非政府组织管理教材(PPT 73页).ppt

1、主讲：彭珊 公共管理学院 副教授 TelE-mail：35896957qq .com,非政府组织管理,第二章 非政府组织的理论基础学习内容 一、公民社会理论和治理理论二、市场失灵理论、政府失灵理论和志愿失灵理论三、新制度经济学和自治组织理论,一、公民社会理论和治理理论,公民社会理论 概念引入：公民社会（civil society） 一种理论假说（洛克政府论）。它是独立于国家之外的，基于个人主义基础上的，由公民自愿结合和互动的公共领域。包括了四个基本的机构性要素：私人领域、志愿性社团、公共领域、社会运动。,一、NGO研究所依据的公共领域理论,古希腊就存在强大的公共领域。

2、在高度发达的古希腊城邦里，自由公民所共有的公共领域和每个人所特有的私人领域之间泾渭分明。,二、公共领域的历史,在西方的中世纪时代，公共领域表现为代表性公共领域。代表性公共领域的出现和发展与个人的一些特殊标志相关：如权力象征物(徽章、武器)，生活习性(衣着、发型)，行为；举止(问候形式、手势)以及修饰方式(称呼形式、整个正规用语)。,随着工业革命和资产阶级革命的深入，现代意义上的公共领域产生了，这就是资产阶级的公共领域。各种公共交往场所如咖啡厅，酒吧的产生，公共媒体的兴盛是现代公共领域产生的直接原因。 公共领域的核心机制是由非国家和非经济的力量在自愿基础上形成的组织。,二、市场失灵理论、政府失灵

3、理论和志愿失灵理论,市场失灵理论,表现：Market Failure 1、外部性 2、垄断 3、分配不公平 4、宏观经济不稳定 5、信息不对称,概念：Market Failure 市场机制在解决资源配置方面的无效率或低效率。,外部经济情况下造成的“搭便车”现象 某人不进行购买而消费某种物品。 私人物品不存在搭便车问题，但公共物品则会存在搭便车问题。所以，市场机制不可能自发产生公共物品的供给 由于存在搭便车问题，公共物品只能由政府供给。政府通过征税的办法解决对公共物品只消费不购买的搭便车问题。但也可能导致一部分人对公共物品只购买而不消费。搭便车现象严重造成公共产品的供应不足或停止供应。,政府失灵

4、理论,概念：是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。具体地说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。,形成的原因： 1政府机构低效率。 2、公共政策失效 3、政府的内部性 4、寻租 5、行政职能定位不当,志愿失灵理论,概念：【Voluntary failure】非政府组织因其内在的局限性，在以筹款志愿为基础而建立的非政府组织中无法单靠自己的力量推进慈善和公益事业时，

5、便诞生了志愿失灵。,形成的原因： 1慈善不足 2、慈善组织的特殊主义 3、慈善组织的家长式作风 4、慈善组织的业余性,志愿失灵的应对措施,承认非政府组织的志愿失灵，并没有削弱非政府组织存在的必要性，萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处，而政府的短处正好是非政府组织长处。他们之间是相互依赖的。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排，只有在非政府组织提供服务不足的情况下，政府才需进一步发挥作用。据此，他提出了一个“委托政府”理论，政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非营利性组织来承担，二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工，政府负责资金支持，非政府组织负责提供服务，二者

6、的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。政府通过一部分职能下放，达到节约成本的目的，尽管政府需要订立合约进行监督，但是这些都低于直接提供公共服务的成本，同时这种合作可以适应地方各种需求，避开庞大的官僚系统。如果某些公共产品不是由政府独家提供，而是由政府和非政府组织共同提供，并且在它们之间建立起一种平等的竞争关系，那么肯定会促使它们提高生产效率，扩大消费者的选择机会和效用。,三、新制度经济学和自治组织理论,“公地悲剧” 公地悲剧在英国是和“圈地运动”联系在一起的。15，16世纪的英国，草地、森林、沼泽等都属于公共用地，耕地虽然有主人，但是庄稼收割完以后，也要把栅栏拆除，敞开作为公共牧场。由于英国对

7、外贸易的发展，养羊业飞速发展，于是大量羊群进入公共草场。不久，土地开始退化，“公地悲剧”出现了。于是一些贵族通过暴力手段非法获得土地，开始用围栏将公共用地圈起来，据为己有，这就是我们历史书中学到的臭名卓著的“圈地运动”。“圈地运动”使大批的农民和牧民失去了维持生计的土地，历史书中称之为血淋淋的“羊吃人”事件。,囚徒困境,1950年，由就职于兰德公司的梅里尔弗勒德（Merrill Flood）和梅尔文德雷希尔（Melvin Dresher）拟定出相关困境的理论，后来由顾问艾伯特塔克（Albert Tucker）以囚徒方式阐述，并命名为“囚徒困境”。经典的囚徒困境如下： 警方逮捕甲、乙两名嫌疑犯，

8、但没有足够证据指控二人入罪。于是警方分开囚禁嫌疑犯，分别和二人见面，并向双方提供以下相同的选择： 若一人认罪并作证检控对方（相关术语称“背叛”对方），而对方保持沉默，此人将即时获释，沉默者将判监10年。若二人都保持沉默（相关术语称互相“合作”），则二人同样判监1年。若二人都互相检举（相关术语称互相“背叛”），则二人同样判监8年。 概述如下： 甲沉默 甲认罪 乙沉默 二人同服刑1年 乙服刑10年，甲即时获释 乙认罪 甲服刑10年,乙即时获释 二人同服刑8年,军事或政治学例子：军备竞赛,在政治学中，两国之间的军备竞赛可以用囚徒困境来描述。两国都可以声称有两种选择：增加军备（背叛）、或是达成削减武器

9、协议（合作）。两国都无法肯定对方会遵守协议，因此两国最终会倾向增加军备。似乎自相矛盾的是，虽然增加军备会是两国的“理性”行为，但结果却显得“非理性”（例如会对经济造成都有损坏等）。这可视作遏制理论的推论，就是以强大的军事力量来遏制对方的进攻，以达到和平。,经济学例子：关税战,两个国家，在关税上可以有以两个选择: 提高关税，以保护自己的商品。（背叛） 与对方达成关税协定，降低关税以利各自商品流通。（合作） 当一国因某些因素不遵守关税协定，独自提高关税（背叛），另一国也会作出同样反应（亦背叛），这就引发了关税战，两国的商品失去了对方的市场，对本身经济也造成损害（共同背叛的结果）。然后二国又重新达成

10、关税协定。（重复博弈的结果是将发现共同合作利益最大。）,商业例子：广告战,商业活动中亦会出现各种囚徒困境例子。以广告竞争为例。两个公司互相竞争，二公司的广告互相影响，即一公司的广告较被顾客接受则会夺取对方的部分收入。但若二者同时期发出质量类似的广告，收入增加很少但成本增加。但若不提高广告质量，生意又会被对方夺走。此二公司可以有二选择： 1、互相达成协议，减少广告的开支。（合作） 2、增加广告开支，设法提升广告的质量，压倒对方。（背叛）若二公司不信任对方，无法合作，背叛成为支配性策略时，二公司将陷入广告战，而广告成本的增加损害了二公司的收益，这就是陷入囚徒困境。在现实中，要二互相竞争的公司达成合

11、作协议是较为困难的，多数都会陷入囚徒困境中。,第三章 国外非政府组织的发展及其作用学习内容 1、国外非政府组织的产生、发展及作用；2、主要国家（地区）的非政府组织；3、国际性的非政府组织；,一、国外非政府组织的产生与发展,第一次世界大战前后的非政府组织 二战前后的非政府组织 1980年代之后的非政府组织,1.一战前后的非政府组织,具有浓厚的宗教的慈善特征； 主要从事人道主义活动或者自愿性的活动。 资金来源主要依靠社会募捐； 这类组织往往是完全脱离政治纷争，强调独立、和平和中立；,2.二战前后的非政府组织,反对战争，维护世界和平； 关注人权与发展； 资金来源固定化，并获得国家的税收支持，随着个人

12、捐赠免税入法，富豪纷纷热心于慈善事业； 资金投入的主要方式为兴办各种公共事业；（学校、孤儿院、医院） 基金会的法人管理模式成为主要趋势。,3.1980年代以后的非政府组织,自发性的公民组织成为主流； 活动和形式更加丰富，关注的问题也更加长远； 资金来源多样性；（政府、社会、企业、个人） 非政府组织的不仅筹募资金，而且还通过市场进行资本运作，对社会分配产生广泛影响。,西方国家非政府组织在公共治理中的作用,纵向 传统范式：冲突的对手关系 西方非政府组织 治理范式：合作方式 与政府的关系 合作互补关系 横向 补充关系 （美国） 对抗关系 美国是建立政府与环保NGO的战略伙伴关系类型之一。其特点是NG

13、O与政府的关系十分密切，NGO的主要花费来源于慈善捐赠和缴款、收费、投资收入等。目前，美国有上万个环保NGO，其中10个最大组织的成员有720万人。,西方国家非政府组织在公共治理中积极作用,1、NGO是西方社会一支重要的经济力量。 2、NGO可以帮助解决西方社会面临的一系列社会问题。 3、NGO成为公民社会的活动平台 4、NGO具有强化社会监督职能和推动良政建设的作用。 5、NGO主张和推行的社会公益作为平衡器，可以减缓贫富悬殊、分化可能引起的社会动荡。,二、主要国家（地区）的非政府组织,美国 英国 台湾,1.美国的非政府组织状况,美国的非政府组织发展有200多年的发展史,目前的规模达到近20

14、0万个。 非政府组织一般包括：社会服务型组织和基金会 非政府组织渗透在美国人的生活中，由于政府不直接提供公益性的公共服务，因此，人们的衣食住行很大程度上都依靠非政府组织。如：房产经纪人协会、美国心脏协会、糖尿病协会、全国学校食品服务协会等等。,（1）美国非政府组织的构成,直接从事公共服务的NGO； 专门以资金形式支持公共服务的NGO；,NGO的筹款与运作机制,面向公众筹款，再将筹款用于公共事业，成为非政府组织的重要职能。 因此，NGO的筹款能力成为衡量NGO组织效率的基础，同时也是衡量社会声誉的重要标准。,（2）美国对非政府组织的管理,法律保障与监督； 政府的监管与资助； 社会的监督； 美国的

15、非政府组织管理采取放宽准入限制制度。,A 法律监督,NGO的繁荣体现了美国宪法意义上的人身自由。 在美国的宪政体制中，存在着某种能对结社自由的缺位起弥补作用的替代权利，从而为美国非政府组织的发展提供宪法保障。这种替代权利，即宪法第一修正案所保障的表达自由，使公民结社具有了法律保障。,没有统一的NGO管理法律,美国没有专门的民间组织管理法律，适用的法律有宪法、税法、商法和公司法等。 税法是美国对NGO进行宏观管理的重要手段。美国税法规定，任何民间组织只要经营与该组织的慈善事业无关的活动，就必须按照公司所得税法照章纳税。 不同的NGO有不同的纳税待遇； 美国各州也有自己的有关非政府组织的法律规定。

16、,非政府组织的免税待遇,非政府组织注册以后必须向联邦税务总局递交免税申请书，并经过严格审核。 私人性质的基金会必须把当年资产（基金、不动产、投资收入和利息）的5%用于慈善捐款，并对其当年投资纯收入征收1%的税。公共筹款机构不仅没有上述限制，还可以将筹款总额的20%用于支付成本。 严格审查与非营利无关联的活动，且必须对相关收入照章纳税。,地方性的法律规定,根据纽约州法律，任何组织如果打算向公众募款，必须通过一次“公众支持测验”，要求至少三分之一的资金来自公众，并规定个人捐款不得高于2%，以保证民间基金的公共性，限制非政府组织被少数人所控制。,美国的基金会,美国的基金会是NGO的主要形式，其中基金

17、会主要： 包括私人基金会 企业基金会 项目基金会 社区基金会 其资金主要通过私募，政府主要提供税收政策保护。,基金会的分类与功能,B 政府的具体监管形式,免税资格审查； 注册登记管理；（不登记的不具有法人资格，不能享受免税待遇） 跨界管理；（不能跨州集资） 涉外管理； 注销管理。,政府监管：税务控制,严格审定免税待遇 NGO只要经注册取得法人地位，就有资格取得政府资助和免税待遇。 符合条件的非政府组织每年要向税务机构提出申请，经批准可以作为非征税团体。 NGO免税的两重意义 凡是给免税机构捐款的企业和个人，只要捐款不超过最高限额，可免征所得税； 对免税机构从事法定免税事业，也可免征所得税。,严

18、格审查与非营利无关联的活动； 所有取得免税机构资格的NGO，要向联邦税务局提供详细的当年收支报表和项目活动情况。 NGO组织的免税条件必须是所提供的非营利性服务。 政府对NGO的财务收支状况有严格的审计制度 除NGO的年度财务审核外，联邦税务局有时还根据所了解的情况临时决定是否对免税机构进行审计。,政府的其他监管形式：,美国对民间组织实施监督管理的主要政府部门有登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。 对民间组织的有关报告进行审查。有33个州由司法部门负责对民间组织的财产进行监督管理，他们拥有仲裁权、处罚权和起诉权。,政府的资助形式：项目招标与管理,政府每年提供不同的项目内容； NGO

19、根据自身定位精心选择项目，做出详实的项目报告。 项目内容符合政府意愿的才能得到批准。 项目确定后，政府要与NGO签订项目协议，并对其进行监控管理。 项目结束后，政府要验收评估。,C 社会监督,美国政府的委托监管： 国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教事务委员会等机构，制定相应的管理标准，评估民间组织的运营情况，对民间组织进行监督管理。 慈善信息局专门负责评估公众筹款机构和服务机构的工作效率，通过季度通报形式向社会公开，一方面便于向公众提供捐款信息；另一方面也便于非政府组织公开和公平的竞争。,NGO组织的同行监管： 纽约的基金会中心，收集全国所有基金会的资料，并通过网络交流。另外，中心设有

20、专门研究机构分析美国社会捐款趋势，通过每周的讲座帮助捐款者找的合适的目标。 媒体监督 监管公开 公开公益性民间组织的财税状况。任何人都有权要求查看它们的原始申请文件及其前三年的税表。人们也可以写信给国税局，了解民间组织的财务情况和内部结构。,2.英国的非政府组织状况,在英国，NGO很少被视为一个单一类型的实体。所有善心组织都必须向慈善机构委员会（Charity Commission）登记为慈善机构而不是非政府组织。 英国的慈善组织数量众多（30万），规模都较小，筹款能力相应也较低。 大量的小规模慈善机构不是单纯地依靠社会捐赠，而是通过设立相关的社会企业，通过运营获取一定的收益，用于与其宗旨相符

21、的慈善事业。,英国的“合同政府”与社会企业,1991年梅杰政府公布了为质量而竞争的政府白皮书，宣布“公共服务逐步转化为合同制而非官僚制”，通过立法扩大强制竞标的范围。 根据相关的法律和规定，政府的各个部门都面向社会发布公共服务项目，公共部门、社会企业、私人企业等都可以参加服务项目的竞标。 2002年，政府颁布社会企业：成功的策略报告，提倡透过社会企业以商业化手段满足社区需求，创造有利环境等。,社会企业的定位,社会企业涉及的主要领域是具有市场性和专业性的公共服务和公共事务运作。包括儿童保育、残障就业、社区健康、养老服务等； 其行为是满足社会需求，但却借助商业模式来创造利润和社会福利； 其运作手段

22、和机制与企业没有本质的区别，但目的却不是自身福利而是社会公益。它所获得的一切利润只能继续投向公益事业；,政府对社会企业的管理,营造社会企业的文化； 建立社会企业资料库， 推进社会责任教育； 鼓励和吸纳各种人才参与； 提高信息沟通； 在各地设立社会企业发展中心，提供统一的信息服务； 政府提供社会企业的人力资源培训；,协助社会企业获得适当的财务支持（包括赞助与贷款）； 减低税收诱导私人投资；（享受免税待遇） 政府协助社会企业获得融资机会； 政府直接提供经费，建立创投基金； 促进社会企业与政府部门的合作关系； 鼓励社会企业参与公共服务； 协助社会企业拥有或使用公共设施； 直接出台各种协调政策，促进社

23、会企业的发展。,新型社会企业：社会公益公司（CIC）,2005年正式立法通过“社会公益公司”（Conmmunity Interest Company），力图解决社会组织从事营利事业的困境。 法律规定慈善机构及非政治性组织均可成立CIC，形式包括：私人股份有限公司、担保有限公司和公开有限公司。 CIC的完全采用商业管理模式，依靠市场融资，同时还享受一定的政策性优惠。,政府对CIC的监管,CIC不得向成员分配资产和利润； 必须公开账目； 必须证明其目的是公共服务； 公共服务活动及利益相关人的互动需要进行独立监管，并形成监管报告；,3.台湾的非政府组织,台湾的非政府组织主要可分为社团法人（3万）和财

24、团法人（近5千）两种类型。 1989年修订人民团体法促进了非政府组织的发展； 社区性质的草根NGO成为台湾非政府组织发展的重要基础。,社团法人与财团法人的类型比较：,学术团体； 医疗卫生团体； 体育团体； 慈善和社会服务团体； 交流团体； 同乡会； 其他公益团体；,私立学校； 教会； 寺庙； 基金会；,社团法人,因为人的聚集而组成的法人团体，称为“社团法人”，例如，协会（社会服务及慈善团体）、学会（学术文化团体）等。 会员大会选出理监事若干名后组成理事会以及监事会，作为日常会务的主要管理以及监督等工作。 一般的协会会在理监事会下设总干事或秘书长，负责管理协会的实际会务。,财团法人,因为财物的聚

25、集而设立组织的团体，称为财团法人，也就是一般的基金会。 重点在财物的管理(因为不一定是钱，也可以是土地等有价且可以生息的财货)。 在成立之初便需订定捐赠办法，设董事会，执行这笔财物的管理， 董事会为日常政策性决定的单位，一般会在下设一执行长，作为日常基金会行政事务的工作者。,社团法人与财团法人的差异：,前者依人而设立，理事长为间接选举后的最高领导人，可以连任一次，每次任期最多不可超过4年。后者因为财物而设立，一切权力最高来源为董事会，董事长及董事皆可连选连任。 前者的重点是众人的意志，后者的重点是要把钱管好。 前者有明确的法律管辖，人民团体法为其主要管理法律。后者目前没有明确的法律，只有在民法

26、内有间续性的提到。,台湾NGO组织的管理,登记管理的双轨制 业务主管机关登记许可，法院负责法人登记； 减免税资格认定 符合税法规定的教育、文化、公益团体，及其相关服务享受免税待遇； 公益性社会服务不得低于正常收入的80%，否则依法扣税； 企业成立基金会，可以抵扣企业盈利事业15%的税，个人可以获得抵扣20%。,组织结构及运作 财团法人的董事最少5人； 三分之一是专业人士； 亲缘关系不得占三分之一； 诚信报告与审查,1.国际非政府组织的产生,国际非政府组织通常是指，一些出于为了全人类的发展目的，在国家之外通过跨国性结社，从事全球性公益活动的国际组织。 国际非政府组织的出现改变了世界政治的格局，使

27、国际政治关系由单一的国家主体，扩展到多元主体。（参见：罗西瑙没有政府的治理）,三、西方国家非政府组织与国际非政府组织,国际红十字会（ICRC）,于1863年2月9日创立于日内瓦。它是历史最为悠久且最负盛誉的国际非政府组织，它也是世界上获得最广泛认可的组织之一，根据日内瓦公约以及习惯国际法的规定，国际社会赋予它独一无二的地位。 1917年、1944年和1963年三次荣获诺贝尔和平奖。,国际狮子会（LCI）,狮子会成立于美国伊利诺斯州的橡木溪，在1920年3月12日成为一个真正意义上的国际非政府组织。 狮子会在为盲人和视力受损人士提供服务方面享誉全球。 它是我国政府批准的第一家在中国大陆设立的服务

28、的国际非政府组织。,国际奥林匹克委员会（ICO）,1894年成立后，总部设在巴黎。为了避免战火的洗劫，1915年4月10日总部迁入有“国际文化城”之称的瑞士洛桑。 国际奥委会是一个非政府性的，非盈利性的和永久性的国际组织，它以协会的形式存在，具有法人资格于1981年9月17日得到瑞士联邦委员会的承认。 目前，国际奥委会包括了205个国家或地区奥委会，管辖35个国际单项体育联合会，以及其他国际单项体育联合会28个。,联合国（UN）,二战前，曾存在一个国际联盟，通常可以认为是联合国的前身。 1945年6月26日，51个创始会员国中的50个，在美国旧金山签定联合国宪章。 到2008年为止，联合国共有192个成