20世纪，30年代以后公共行政学在对传统的批评与反思中力求建立新的理论与实践的范式，而且在60年代末70年代初进行了建立新公共行政学的尝试，但它对于实践的指导效果不但不明显，反而出现了政府活动与公共利益和愿望背道而驰的严重后果。尤其是在1930年前后的经济危机之后，发达国家政府采用凯恩斯主义作为治理向导，不断扩大职能界限，将自己推向全能主义，最终造成了管理危机。于是公共行政范式的第三次创新再次开始，这就是以企业价值、市场价值和民主参与价值为导向的公共行政学改造，又叫作新公

45、共管理或管理主义的行政学。,(一)主要理论及其代表人物,1.民营化理论。 公共部门民营化是新公共管理的主张之一。最初对民营化全力阐述的当推萨瓦 (EESawa)。他在私有化:政府改进的关键(1987年)和探索私有化的极限(1987年)中对采用私有化达到公，共行政目的问题进行了很有见地的分析;另一部有影响的著作是多纳惠(John M.Donahue)的私有化决策:公共目的，私有方式(1989年)，他的精彩结论是:私有化带来的好消息是，尽管私有化对矫正公共部门并不是灵丹妙药，但它的确给它们增加了更多的责任和带来更高的效率;私有化带来的坏消息是，政治和部门利益可能导致最适合私有部门干的事由公共部门干，适合公共部门干的事情反而要私有部门干。 2全面质量管理理论。 霍哲 (Marc H