第五章 公共政策问题.ppt

1、第五章 公共政策问题,每一项公共政策的产生，都以 需要解决的问题为前提。,安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董祥玉 2006.3.20,2005年年底，合肥组建了第一批452个驻外 招商小组，招商人员达1068名；今年初， 淮北35个招商组披红戴花走马上任；紧随 其后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重 的出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海 各地。安徽其他城市也在摩拳擦掌，纷纷 制订庞大的招商计划。,众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追的决心、富甲

2、一方的心愿无疑是值得称道的，但一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发展的思路却值得深思，特别是“强制性招商盲目招商”的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者，“啥项目都行，只要资金能进来”，“拾到篮子里都是菜”，该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体现。,“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上，其中外资7亿美元，内资250亿元

3、，比上一年增长50以上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官位难保。,一、公共政策问题的认识,公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，是公共政策生命周期的起始环节。,公共政策特质之一：problem oriented,（1）公共政策问题重要性 1、分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题。 2、正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费；,从首都机场

4、的“滞后”说起 决策失误的“学费”由谁付 耗资上亿建机场 一年进出百十人 大桥通车 船舶断航,实践证明：一项公共政策的好坏取决于能否正确认定政策问题。,第五章 公共政策问题,（2）概念的界定,问 题,政策问题,公共问题,社会问题,公共政策问题链,问题,实际状态与社会期望之间的差距 指人们的需要、受剥夺或不满足的感觉，这种感觉可以有自己认定也可以由他人代为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。,社会问题,超出私人、个人的范围的问题,从社会的特殊问题转化为公共问题有两种可能： 一是产生政策诉求 二是问题扩撒、蔓延,公共问题,公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有影响的非排他性和不可分

5、性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。,公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调” 公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性,公共问题类型,不同领域的公共问题在一定情况相互关联。 过失性公共问题和结构性问题 管制性、基础性、服务性、保障性公共问题,政策问题,指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入，开始实际解决的社会公共问题。,思考：原因？,社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能

6、不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。,政策问题定义（一）,安德森等：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件与环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助后补偿。 邓恩：政策问题时还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。,政策问题定义（二）,张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。 林水波等：所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所持有

7、的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属于权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要性。,突出了人的行为性与动态性,上述理解的共同点: 被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。 部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了利益、价值与规范上的冲突。 反映了一种团体活动的过程。,并不是所有的公共问题都能成为政策问题,公共政策问题： 指公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已体会到公众的公意性趋同于公众诉求，政府通过公共活动加以干预何实现的问题。,第五章 公共政策问题,（4）公共政策问题的特征 1、相关

8、性 2、主客观统一性 3、人为性 4、发展可变性,新浪网上的公共政策问题,陕西破坏选举事件后续：原村支书指使破坏选举 3.8妇女节北京市共有17名女性罪犯获得假释 政协委员捐款5万 给浙江绝症女孩治病 广东顺德原副市长龙锡坤贪污挪用公款被撤职 40年前结识雷锋 老兵40年做好事2000多件 北京地铁警察选“双高” 首日报名800人淘汰2/3(图) 北京五胞胎的老二因结肠炎到儿童医院治疗(附图) 北京市公安局昨天强调：孩子户口随父进京有条件 希望9-18、7-7降半旗 79岁老院士提交爱国议案 虚开增值税发票800余万 辽宁“税鼠”被判无期 云南木康公安边防检查站一天查获9起贩毒案 九届全国人大

9、五次会议代表议案1194件创历史新高 婚前财产公证越来越受重视 上海夫妻最赞成AA制,雅虎新闻网的公共政策问题,安龙事件显示中国不能依靠洋会计 央行有关人士透露台资银行符合条件都能来 世华联合登滩陆家嘴 上海代表处4月开张 社科院王建民认为北京和珠三角将有台资银行进驻 社科院绿皮书提出经济政策应以就业为核心 撬动7万亿支撑7% “两会”代表委员说促进消费 国家统计局：2月居民消费价格与去年持平,改革内参所展示的公共政策问题,2001年第24期，决策参考栏目讨论了农村税费改革、财政风险与税收快速增长以及“七上八下问题”（经济增长上7容易，上8就下来） 篇首建议加快发展畜牧业是农业发展新阶段的战略

10、任务，要不失时机地加快畜牧业发展，尽快把畜牧业发展成一个大产业，明确畜牧业结构调整重点，优化畜牧业区域布局,思考讨论题：,列举事例，公共政策问题分析从几方面入手？,二、公共政策问题的认定,政策问题的认定是指政策问题提出后，通过议论陈述、分析界定达到对问题的实质的认识的整个过程，是政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。,第五章 公共政策问题,二、公共政策问题的认定 （1）公共政策问题认定的条件 1、存在一种可以确认的客观情势 2、出现强烈的公众诉求 3、形成明显的政策需求 例：台湾“黑金政治”，一个乡党委书记的心里话,第五章 公共政策问题,公共政策问题的发现渠道： 领导人讲话 媒体报道 民意的直

11、接表达 政策主体的觉察,（2）影响政策问题认定的重要因素 政治领袖 利益集团 危机或特殊事件 抗议活动 大众传播媒介 新旧事物的差别,安德森五因素论,2.危机因素,1.领导因素,3.暴力事件,4.大众传媒披露的特殊问题,5.政府处理 的政治问题,二、公共政策问题的认定,（3）公共政策问题认定的内容 公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共政策议程建立。,（4）公共政策问题确定程序,认定问题,应有 实有,偏差,说明偏差,何时 何地 何种程度,确定原因,

12、推断,证实,问题 表述,4 3 2 1,（5）公共政策问题构建方法,边界分析确定问题对象 分类分析界定问题形势 层级分析查找问题原因 类比分析判断问题性质 多角度分析处理复杂问题 假设分析尝试解决问题,政策利益相关者,新概念（思想、假说、变量、目标等）,1 2 3 4 5 6 7 8 9 10,积累频率分布图,25 20 15 10 5,1、边界分析确定问题对象 （收集关于问题本质的信息）,第五章 公共政策问题,1边界分析（Boundary Analysis） 一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加 以估计： ）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获 得有关政策相关者的饱和抽样（

13、或滚雪球抽样）； ）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据 可以从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽 样阶段中的相关者获得所需的文件； ）边界估计。制定出积累频率分布图,2、分类分析界定问题形势,逻辑归类 本质相关性、穷尽性、互斥性、一致性、 等级可辨性,A,B,C,B,A,第五章 公共政策问题,2分类分析（Classificational Analysis） 分类分析是一种澄清概念即那些用来界定和分类问题情景的概念的技术。在感知到一种问题的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验（体验）加以分类，即使最简单的问题情景的描述方式，也凭借归纳推理的经验分类作为基础。分类分析有两种基本

14、程序：逻辑划分（logical division）和逻辑归类（logical classification）。 任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。,如下规则可以用来保证分类系统既与问题情境相关，又具有逻辑的一致性：,一、是实质相关性应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础； 二、是穷尽性分类系统中的子项必须穷尽，也就是说所有分析者感兴趣的主题或情境必须被包涵无遗； 三、是排他性子项必须相互排斥； 四、是一致性每个子项应根据同一分类原则，违反这一规则就会导致子项交叉，出现所谓的“交叉划分”谬误； 五、是等级可辨性分类系统中的层次（子项、次子项

15、和次次子项）的意义必须加以认真区别。,分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。在这里，“集”被定义为一个明确地划定了的事物或因素的集合。集和子集等于分类系统中的类和子类，并借助凡恩图来直观地加以表示。,3、层级分析查找问题的原因,可能原因 那些距离问题形势远近不一的所有原因，如拒绝工作 合理原因 对问题形势的出现产生重要影响的原因 可控原因 受政策制定者控制和操纵的原因,4、类比分析判断问题的性质,根据两种事物之间的某些方面的相似或相同而推出它们在其他方面也可能相似或相同的一种逻辑方法 人的类比“换位思考” 直接类比问题类比，如控制吸毒问

16、题与控制传染病问题类比 符号类比模型化 想象类比埃及金字塔,5、多角度分析处理复杂问题,技术角度（T） 例如二战时美国惩罚日本偷袭珍珠港 五个方案 轰炸并封锁、入侵、不告而炸、先告后炸、炸荒岛 组织角度(O) 政府对未经国会批准的20亿美元原子弹研制费用的交代以及挑战苏联威胁的态度 个人角度(P) 新任总统杜鲁门展示领袖个人影响力的机会,5多面透视分析（Multiple Perspective Analysis） 多面透视是一种系统地用对问题的情景的个人的、组织的和技术的透视以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。被绝对强调了的所谓的理性技术途径的方法，多面透视分析被明确地设计来处理结构不

17、良的问题。 （）技术透视（Technical Perspective）。根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的技术。 （） 组织透视（Organizational Perspective）。将问题看作从一种组织状态到另一种组织状态有序进展的一部分。标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组织透视往往与技术透视相抵触，它仅以最低限度地关心取得目标和改善绩效。,（）个人透视（Personal Perspective） 个人透视根据的是个人的感知、需要和价值来看待问题及其解决办法。它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政

18、策及其影响的主要因素。 多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展等领域发现的社会技术问题都是相关的。 多面透视分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策分析领域。,6、假设分析综合冲突性,明确利益相关者 对政策的利益相关者的认定及影响程度排序 呈现假设 提出包含各种假设方案的列表 例如：认为贫困的原因是历史事件、精英统治、失业、文化剥夺等原因造成的，提出不同建议方案 相反挑战 质疑和提出相反假设 汇聚和合成假设 将通过检验的假设按重要顺序排列，提出解决相互冲突问题的综合性方案,6假设分析（Assumptional Analysis） 假设分析是一种旨在于取得有关政策问题相冲突看法的

19、创造性综合的一种技术。它是问题构造中一种最具有综合性的方法， 假设分析的最重要的特征是：它被明确地设计来处理结构不良的问题，即那些政策分析者、政策制定者及其他政策作用者不知如何在界定上达成一致的问题。,假设分析的三个基本特征： 它是从提供的解决方法开始，而不是从问题的基本假设开始； 它是尽可能地以同一组资料与政策相关的信息为中心。 他系统地提出政策分析的主要问题，以一定的程序创造性地处理各种假设与方法之间的冲突。,政府是否应该对工业管理中实行强制的空气质量标准，遇到关于污染本质的不同假设而引起的争论： 污染是资本主义发展的自然结果 污染是企业主们为谋取权力和特权，企图积聚更大财富，以控制社会某

20、些方面的发展而追名逐利造成的 污染是高消费的社会中消费者选择的结果,假设分析被设计来克服政策分析的四个局限性： 政策分析常常假定有单一的决策者，这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识； 政策分析特别不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的冲突着的观点； 大部分政策分析是在组织内部进行的，组织的“自我封闭”的特征使得分析者难以或不能对流行的问题看法提出挑战； 用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征（如逻辑的一致性），而不是涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。,第五章 公共政策问题,（6）公共政策问题诊断的误差格诺威史塔林 组织结构 意识

21、形态 无知 信息太多 噪音干扰 时间落差 逃避问题 虚假问题,第五章 公共政策问题,三、公共政策问题的议程 （1）公共政策议程的含义 政策问题从认定到解决，要经过各种不同的程序。政策问题的议程是首先进入议程的政策过程环节。,公共政策议程： 指那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。,第五章 公共政策问题,三、公共政策问题的议程 （2）公共政策议程的类型 许多学者从不同的角度出发进行研究，提出了多种观点。 查尔斯琼斯、库伯和埃德尔的观点具体一定的代表性。 查尔斯琼斯认为，依据议程产生的先

22、后次序和议程的不同 功能可将政策议程分为：问题认定议程、规划议程、协商议程和 循环议程。 库伯和埃得尔认为，根据不同的主体和不同性质可将政策议 程分为系统议程和政府议程，后又改为公众议程和政府议程。,第五章 公共政策问题,公众议程：由非政府机构的个人或团体提出 政策问题，形成广泛社会议论，从而成为一种问 题的分析界定的政策议程。又称系统议程。 特点：层次性、区域性 从根本上说，公众议程是一种公共讨论的过程，即公众共同讨论某一现象或某一事件或某一问题的是非好坏，进而讨论社会的应有态度和政府应采取的对策。,进入公众议程的条件,第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意 第二、大多数都认为有采取行动的

23、必要 第三、该问题被公众认为是政府权限范围内的事务，应该给予适当关注。,第五章 公共政策问题,政府议程：指政府自己提出问题或接受公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工作程序，形成一种问题分析界定的政策议程。又称正式议程。 特点：多样性、动态变化、 性质：并不是一种行动议程，首先确定的是值不 值得做的问题，即确定有关的政策的价值坐标。 界定议程规划议程议价议程循环议程,两种议程的区别,公众议程一般由一些抽象的项目组成，只发现问题，提出问题，不提出政策方案。 政府议程则特定而具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。 当问题经过一定描述，为决策系统接受，采取具体方案时，系统议程就转入政府议程,第五章

24、 公共政策问题,（3）问题认定中的政策议程,问题产生,新闻媒介分析 社会个人分析 社会团体分析 国际有关议论,政府机关议事 专业人员分析 政府官员表态,政府议程,公众议程,形成,形成,认定完成,第五章 公共政策问题,（4）政策问题进入政策议程的推力或时机 1、大众传播媒介对政策问题的强烈反映； 2、政策问题已在相当范围内成为共识； 3、受政策问题影响的利益群体产生诉求 4、政治精英和专家学者产生预测性发动,（5）公共政策议程建立主体 政治动员型、外在压力型、内在推动型,（6）建立公共政策议程的策略,社会中部分团体和个体主动，政府只是有限介入； 政府与私人、团体都有限介入。（很少发生） 政府主动

25、介入发现和解决共公问题，社会团体或个人有限介入； 政府及社会团体与个人都主动；,利益冲突 政府不知晓问题 政府无权处理 政府无能力处理,建立公共政策议程 策略,1.政府主动，其它介入,2.社团和个 人主动，政 府介入,3.双方都主动,4.双方都不主动,第五章 公共政策问题,三、公共政策问题的议程 （7）公共政策议程建立中政府态度 在政策议程建立与问题认定解决过程中，政府态度起着决定性作用。查尔斯琼斯认为，政府态度概括为三种： 任其产生 鼓励其产生 主动产生 阻止其产生 。,（8）政府处理政策问题的轻重缓急,按照一定的规则进行政治竞争是现代民主政治制度的特征之一。创立政策议程就是政治竞争的主要领

26、域和方法之一 政策议程创立是一种极为复杂的过程，其间各种力量的组合以及方法和手段的应用无穷无尽，主要表现为利益集团间的“议价”或“交易”。,确定问题的轻重缓急，并非一成不变的。（且带有主观色彩）,并非所用的社会事件都对政府产生影响，也并非所有对政府有影响的公共问题都马上都到相同的关注。 决策者可能受惠于某些团体 一些团体更有优势和办法 一些团体的在社会和经济结构中地位更高，其利益不可忽视 一些团体在公众的心目中更受尊重，更博得决策者的关注 从政府角度来看，一般被列入政程议程的问题：为政界、大众接受、现行法律制约下的复杂问题、是决策者主动和严肃考虑的明确问题。,北京市严格限制养犬规定,问题提出

27、不成问题的问题怎么成了问题？ 成问题的问题怎么成了政策问题？,“狗祸”问题提出,“狗祸”问题确定,建立“狗祸”问题政策议程,1970年代养狗几乎为零 1983年北京市环卫规定：八种禽兽 1986年北京市城区禁止养犬的规定：2万只烈性犬 1991年2万只.伤3万人次 1993年7.5万，加郊区19万只伤5万,1994年狗年说狗，媒体公布了大量“狗祸”案例：伤人、扰邻、环卫、公共安全（狂犬病发病率、死亡率） 宠物犬由私人行为影响到公共社会生活，成为公共问题，进入政府视野,1994年4月，北京十届人大常委会第十二次会议上市政府推出规定草案 1994年10月，市人大年登报征求公众对北京市关于严格限制养

28、犬的规定（草案）的修改意见，召开座谈会5352个，直接参与意见者154307人 1995年5月1日实行规定：严格限养方针，办养犬许可证等限制性规定,客观、公认、冲突、团体、政府,说明、确认、表述问题 476位人大代表的12件议案,结构良好，双方都主动方式、传媒方式影响,马寅初对人口问题的察觉及政策建议为什么没有被政府采纳？ 2.结合863计划提出的国际国内背景,解释科学家的这一建议为何能够进入政府议程并且最终成为国家发展高新技术政策?,安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董祥玉 2006.3.20,2005年年底，合肥组建了第一批452个驻外 招商小组，招商人员达1068名；今年

29、初，淮 北35个招商组披红戴花走马上任；紧随其 后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重的出 征大会，57个招商小组起程奔赴沿海各地。 安徽其他城市也在摩拳擦掌，纷纷制订庞大 的招商计划。,众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追的决心、富甲一方的心愿无疑是值得称道的，但一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发展的思路却值得深思，特别是“强制性招商盲目招商”的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者，“啥项目都行，只要资金能进来”，“拾到篮子里都是菜”，该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体现。,“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点