张国庆公共行政学第五章 行政组织.ppt

1、1.第五章：李丹阳北航大学公共管理学院行政组织。第1节：行政组织概述第2节：组织目标第3节：组织结构第4节：组织原则第5节：组织环境第6节：组织变革第3节：行政组织概述第1节：行政组织的含义及其与类似词语的异同(一)行政组织的含义。1.广义和狭义的理解：广义而言，行政组织是指通过权力、责任和任务的分配，将共同工作的人组织成一个系统的、协调的组织，以完成某些事务的组织；从狭义上讲，它是指为执行国家事务而形成的一个系统的组织。2静态和动态的理解：从静态的角度来看，行政组织是指国家依法设立的实施政务的行政机关系统，从动态的角度来看，它是指行政机关作为个人管理系统所产生的各种组织活动，发挥领导和管理国

2、家政务的作用。3.对阶级属性和社会属性的理解：从阶级属性的角度看，行政组织是根据统治国家政治生活的阶级来促进阶级意志的组织工具；就社会属性而言，它是国家通过一定的法律程序为实现社会目标而建立和规定的行政机关制度，具有一定的行政目标、人员编制、权责分配、结构类型和财产所有权，其组织行为受国家强制力的保障。4，(2)行政组织与类似词语的异同。1、行政机关。国家行政组织在狭义上是政府的同义词。政府是一个大的组织系统。行政机关只是大政府系统的一个子系统。在政府与政府的关系中，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首长。行政机关的有机合作构成了整个行政组织。2个行政机构。行政机构经常与行政机构混在一

3、起。事实上，它们之间没有根本的区别。从管理的角度来看，行政机构往往强调编制、预算和组织结构的意义，而行政机构往往强调主体、权力和规章的意义。行政机关永远是行政机关，而行政机关不一定是行政机关。在正式法律术语中，国家行政权力的主体通常被称为行政机关或行政组织，行政机关的名称很少使用。3个官方办公室。在行政意义上，政府机关主要是指有权决定和代表国家意志的行政机关，因此政府机关是行政机关之一。在我国历史上，政府机关又被称为政府机关和政府机关，它主要是人民对政府或政府机关的一种称呼。这种称呼经常表达不满和失望。5，2，国家行政组织的特点，(一)政治性。政治是所有国家组织的共同属性。就行政组织而言，其政

4、治性主要表现在两个方面：1 .阶级本质。2决策。(2)社会性。社会性是由国家的社会职能决定的，国家的社会职能主要是指国家行政机构承担的社会公共事务的管理职能。它也有两个相互关联的层次：1 .服务。2.可管理性。(3)权威。权力建立在人类社会发展的力量和契约关系的基础上，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威有两个最突出的特征：1 .约束。2强制。(4)合法性。合法性的基本含义是“依法行政”。具体来说，它可以分为两个相互关联的方面：1 .国家行政组织自身建设的合法性。2.行政组织的法律地位行政组织的基本要素、国家行政组织的基本要素及其合理状态可以概括为以下八个方面：(1)健全的法律法规。法律法

5、规是否健全是行政组织健全的主要标志之一。法律法规是行政组织实施公共行政的基础，也是其有效性的根本保证。(二)明确组织目标。目标是由总目标和子目标、主要目标和工作目标组成的目标网络。在以目标为导向的大规模组织体系中，所有行政机关都在寻求自己的位置，发挥自己应有的作用。(3)适当的人员部署。制定和实施正确的公共人事政策，承认和使用人才，最大限度地利用人才，招聘人才作为政府的工作，然后通过不断的新陈代谢和培训，形成一个合格的政府高效率所必需的人才群体。(4)权责合理分配。权责的合理分配是指权责之间的对应关系。在正常情况下，权力与责任成正比，即权力越大，责任越大，反之亦然。行政组织的基本要素和适度的财

6、产数量。财产是行政组织的一个主要因素。行政经费是财产的核心问题。“适度”是一个相对的概念，在不同的国家、地区、机构和层次有不同的含义或标准。如何规定和使用财产是立法和政府经常面临的问题。(6)运行机制有效。通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合，形成内部运行机制，通过该机制的有效运行来保证组织行为的有效性，从而实现社会目标。(七)行为优化。行政组织对社会公共事务的管理是通过一定的行政行为来实现的。优化行为模式，即根据管理对象的时空和条件选择行政行为模式，是公共行政的一个原则。(八)价值观的整合。价值观是关于对与错、好与坏以及期望的综合意识形态。对于国家行政组织而言，价值整合表现

7、为政府官员对组织的共同感受和一致态度，即认同感，共同的信念、责任和利益是价值整合的基础。8，4，行政组织的产生和建立，(1)基础。国家行政组织产生和建立的基础主要集中在三个方面：宪法；法律；行政自由裁量权。(2)有效性。有效性是指行政组织产生和建立的合法性。这种合法性对于行政组织权力的实际行使至关重要。要有承诺，必须得到法律权力主体的认可或决定。能够使行政组织产生和生效的法律权力主体主要有两种类型：立法机关；内阁；立法机构和内阁。(3)程序。规则是指国家行政组织产生和建立的法律程序。正常情况下，法律程序如下：1 .政府或者立法机关提出议案，说明设立具体行政组织机关的法律依据和现实理由；2.立法

8、机关或政府领导机关应考虑其合法性和合理性；3.应由立法机关或政府的领导机关决定是否成立该委员会；4.审批机关应当依法向社会公布其产生和设立，并赋予相应的公共权力。行政组织类型根据各机关的职权和权限，行政组织大致可分为以下类型：(1)总部。中央政府或地方政府控制着整个领导层。(二)功能器官。该部门的机关、业务机构或执行机构是指从属于领导机关或行政首长，负责某些专业行政事务，并且是实际存在的机构根据政务管理的需要，授权一级政府按管辖区域任命代表机构。派出机构不构成一级政府行政机关，其权力是指定机构的延伸，因此受指定机构授权的性质、程度和范围的影响而发生转移。10，第二节组织目标，目标的功能和层次，

9、目标的功能。目标是组织及其成员行为的指导坐标，是组织凝聚力的内在源泉。它为组织及其成员提供奋斗的方向，激发人们的奋斗精神。从管理的角度来看，目标的功能如下：1 .推进组织结构和权责体系的合理化。建立公正客观的评估标准。3增强组织的协调和整合能力。4.激发组织成员的工作热情和合作意识。11，(2)目标层作为组织的子系统，包含一定的子系统，具有一定的结构。从时间序列角度看，目标体系可分为长期、中期和短期目标；从空间序列的角度看，它可以分为整体的个体目标，从价值标准的角度看，它可以分为社会组织的群体目标，从本质上看，它可以分为综合的技术心理目标，等等。一般来说，组织目标体系可以分为三个基本层次：1

10、.总目标，也称总体目标，是组织最高决策层制定的主要目标，它熟悉整个组织，指挥他人，全力以赴。对于国家行政组织，一般目标通常通过政府的政策议程来表达和阐明。2目标，又称机构目标或部门目标，一般指政府各行政机关的工作目标。它服从、服从和服务于总的目标，但它必须显示自己的业务和权限范围，即结合自己的实际。个人目标通常指行政公务员的个人工作目标。它的特点类似于子目标，但层次较低。值得强调的是，个人的工作目标经常以非正式的方式与更多的个人情感、追求和价值观混合在一起。因此，它具有很大的灵活性，如果要将其纳入组织目标体系，就需要各机构负责人有效掌握。核心问题是调动积极性。目标的合理化和特征(1)组织目标的

11、合理化，它反映一定的客观需要、客观约束和组织对这种需要和约束的认识，同时反映组织的决心和行为能力。认知水平越高，组织目标设定越合理。所谓合理化组织目标是指在一定的时间和空间环境下，准确、全面地反映客观需要和组织决心的组织目标。一般来说，组织目标的合理性取决于四个方面的认知程度和条件。1社会认可。2.组织能力。3.组状态。4成员意识。13，(2)行政组织目标的特征。行政组织目标的特征可以从基本特征和合理目标两个层面来理解。行政组织目标有三个基本特征：1 .规律性。集中表现为国家行政组织的目标是由宪法、法律、法规和行政上级规定的，行政组织本身不能随心所欲地改变。2服务。国家行政组织的所有目标必须基

12、于全体公民的意志，对公众负责，为公众谋利益，即服务全体公民。3复杂性。国家行政组织行为的对象及其管理事务的普遍性和广泛性，以及其组织庞大、部门众多、人员众多的自身特点，决定了其目标的复杂性和多样性。14，3，目标管理，(一)目标管理的概念。1这是一个过程，在这个过程中，上层和下层管理者共同确定目标和主要职责；它目标管理是一种基于行为科学的人际关系管理的管理思想和方法。它强调管理者应该由他们的目标而不是他们的上级来指导和控制，即目标管理和自我控制。目标管理也强调参与，认为只有我参与并最终确认的目标才能为组织成员提供持久的指导，激发他们的工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩罚，以民主代替集权

13、的管理模式。15，3。目标管理。目标管理的实施。管理层收购的成功实施至少应具备四个条件：1 .整个组织，尤其是各级管理者，应该在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果至关重要。各级管理者应具备较高的协调、组织、领导和政策水平，以及设定目标的技能，并相互沟通以使目标恰到好处，并有机地合作。3.实施以激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。目标管理从组织的最高管理层开始。高级管理部门不仅要提出评估和判断工作结果的总体目标和客观标准，还要树立榜样和信心，便于模仿。16，第3节组织结构，1。组织结构的性质(1)结构和功能。结构产生组

14、织的静态特征，而功能产生组织的动态特征。这两个特征的结合形成了一个完整的组织概念。(2)结构和位置。职位是结构的基本要素，是组织系统的连接点和支撑点。(3)结构和模式。在人类社会发展的某个阶段，总会有一种或几种典型的组织结构类型，我们称之为结构模式。(4)结构和差异。它主要是指不同的组织有不同的结构，相同的组织结构在前后发生变化。模式显示结构的共性，而差异反映结构的个性。17、2、管理范围和管理水平，(1)管理范围。管理范围，也称控制范围，是指主管可以直接领导、指挥和监督的下属人员或下属部门的数量和范围。科学合理的管理范围没有统一的标准，这取决于管理组织的合理程度、材料设备的先进程度和技术水平

15、，与管理水平密切相关。一般来说，决定组织管理广度的主要因素有三个：(1)管理者和被管理者的个性、知识、专长、技能、才能、能量、经验、经验、习惯、性别、年龄、动机、风格；(2)组织的正式规章，如规则、条例、计划、程序、纪律、责任、待遇、做法、技术设备、气氛、人际关系和权力集中；(3)社会发展的总体水平、社会对组织的需求、社会道德和意识形态以及与组织相关的家庭或家庭意愿等。(二)管理水平。管理层级，也称管理层级，是指一个组织的纵向层级结构和层级数量。管理层次是基于垂直分工和权力的等级属性。因此，管理层级的划分不仅取决于组织分工的需要，也取决于组织权力构成的需要。国家行政组织通常是一个金字塔结构。行

16、政组织制度，行政组织制度，即行政组织类型，通常是指行政组织中不同部门之间行政关系的法律制度。它可以分为三种类型：(1)首长制和专员制有完全不同的权力归属和运用：(1)首长制。行政机关的权力移交给行政长官并同时承担所有领导责任的一种组织制度。2.会员制度。行政权移交给了工作分担制度的特点是，一个组织在一定级别上的职能按照一定标准分配给平行和非附属机构。(3)分权制和集权制的行政权力集中程度有很大差异的两种制度：一是集权制。行政权力集中于上级，而下级处于被动服从和严格控制的地位，其行政行为基本上依赖于上级指示的组织体系。2.权力下放。授予下属更多行政权力的组织系统。其特点是下级行政机关享有在其管辖范围内，在名义上和实践中自愿采取行政措施的自主权，上级行政机关除监督责任外，不进行任何形式的干预，下级行政机关根据具体情况自行