案例：公共组织的监督-牙防组.ppt

1、公共组织的监督：牙防组事件,公共事业管理研究案例,中华人民共和国卫生部公告 2007年11号,全国牙病防治指导组（以下简称牙防组）是1988年经卫生部批准成立的牙病防治组织。牙防组自成立以来，在大众口腔健康促进、提高群众自我口腔保健水平、基层专业人员培训，以及协助卫生部制定我国口腔卫生保健工作规划、监测口腔疾病发展、建立覆盖全国的牙病防治组织体系等方面都发挥了积极作用。但随着近年来政府公共服务职能的不断强化和行业民间组织的快速发展，牙防组已难以适应卫生事业发展的要求，卫生部决定予以撤销。 牙防组撤销后，原承担的工作由卫生部统一安排，群众性牙病预防保健技术工作和有关事务性管理工作，将以委托形式交

2、专业社团或机构承担。同时，卫生部在疾病预防控制局成立口腔卫生处，负责全国牙病防治管理工作。 特此公告 二七年四月二十四日 卫生部 -摘自中华人民共和国卫生部官方网站2007-4-30,牙防组事件始末2005年 7月：牙防组内幕曝光：两个人两张桌 无权威2005年11月：法学博士李刚状告全国牙防组违法认证2006年 3月：牙防组回应承认其认证不具法定权威性2006年 4月：法学博士李刚状告牙防组卫生部2006年 4月：卫生部回应被告事件：不应作为被告2006年 7月：法学博士李刚状告卫生部被驳回2006年 8月：法学博士李刚就牙防组违法认证再诉卫生部2006年11月：认监委卫生部叫停牙防组口腔保

3、健认证2006年12月：法学博士李刚状告牙防组非 法认证获赔 2007年月：卫生部通报撤销牙防组 ,一.全国牙防组事件始末,“全国牙防组权威认证”这句广告词，让很多消费者都认识了这个机构。 2007年4月30日，卫生部发出公告，决定撤销全国牙病防治指导组，也就是“全国牙防组”，这个公告让人把目光再次聚集在全国牙防组身上。 全国牙防组是1988年经卫生部批准成立的牙病防治组织。而全国牙防组真正为人们所熟知，也许是从这个广告开始。【广告语：全国牙防组权威认证】这时人们才发现，商场里的牙膏、口香糖等口腔用品几乎都印上这颗可爱的牙齿形象。,2005年，这个让消费者信任的“全国牙防组” 遭到了置疑。先是

4、媒体曝出牙膏认证市场混乱，指出牙防组缺乏必备人员和办公条件，而且标准不公开，不透明。接着，清华大学法学博士李刚对全国牙防组提起诉讼，认为它并不具有认证口腔保健品的资格。从这时起，“全国牙防组”成了人们关注的一个焦点。关于全国牙防组的争议一直持续着，其间国家认证委负责人表示，牙防组没有认证资格，并要求“牙防组”停止认证活动。 2007年4月30日事情终于有了结果：卫生部决定撤销全国牙防组。 -资料来源新浪网2007-5-11,二. 全国牙防组是一个什么机构?,全国牙防组是在1988年在卫生部的批准下成立的牙病防治组织，目的是向全国人民宣传口腔卫生和牙齿保健，成立时是非法人组织，当时的主要任务是为

5、卫生行政机关提供在口腔保健方面技术的咨询和指导。它并不是一个认证机构，也没有认证资格， 然而在实际运作中，顶着“国字号”头衔，牙防组十几年来逐渐演变为一个“准政府”机构。,二.全国牙防组是一个什么样的机构 ?,1992年牙防组专门成立“口腔保健用品专家评审委员会”，开始对口腔保健用品的“口腔健康促进功效”进行检测和认证。先后为佳洁士、两面针等九种口腔保健用品做过“认证”，并收取企业几万元至数百万元不等的费用，相关企业据此在其产品包装或广告中使用“经全国牙防组认证”的字样。 这样的状态一直持续了十余年，牙防组涉及的违规认证问题开始“浮出水面”。 2007年月，卫生部通报撤销牙防组，并称正在调查牙

6、防组违规认证及其经济问题。,卫生部规划财务司审计处向卫生部提交的关于全国牙防组财务收支情况的审计报告首次确认，牙防组通过违规认证获取金额至少218.5万元。该报告还表明，牙防组和全国牙病防治基金会(简称牙防基金会)在财务上有密切关系，牙防组违规借用牙防基金会的账户，进行了诸多违规操作。牙防组成员，特别是领导层大量从牙防组获得个人收益的情况，也在报告中得到披露。 19972006年账目(单位：万元) 累计收入 2769.76，认证收入 218.5， 赞助费2068.61 会议收入 359.76 - 2007-06-,三. 相关资料,1. 违规认证收费218万,牙防组一直否认从认证中收费，此次首度

7、被审计证实 “牙防组违规认证”事件爆发后，关于是否从认证中获得收入的问题，牙防组负责人均称，认证并不收费；而包括宝洁等通过 牙防组认证的企业虽被证实交过大笔费用，但均不承认这些费用与认证有直接关系。 不过，审计报告显示，2003年国家认证认可条例颁布后，牙防组并没有按要求办理认证许可就收取认证费，从2002年到2005年，牙防组违规认证收入共计218.5万元。 牙防组成立于1988年，今年4月底被撤销，被审计出的认证收费款额只是4年收取的金额，由于其他年度账面未明确标明是否为“认证收入”，这218.5万元只是目前账面可查到的认证收入。 -2007-06-,1.违规认证收费218万,由于牙防组并

8、非法人单位，它开设自己的账户需要上级主管部门的批准。审计报告显示，1997年，牙防组在未经卫生部和财政部批准的情况下开设了自己的银行基本账户。直到2006年11月，卫生部办公厅将其银行账户撤销。 前天，记者从北京大学口腔医学院得到证实，牙防组的财务已转交该院财务处。牙防组被取消后，原牙防组的四名工作人员编制已回到了北京大学口腔医学院预防保健科。 从1997年到2006年的账目上，牙防组累计收入2769.76万元，除了认证收入还包括，赞助费2068.61万元，会议收入359.76万元等。其中，2005年为牙防组收入的最高年份，达539.21万元，2006年收入最低，只有163.8万元。 -200

9、7-06-,2.两个账户“互通互惠”,牙防组与牙防基金会“认证的不收钱，收钱的不认证 牙防组与牙防基金会的关系一直是公众关注的焦点，两者的“默契合作”形成了“认证的不收钱，收钱的不认证”的各自有利的局面。 审计报告对两者财务关系的描述是：“牙防组利用基金会的账户收款，牙防组与赞助单位签订协议后，单位将赞助等款项汇入基金会账户，然后再由基金会账户转入牙防组账户。” 原本应该独立、公开的基金会账户，成了牙防组轻易可借用的平台，进行违规的金融操作。如：牙防组没有外汇账户，牙防组人员出国使用外汇时，借用基金会的账户，这违背了境内外汇账户管理规定。牙防组在收取赞助费用时，借用牙防基金会的“北京市行政事业

10、性统一银钱收据”，给企业开凭证。这种转借收费票据的行为，违背了财政部行政事业性收费和政府性基金票据管理规定。 -2007-06-,3.工作人员从中获利,10年间牙防组用于工资福利、公务支出费用近1400万元 牙防组认证风波爆发后，其负责人多次公开表示，牙防组收取的赞助费主要用于公益事业，其专职工作人员大部分在北大口腔医学院任职，没有人从中得到私利。 而审计报告显示，在10年间，牙防组用于工作人员工资福利、公务支出的费用近1400万元。 牙防组专职日常工作人员只有6人，除会计和出纳为外聘人员外，其他4人均为北京大学口腔医学院预防保健科正式在编人员。在1997到2006年间，牙防组共支出2769.

11、32万元。其中，工资福利支出558.5万元，公务支出834.42万元，会议支出297.31万元。 -2007-06-,3.工作人员从中获利,在公务支出和会议支出中，还包含了大量发放的各项劳务费用。审计报告：“牙防组大量发放补贴、劳务、奖金、过节补助费用，有时在事业支出列支，有时从专项经费列支，且标准不统一，名目繁多，支出随意。 牙防组在对先进的现金表彰中，其高层也获益颇多。其中，2005年，牙防组给牙防基金会秘书长朱凌(她曾担任过牙防组副组长)，“一次发放达到11000元”。 此外，还有一些补贴收入更无依据。如“在没有任何发放依据的情况下，牙防组副组长张博学从牙防组领取了2003年6月至200

12、5年1月房租补贴共27900元，领取了住房面积未达标补贴74174.4元。 这些审计结果，与张博学教授此前对媒体所说的“没有领取一分钱报酬”大相径庭。,4.“借”钱给企业50万,高息贷款给企业 审计人员还对牙防组账目上一笔漏洞专门建议由北京大学口腔医学院进行调查处理。这笔“烂账”是：牙防组高息贷款给广东省澄海县原黑妹保健用品厂，却换来了一大批牙刷，资金无法追回。原黑妹保健用品厂厂长陈孟础说，他已10年没有跟张博学联系过。 审计报告显示，1994年12月5日，张博学代表牙防组与广东省澄海县黑妹保健用品厂签订协议，贷给该厂50万元，期限一年，利率20%(即到期利息为10万元)。对于这笔钱，陈孟础回

13、忆说，这笔钱是牙防组支持该厂发展的，不算是贷款，是借款。 -2007-06-,4.“借”钱给企业50万,对大多数中小企业来说，即使向银行申请一笔小额贷款也极为困难，为何牙防组可以“借给”企业50万元？陈孟础说：“因为我们跟牙防组比较熟，从1990年就开始交往了。” 几乎与此同时，黑妹保健用品厂生产的中健牙刷获得了牙防组的认证。陈孟础回忆说，企业专门交了3万多元的认证费。在他的记忆里，企业是先进行的认证，后向牙防组借的款项。他承认，直到现在，这笔钱都没还完。,5.违规存款850万元,未获授权就将钱存入无承办信托业务资格的公司 1998年1月22日，张博学代表基金会与没有承办人民币信托业务资格的中

14、国租赁有限公司签订信托存款协议，将基金会850万元存入中国租赁有限公司，并约定按5.67%利率收取存款利息。这850万元最终由江门电池厂将该笔钱和利息重新转入基金会。1998年7月至2003年3月，牙防基金会从江门电池厂等取得本金和利息收入961.5万元，收回存入中国租赁公司的850万元本金加利息。这笔投资违规操作非常不正常：中国租赁公司没有承办人民币信托业务资格；张博学本人不具备牙基会法人代表资格，并没有获得基金会授权就批准发出了贷款。 -京华时报供稿,牙防组事件“结束”的背后,卫生部方面：牙防组撤销后，原承担的工作由卫生部统一安排，群众性牙病预防保健技术工作和有关事务性管理工作，将以委托形

15、式交专业社团或机构承担。同时，卫生部在疾病预防控制局成立口腔卫生处，负责全国牙病防治管理工作。 -摘自卫生部官方网站2007-4-30 其它方面：无讯息,后续结果：不了了之 行政程序/司法程序 遗留问题：责任虚置 违规认证责任行政责任？ 财务审计责任经济责任,四. 牙防组为何能逃脱监管生存20年？,政府部门解释 1. 卫生部：内部机构调整造成监管难 牙防组成立时，其业务主管部门是防疫司。上世纪90年代后期，防疫司后被调整为法律监督司和疾病控制司。多年来由于内部机构调整、人员变动，再加上牙防组又不是内设机构，卫生部对其运行的监管难免存在漏洞。 -资料来源新浪网2007-4-22,四.全国牙防组为

16、什么能逃脱监管生存20年？,2.认监委：我们不方便管 中国认证行业以前一度有些混乱，由国务院各有关部门在各自职责范围内自行推动，形式和做法不尽一致，政出多门、制度不统一，呈现“九龙治水”的局面。 “牙防组是个历史问题，特别复杂。”国家认监委有关人士不断强调“历史”二字。“卫生部制定口腔保健用品认证标准，认监部门才能进行认证许可。把口腔健康认证纳入认证体系还需要过程，逐步规范。” 目前，卫生部与认监委等共同制定口腔保健用品认证管理办法及认证标准、程序等规则性文件，按照立法程序在征求意见过程中。 -资料来源新浪网2007-4-22,四.全国牙防组为什么能逃脱监管生存20年？,3.民政部：对牙基会难

17、以实时监督 牙防组作为一个非法人组织，不能开立自己的账户。那么它是怎么实现巨额资金往来的呢？正是这个问题将牙防组的“孪生姐妹”中国牙防基金会卷入公众视线。牙防组与牙基会是什么关系？投诉牙防组非法认证的李刚博士：“牙防组利用基金会的账户收款，牙防组与赞助单位签订协议后，单位将赞助等款项汇入基金会账户，然后再由基金会账户转入牙防组账户。” 原本应该独立、公开的基金会账户，成了牙防组借用的平台。两者默契合作，形成“认证的不收钱，收钱的不认证”的局面。 -资料来源新浪网2007-4-22,四.全国牙防组为什么能逃脱监管生存 20 年？,民政部民间组织管理局基金会管理处马昕指出： 尽管民政部门一直在探索

18、加强对基金会的监管，牙基会运作中暴露出基金会资金运用与管理问题确实突出。牙防组与牙基会组成人员的高度重合，这在一定程度上形成了一个利益链条。 贾西津建议，我国在基金会的管理上应加大基金会信息公布力度，加强对公益支出和捐赠收入的监管力度。如严格明确哪些活动是公益支出，财务报告增加更详细的科目说明等。在人员配备方面，要促使理事会组成人员更合理，避免和其他组织的利益关联和交易。 -资料来源新浪网2007-4-22,五.专家观点：中介组织生命力源于公信力,朱光磊：这件事折射出某些社会中介组织的社会公信力有所缺失。牙防组是通常所说的“社会中介组织”的一种，通过提供某种类型的公共服务来获得社会的认同。这一

19、事件的焦点在于牙防组“认证”的权威性，在于其认证“合法”与否引致的公信力问题。 贾西津：该事件暴露了社会中介组织的制度规范问题，在社会转型期中介组织发展过程中出现的问题，体现在中介组织的定位、功能、责任等诸多方面。它决定着中介组织能不能建立起社会公信力。对中介组织公信力的质疑并非个别。这是因为：一是法律对于中介组织本身的资质和行为监管不清晰。中介组织包括营利性的和非营利性的两种类型，分别在工商部门、民政部门或者其他部门登记注册。 -资料来源新浪网2007-4-22,专家观点,郭道久：社会中介组织建立公信力，主要渠道：1基于法律法规而获得某种“资格”，2基于组织自身的公共服务活动而获得公众信任。

20、牙防组没有依据国家认证认可条例获得认证资格，其认证公信力就有理由怀疑。从长远看，法律法规并不必然带来社会中介组织的公信力，优质公共服务活动才是获得社会公信力最重要的途径，是决定其命运的“生命线”。 杨团：牙防组属于跨越卫生行政管理和健康教育两大领域的公共卫生牙科专业管理机构。1989年社会团体登记管理条例可以算作一个分水岭：此前公共服务和公益活动都是政府倡导和组织的，此后给了民间组织做公益活动的空间。牙防组跨越了两个时代，却没有完成自身的角色转换。它不是政府机构，不是企业，也不是注册的社会组织，这样模糊的法律地位为其规避公共机构和法律的监管提供了方便。中介组织要建立社会公信力，最重要的是要提供

21、优质的公共服务。,六. 对牙防组事件的一点认识,1.定位： 全国牙防组的性质 性质与资格：学术，业务指导，工作咨询，服务中介； 如属于评价鉴证类中介组织，是产品质量认证机构。其认证的标准要满足“先进，完整，严密，严格。实用的原则。必须做到客观公正科学。它本质上应成为公益性组织，是服务于社会的保障个人的生活健康安全，维护消费者的利益，规范市场主体（牙膏等生产商）的行为。,六. 对牙防组事件的一点认识,2.收费与经费管理要求 公共事业组织运作需要费用，牙防组本身应有严格的经费支出比例规定和行政开支比重规制，其行政开支如雇员工资差旅费等应有严格限制。牙防组的开支应以公益项目开支为主，盈余不能在领导和管理层内部分配。 法律依据: “对检验、公证、仲裁收费等少数具有行业和技术垄断的中介服务收费实行指导价” 中介服务收费