公共政策分析(调解)1-7.ppt

1、1,公共政策分析,华中科技大学文华学院 高振峰2,本课程授课安排,第一章公共政策概述 第二章公共政策系统与政策周期 第三章公共政策分析方法 第四章 公共政策制定 第五章公共政策执行 第六章公共政策评估 第七章 政策终结 第八章公共政策案例分析 第九章公共政策研究前沿 第十章 公共政策分析专题,3,第一章公共政策概述,我们每天都生活在各种政策的包围中。 近年来，一系列公共政策高密度地出台: 城市生活无着流浪乞讨收容遣送改为救助管理， 婚姻登记不需要强制婚检和单位介绍信， 公民个人可以按需申领个人护照， 户口政策重大改革， 个人账户分储蓄账户和结算账户， 新的道路交通安全

2、法规定“撞人不能白撞”， 内地的银联卡可以到香港刷卡消费， 城市拆迁补偿新政策， 行政许可法 的实施， 新 宪法 中关于保护个人财产和保护人权的新规定， 房地产价格调控， 取消农业税， 农村义务教育收费规定和农村新型合作医疗制度 以及上学、就业、退休、养老、住房、婚姻、医疗、工资、出国、旅游、汽车、贷款、保险等等，都是影响我们生活各个方面的政策。,4,第一章公共政策概述,第一节公共政策的本质特征 第二节公共政策学的研究对象和研究方法第三节公共政策研究的视角和途径 案例1 北京修改禁放令，武汉怎么办？ 专栏1 几种不同的社会公平观 专栏2 市场自由还是政府干预的历史回顾 专栏3 市场失灵问题,5

3、,第一节公共政策的本质特征,在现代社会中，政策（policy ）可以说无所不在，已经渗透到生活的各个层面: 恋爱结婚有婚姻登记政策； 结婚生子不能违反计划生育政策； 年老退休有退休与养老政策； 生病到医院看病，会受制于医疗卫生政策和医疗保障政策； 老人去世安葬要遵守殡葬政策； 孩子进入学校读书，受益于国家的教育政策； 大学毕业参加工作，受到国家劳动就业政策影响； 出门旅行，开车上路，需要遵守交通管理规定。 政策与我们大家形影不离，我们就生活在各种公共政策之中。 的确，没有公共政策的必要干预，就难以保证正常的社会生活秩序。,6,“政策”一词经常为人们在日常生活中所使用，如“计划生育是我国的一项基

4、本国策”, “改革旧的住房政策”, “改革公费医疗政策”，等等。那么，我们是如何理解“政策”一词的含义呢？ 2003 年5 月，湖北省武汉市实施 关于修改武汉市道路交通管理若干规定的决定 ，这一新的交通管理办法禁止正三轮摩托车（武汉话俗称“麻木”）在城区道路行驶，残疾人专用车不得搭乘人员或从事营运活动，即俗称的禁止和取缔“麻木”的道路交通管理新政策。 1999 年北京市交通管理局出台了一项政策：不论是买新车还是检验1998 年1 月1 日以后上车牌的旧车，都要事先办理一个停车泊位证明，俗称“占地证”。办“占地证”就意味着每年要交1500元-2000 元的占地费用。当时交管局声明，办“占地证”是

5、为了规范停车秩序，逐步实行一车一位。 2003 年3 月的“孙志刚事件”发生后，国务院专门开会，决定废止原来的 城市生活无着乞讨流浪人员收容遣送办法，改为从2003 年8 月1 日起实行“救助管理”的新办法。 这些都属于公共政策和政策分析的范畴吗？我们究竟应该怎样去表述和理解“公共政策”( public policy ）这个概念呢？,7,一、公共政策的内涵与本质,（一）政策内涵与政策本质定义公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会生活的各个领域。 不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法。

6、在英文中，关于政策和公共政策、政策分析的词汇很多，如Policy , Public Policy , Policy Analysis , Police Science , Policy Research , Policy Studies , Policy Inquiry。 那么，公共政策的定义和内涵到底是什么？ 在学术领域，对公共政策含义的理解具有代表性的观点有：,8,1美国学者伍德罗 威尔逊（Woodrow wilson ）先生（ “现代行政学之父”，后来任美国总统）,认为，“公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规”。 这个定义带有明显的“政治行

7、政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。,9,2.美国政治学家哈罗德 拉斯维尔（Harold D . Lasswell ）在创立政策科学时曾提出，“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划”。和亚伯拉罕卡普兰（A. Kaplan）,10,拉斯韦尔美国著名政治学家，是美国现代科

8、学的倡始人之一。 他毕业于芝加哥大学，获博士学位后在母校和耶鲁大学任教，曾任美国政治学会主席。 他一生致力于打破学科间人为划定的界限，在政治学、传播学和社会学等多个领域都成为奠基者。 他最早在宣传研究领域拥有很大的影响，1927年，他出版了博士论文世界大战时期的宣传技术一书，全面地分析了第一次世界大战中的宣传策略及其效果。 他和贝雷尔森提出的内容分析法，成为传播学的主要研究方法之一。此外，拉斯韦尔还对传播学的许多基本理论问题进行过深入研究。在1948年发表的被誉为传播学经典论文的传播在社会中的结构与功能中最早总结了传播的基本过程，提出了“五W”的传播模式，这个模式明确勾勒出了传播学研究的五个主

9、要领域，并论述了传播的社会功能。这些成果对架构传播学的理论体系具有重要意义。,11,该定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。 其走向了威尔逊等人的反面，认为政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，把“法律和法规”等非“计划”的东西排除在“政策”概念之外，这都不可避免地犯了片面理解“政策”概念的错误；,12,3.后行为主义政治学家，美籍加拿大学者戴维 伊斯顿( David Easton ）,从其

10、政治系统分析理论出发，认为，“公共政策是对全社会的价值做权威性分配”。,简介：1917年6月24日出生于加拿大多伦多，1943年移居美国，1947年获哈佛大学博士学位，后任芝加哥大学政治学教授，并先后担任美国政治学会主席、美国文理学院研究与规划委员会主席和斯坦福大学行为科学高级研究中心研究员。,13,戴维伊斯顿是美国著名的政治学教授，他通过他的三部主要著作，政治系统：政治学现状研究、政治分析的框架和政治生活的系统分析，向我们介绍了他的政治学系统分析方法。 伊斯顿把一个社会中的政治互动（political interaction）构成了一个行为系统，一个政治系统通过这些互动为一个社会权威性地分配

11、价值，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。 环境包括经济、文化、社会结构或人的各种行为、态度和观念，这给系统造成了种种影响，从而创立和形成了政治系统自身必须在其中运行的条件，并对政治系统造成了可能的压力。 一个政治系统随时受着各式各样的环境影响，环境影响通过输入和输出两种变量与政治系统产生联系，系统之间的交换或交动，被看作是系统之间以输入输出关系的形式出现的一种联系。 输入起着概括性变量的作用，包括了系统外部以一切可能的方式改变、修改或影响系统的所有事件。 伊斯顿把对重要的环境影响的考察集中到两种主要的输入上，那就是要求和支持。环境中的大量行为正是由它们加以输送

12、、反映、集中并用来对政治生活施加压力。 伊斯顿把要求定义为意向的表达，当社会成员的相关事件引起了他们所想要、所期待、所需求、所偏爱和所相信的东西的变化，并促使社会成员表明他们认为政治上称心如意或必不可少的是什么，这时要求已经被输入了政治系统。伊斯顿认为政治过程是持续不断且相互关联的一连串行为，他把政治系统看成一个巨大而永恒的转换过程，要求在环境中得以形成，由这些要求产生输出，输出表现为当局的决策和活动，而输出会影响成员向系统表达的支持性观点及它们所提出的要求并由此再进入系统。,14,换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”这个观点指出了公共政

13、策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题： 首先，究竟什么是价值？ 根据戴维伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。 然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用； 而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。 而戴维伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。,15,其次，公共政策仅止于分配吗？ 公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公

14、共政策仅止于分配吗？ 与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？ 我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在： 1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。 这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。 2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。 如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠； 3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。 如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分

15、配和交换功能就失去了存在的意义。,16,再次，全社会的价值都能够分配吗？ 在戴维伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值； 财产、权力、地位、荣誉等也是价值。 前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。 我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。 一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。 但这只是就极端状况而言。 事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。 譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，

16、政府的政策无法实现对阳光的分配。 但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。 然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。 因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。,17,最后，价值的分配对象一定是或选吗？ 在戴维伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。 这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。 这是不符合实际的。 现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形： 一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形； 二

17、是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值； 三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。 因此，公共政策的实质并非分配的或选性。,18,4美国学者托马斯 戴伊（Thomas R . Dye ）认为，“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”。,这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。 所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示； 所谓“

18、不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。 “不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。 比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策； 同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。” 这实际上是在执行一种“不为”的政策。 但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。 日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。 因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。,19,托马斯R戴伊是美国著名非营利教育机构林肯公共服务研

19、究中心主席，曾任佛罗里达州立大学麦肯锡政府研究系教授。戴伊教授在美国政府和公共政策研究领域享有盛名，撰写了大量专著和论文。其民主的讽刺、州和社区中的政治、理解公共政策、最谁统治美国等书版式再版，极具社会影响。,20,5罗伯特 艾斯顿（Robert Eyestone ）在公共政策的思路：对政策领导的研究一书中指出，“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。,这个观点显然受到了生态行政学的影响。 事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即Pf (G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因

20、应。 但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。 无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。 但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？ 对此，他并未做出令人信服的回答。 一般认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。 封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。 同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“ 一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。 一般环境中的力量不断地突破到一个具体组织的具体环境中去。 甚至在工作环境之外，还有可能影响组织

21、（或被它影响）的因素与现象。 很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。” 甚至，迈意尔R路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。 可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。 因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。,21,6.英国学者理查德 罗斯（Richard Rose ）提出: 应该把公共政策看作是由“或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长的过程”,以及这些活动对有关事物的作用和影响。,22,7.美国学者斯图亚特 内格尔（Stuarts Nagel ）认为，“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。”8

22、.中国大陆学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明或指示、行动计划与策略等等。 9.中国台湾学者伍启元先生在公共政策 一书中提出：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值所影响的；公共政策是由政府或有决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人接受的行动指引。” 10.陈振明、骆沙舟、陈加刚认为：政策是用国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或

23、规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。,23,总体上讲“大陆学者过于强调政党和政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。 台湾学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政策的知道作用的强调。”。,因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。 借用科学史家托马斯库恩（Thomas Kuhn）的话说: 公共政策分析的“各个途径正处于不可共量性 (incommensurability) 的交战状态。”,24,综上所述，可以把

24、公共政策定义为：,公共政策是社会公共权威或公共机关对公共价值和利益进行的权威性协调、划分和分配。 凡是旨在解决社会公共问题的法律、法令、规章、方案或准则都属于公共政策的范畴。P3,25,（二）公共政策的本质分析,上述关于公共政策的定义揭示了公共政策的本质，它对公共政策从三个维度进行界定： 出台公共政策或制定、执行公共政策是为了价值和利益的分配； 这种价值和利益分配的范围涉及全社会； 分配是由社会公共权威或公共机构进行的，分配的影响力具有权威性。,26,价值可以做多种解释，既有哲学意义上的价值，又有经济学意义上的价值。 价值的本质是可以满足人的需要。可以将人的需要概括为物质需要与精神需要两个部分

25、，也可以将人类需要分为生存需要、享受需要和发展需要。 还可以根据美国学者马斯洛的需要理论把人的需要分为五个层次：生理需要、安全需要、社会需要、被人尊重的需要和自我实现的需要。 什么可以满足人们的需要，即什么具有价值呢？ 当然是各种有形无形的资源，包括自然资源、社会资源和精神文化资源等。 这些满足人们需要的资源实际上也就是利益。 因此，我们在公共政策的本质定义中将价值与利益并列。 由于公共政策本质上是社会利益的集中反映。 公共政策的形成过程，实际上就是社会各种利益群体把自己的利益要求反映和输入到政策制定系统中，并由公共政策主体根据自身利益要求，对复杂的利益关系和利益要求进行调整和综合。,27,从

26、行为学的角度看，利益需要是人类行为的动因。 每一个个人和利益主体都有对利益追求的自主性和合理性。 一旦这种利益追求的权利得到很好的协调和平衡，并与个人或利益主体的责任义务相对称，则个人和社会对利益的追求就是社会发展进步的根本动力。 所以，政府或公共权威运用公共政策，科学、合理、有效地协调、划分和分配价值与利益，保护正当、合理的利益，抑制不当或非法利益，就能够促进社会的发展进步，就体现了公共政策乃至一切公共管理的本质要求。 按照国内学者陈庆云的理解，公共政策或政府分配利益是一个动态的过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。 公共政策的过程取向，就是从利益选择到利益综合再到

27、利益分配和利益落实的一个完整过程 。,28,进一步理解：公共政策与私人政策的区别,公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。” 同样，公共政策也应该是体现公意的行为。 在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来: 如环境恶化、人口爆炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。 在中国，经过30年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。 但是，在此过程中也出现了许多公共问题: 比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩

28、小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。 面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。 因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。,29,综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为: 作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题， “问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。 美国学者J.S.利文斯顿指出： “问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用

29、较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。” 所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。” 简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。,30,所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。 一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。 在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。 相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成

30、本对称性就会遭到扭曲。“ 一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利； 而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务之自由权利。” 因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。 但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。 显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。 必须指出，

31、本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。,31,公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。 比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。” 例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹， 根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。 结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消

32、灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。,因此，一般认为，公共政策的本质在于：,政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。 公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。,32,（一）公共政策的基本特征,从公共政策的本质出发，可以确定公共政策的7 大基本特征为： 合法性、权威性、普遍性、层次性、阶段性、多样性和价值选择性。 1 合法性。 公共政策和政府的行为

33、首先体现在“正”上，是法定的、依照法定授权而行使的正当的、合法的行为、准则、规章与规范。 因此，公共政策的第一个基本特征就是其合法性. 这种合法性包括两层含义： 其一是政治系统的合法性， 其二是公共政策的合法性，即在政治体系合法的前提下，公共政策制定的程序和实体内容都要合法、合理，要反映大多数公众的愿望，代表大多数公众的利益，要遵照法定程序制定和执行。2 权威性。 公共政策的权威性是以合法性为基础和前提的，合法的公共政策对公众都具有约束力， 调整和分配利益关系的公共政策往往还需要有强制性， 公共政策的约束力和强制性就构成了公共政策的权威性。,二、公共政策的基本功能和基本特征,33,3 普遍性。

34、 公共政策是解决社会问题和公共问题的， 其“公共性”决定了在其覆盖范围内具有广泛的适用性，其设定的标准和规则具有普遍的效力，是针对每个人和利益主体的。 4 层次性。 公共政策有不同的层次和种类，具有层次性。 以政策对价值和利益的调整方式划分: 公共政策可以划分为调节性政策、分配性政策和再分配性政策。 从政策涉及的横向领域分: 公共政策可以分为经济政策、社会政策、文化政策、政治政策等。 从纵向层次上分，公共政策可以分为元政策、基本政策和具体政策: 元政策确定如何制定政策，即政策理论、政策原则、政策方针； 基本政策确定基本原则和指导方针； 具体政策规定具体的条文和操作细则。 高层次的政策对低层次的

35、政策具有指导作用，低层次的政策要在高位政策的指导原则下具体化和细致化，变成可操作的具体政策。5 阶段性。 从政策生命周期的动态角度看，公共政策都有发生、发展和终结的变化过程，表现出很强的阶段性特征。 从大的阶段划分，公共政策可以分为政策制定和政策实施两个阶段。,34,6 多样性。 社会千变万化，社会问题和政策问题层出不穷、多种多样。与此相对应的是，政策目标、政策功能和政策后果更不是单一的，而是多种多样的。 公共政策不可能使每个人都满意，政策后果不一定都事如人愿，政策影响也可能始料不及。 因此，公共政策的范围、类型、目标、功能、后果与影响等方面都表现出多样性。7. 价值选择性。 所有的公共政策，

36、既是实证问题，也更是规范问题。 公共政策在调整和分配价值与利益时，必然涉及价值判断和价值选择。 政策问题除了要回答“是什么”的问题（实证问题）外，更要解决“应该怎么做”和“怎样做才有意义”等问题（规范问题）。 政策制定和政策执行、政策评估都是在一定价值观的指导下进行的，而无论政策主体还是政策对象，其价值观受到多种因素影响，都不是简单的、同一的。 以政策制定者来说，其政策决策行为至少要受政治价值观、组织价值观、个人价值观、公众价值观和思想价值观的影响。 政策对象的价值观和个人偏好、个人口味更是千差万别，对于相同的问题和政策，不同的人和利益团体可能持不同的、甚至完全相反的立场和观点（如堕胎、吸烟、

37、妇女外出工作等）， 多种价值标准和价值取向影响公共政策，使公共政策表现出强烈的价值选择性。,35,（二）公共政策的主要功能,根据公共政策的定义及其本质，公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用，也即公共政策有4 种主要功能： 导向功能、调控功能、管制功能和分配功能。1 导向功能。 公共政策是要调整和解决由于社会利益关系矛盾所引发的社会问题。 同时，公共政策也是为了特定目标规范公众行为的社会准则，对公众的观念和行为具有直接或间接的引导作用，这就是公共政策的导向功能。 公共政策导向的结果既可能有正导向，如实行9 年或12 年义务教育，引导家长重视孩子的教育； 也可能有负导向，如西方发达国家的社

38、会福利政策，可能会导致一些人的懒惰依赖。 即便同一项公共政策，也可能既有正面的导向作用，也存在负面的不利诱导。公共政策的导向功能，既有直接的引导，也有间接的引导。 如我国实行的计划生育政策，直接导向是引导人们少生、优生，降低人口数量，提高人口素质。其间接导向是引导人们注重孩子教育、注重家庭生活品质、注重夫妇自己的个人发展。,36,2 调控功能。 公共政策的调控功能是指政府或社会公共权威运用政策手段对社会生活中的利益矛盾和价值冲突进行调节和控制。 政策的调节控制功能，主要体现在调控各种利益关系，特别是物质利益关系。 在中国，以宏观调控为目标的公共政策经常出台，广泛运用: 政府利用财政税收政策、货

39、币信贷政策、产业政策、外贸政策、收入保障政策、环境政策、教育政策、卫生政策等对社会经济运行、资源配置、收入分配、社会公平等进行调控。 公共政策的调控功能，常常表现出一定的倾斜性，反映政府或公共权威机构特定的政策目标和工作侧重点。 比如，2004 年4 月开始的改革开放以来的第五次宏观调控，政策调控的重点是出现投资过热的特定产业，如钢铁、汽车、电解铝、占用土地设立开发区、房地产等，通过强制性的压缩投资规模和行政禁止、限令，旨在抑制经济过热，达到宏观经济的稳定、健康和可持续的运行发展。公共政策的调控功能，也有积极和消极之分。 很多公共政策实施的后果，既有正面的，也有负面的。 如我国在财政体制上实行

40、的“基数法”税收分享与税收返还政策，虽然具有调动地方积极性的积极作用，但是也导致了地方为提高税收收人而重复建设、地区封锁、恶性竞争、扩大差距等消极后果。,37,3 管制功能。 为了保证社会的良性运行，公共政策还要发挥对目标群体的约束和管制功能。 管制（regulation ）是现代政府运用政策工具进行公共管理的常用手段。 管制可以采用许可证、配额、资格证、审批、年审、准入资格、质量或技术标准、产量、资源供应、票证等多种形式。 约束与管制功能既有积极的正激励，也有消极的惩罚性约束与管制，而禁止或惩罚性的管制政策更为常见。 4 分配功能。 对社会公共利益和价值进行调整和分配是公共政策的本质特征，所

41、以公共政策都涉及把价值和利益分配给谁，如何分配，怎样分配才是最佳的等核心问题。 也就是，公共政策存在着使谁受益、谁受损的问题。一般说来，公共政策通常使下述四类人或利益群体获得利益： 需求或偏好与政府主观偏好一致或基本一致者； 普遍获益的社会多数或中间投票人； 偏好一致、组织严密高效的利益团体或组织； 善于表达诉求、社会呼声高、具有话语或舆论优势的群体或个人。 显然，由于社会资源的有限，政策对利益分配不可能使所有人都满意。 公共政策的利益分配功能发挥得怎样，直接关系到社会能否良性运行和稳定发展。 理论上讲，公共政策的分配功能实际上要协调和处理好效率与公平问题，也就是要处理和把握好改革、发展与稳定

42、的关系与平衡。,38,第二节 公共政策学的研究对象和研究方法,一、公共政策学的研究对象 公共政策的核心是决策和决策行为。 我们可以从以下两个方面来界定公共政策学的研究对象： 其一是哪些决策者和决策行为是公共政策要研究的？ 其二是从哪些方面研究这些决策者和决策行为？,39,（一）哪些决策行为和政策行为需要研究,一般说来，公共政策是与私人决策、个人行为相对应的、不同的概念和范畴。 因此，公共政策学研究的是组织的、集体的、公共的而非纯粹个人的决策行为。 个人的决策行为，只有在具备组织或集体特征，参与组织或集体决策过程，或者对组织或集体决策过程产生明显的影响时，才有可能成为公共政策学的研究对象。 但是

43、，也不是所有的组织或集体决策行为都属于公共政策学的研究对象或研究范畴。 严格地说来，一般只有公共组织或公共权威机构的决策行为才是公共政策学的研究对象。 公共组织（Public 0rganizations ）或公共机构（Public Institutions , Public Agencies ）是以管理公共事务，提供公共服务，维护、促进和协调公共利益为目的组织或机构。 在公共组织或机构中，掌握和行使公共权力的政府是最主要的。 因此，政府的决策行为是公共政策学研究的核心和重点。当然，这里说的政府，不是仅仅指行政机构，而是指广义的政府，包括立法机构（legislative Branch ）、行政机

44、构（Executive Branch ）和司法机构（Juridical Branch ）。 在有些国家，公共权力机构还包括执政党领导机构。 因为这些机构和组织都具有不可置疑、不可抗拒的公共权威和公共权力，因而不仅是公共政策学研究的对象，而且是公共政策学研究的重点。,40,需要特别提出的是，政府组织以外的被称为非政府组织（Non-government organizations ，简称NGO ）的公共组织。 非政府组织也称非政府公共部门（Non 一government public sectors ) ，包括社会团体、事业单位、社区自治组织（Community 一based organizati

45、ons ，简称CBO ）等，因为介于政府组织与企业组织之间，有时也被称为第三部门（The Third Sector ）。 在一定条件下，非政府组织被泛称为非营利组织（Non-profit organizations ，简称NPO ）。 但是，不是所有的非营利组织都是非政府组织。 原则上，严格的非政府组织具有这样几个基本特征：正式组织（formal organization ）、非政府性（non -governmental ）、非营利分配（non-profit distributing ）、自治（self-governing ）、自愿（voluntary）、非政治性（non 一political

46、 ）、非宗教性（non-religious ）。 在中国，典型的非政府组织有消费者协会、红十字会、科协等社会团体，共青团、工会、妇联、工商联虽然具有一定的政治性和政府性，但是一般也归人非政府组织。 在我国，非政府公共机构有时还包括公共企业、公用事业单位和专业垄断公司。 以上这些非政府组织或机构，其决策行为也会影响很多人，都会产生公共影响，因此是公共政策学的研究对象。 而各级各层次的公立学校、医疗保健机构、科研单位、文艺单位、体育机构等，虽然也提供公共服务和公共利益，属于公益性机构。 由于其提供服务一般收取服务费，提供的产品和服务属于“俱乐部产品”性质，因此，其本身的决策行为一般不在公共政策学的

47、研究范围之内。 但是，全国和地区性的教育政策、卫生政策、社会保障政策、科技政策、文艺政策等，却又是公共政策学研究的重要对象。,41,不仅政策决策机构，而且直接参与公共政策制定和执行的人员（即政策主体），特别是其中的政策决策者（policy decision maker ) ，以及政策目标对象（政策客体），这些个人或团体的意愿、偏好和行为，都是公共政策学的研究范畴和研究对象。 更广泛地说，间接参与公共政策制定的人员或团体（公共政策的非法定主体）: 包括利益集团、大众传媒、政策分析专家和智囊团、社会团体、政党（在西方国家）等团体和其中的个人，其意识、偏好、价值观和行为，都可以纳入公共政策学的研究范

48、畴，成为公共政策的研究对象。 影响公共政策的自然、历史、传统、社会、国际形势、科技等因素构成公共政策环境，也是公共政策学的研究范畴和研究对象。,42,（二）从哪些方面研究决策行为和公共政策,应该从公共政策本身及各要素的相互关系、公共政策系统、公共政策过程、公共政策效果等方面对公共政策展开研究。首先是要研究公共政策的本质与属性、组成公共政策的各要素构成及其结构、公共政策的特征与功能等。 要研究和回答公共政策是什么。 公共政策学既不是单纯的决策科学或立法学，也不是行政管理学或行政学。 公共政策学把公共政策作为研究对象，也就是把包括立法、行政、司法的整个国家机构以及其他社会公共权力和公共权威作为研究

49、对象。 公共政策既研究作为整体的公共政策，也研究具体的个案的公共政策； 既研究一般的、抽象的公共政策，也研究单个的、具体的公共政策，甚至研究具体政策的某个特定环节和特定部分； 公共政策不仅研究个别的政策，还研究相互发生作用和影响的政策群和政策链。 其次，从公共政策系统研究决策行为和公共政策。 完整的政策系统包括政策主体、政策客体和政策环境三个子系统。 对公共政策系统的研究要回答谁制定公共政策、谁执行公共政策、谁评估或修正公共政策等问题，研究公共政策决策系统的内部结构和功能，也要回答谁是公共政策的适用对象或目标群体、谁为公共政策的制定和执行提供建议等问题。 把公共政策作为一个完整的大系统进行研究

50、，还必须回答公共政策系统各个组成部分是如何构成一个系统的，它们相互之间的作用和影响如何。 从公共政策的政策环境研究决策行为和公共政策，就是要回答政策系统与其所处的环境之间是如何持续地以输人-输出-反馈的形式进行政策信息和能量交换的。,43,再次，从公共政策过程研究公共政策。 公共政策系统不断地输人-输出-反馈的信息和能量交换过程，显示公共政策是一个动态过程，具有一定的周期。 仅就公共政策制定或政策决策来说，政策过程包括了政策问题确定、政策议程建立、政策目标达成、政策方案选择和决定等环节。政策决策就是做选择、做决定。 政策过程研究就是分析哪些因素影响政策主体的选择行为，哪些因素影响各政策环节，这

51、些影响的性质和程度怎样。 完整的政策过程还有政策实施阶段，包括政策执行、政策评估、政策结果等。 政策过程研究还应该包括对政策执行情况的研究，对政策结果与政策目标的吻合性，也即对政策有效性的测度和评价进行研究。 对应该依据什么标准决定政策的去留、决定政策存续、修改、更换或废止等问题展开研究。 总之，政策过程研究是分析政策主体如何觉察和认定政策问题，解决这个问题要达到什么目的或目标，选择什么方案或措施达到目标，政策方案的可行性如何，如何执行决定了的政策方案，政策执行的结果与政策目标是否一致，影响政策有效性的因素是什么，根据什么来决定政策的存留或废止。 早期的政策研究和政策过程研究以政策制定为主，现

52、在的政策研究和政策过程研究是政策制定和政策执行并重。,44,最后，从政策效果研究公共政策。 现代公共政策研究，特别注意政策的信息反馈和对政策进行动态调整。 由于现代社会经济、技术发展日新月异，相当多的公共政策制定不可能是确定性的决策，政策效果具有相当的不确定性和模糊性，这是现代公共政策研究开始注重政策执行的背景和基本原因。 政策效果的不确定性要求在政策执行中及时发现问题、反馈信息、调整方案、修正政策，及时调适政策目标。政策效果研究所说的政策效果是一种过程效果，指政策一经实施即产生的效果和各种政策信息，不是单指政策执行完结以后的总效果。 从政策效果研究公共政策反映了在政策实践中检验和完善政策的趋

53、向，是政策效果取向、绩效取向在政策研究领域的新发展。,45,（三）公共政策学的主要概念集,公共政策的主要概念集合可以大致分为三圈或三个层次： 内圈或核心圈、核心层次的概念； 中圈或周围层次的概念； 外圈或外围层次、扩展层次的概念。 内圈或核心圈概念包括如下一些概念： 公共政策、政策构成、政策要素、政策特征、政策功能； 政策主体、政策对象、政策客体、政策环境； 政策系统、政策过程、政策周期； 政策问题、政策诉求、政策议程； 政策目标、政策方案、政策规划、政策选择、政策决定； 政策执行、政策资源、政策效果、政策效应、政策反馈；政策评估、政策分析、政策模型、政策咨询； 政策持续、政策变动、政策终结。

54、 中圈概念集合包括上述各个核心概念的子概念或从属性概念，主要有社会问题、系统议程、政府议程、政策宣传、政策实验、政策偏差、政策调整、政策替代、政策合并、政策分解、政策部门、政策领域、政策案例分析等概念。,46,外围概念或扩展概念集合包括与公共政策、决策行为、分析方法与分析工具有关的其他领域的概念集合。 如理性分析、有限理性分析、渐进分析、投票制度、经济分析、制度分析、管理分析、伦理分析、行为分析、需求层次、社会心理、决策树等概念。公共政策学习和研究主要涉及的是公共政策的核心概念。 进一步深人的政策分析和政策规划、政策评估需要延伸到中圈和外围概念，使用专门的知识、技能和工具。概念是思维和分析的基

55、础与起点。 界定明确、定义统一、结构严谨的概念体系，有助于学习的提高和讨论、分析的深人，也是一门学科走向成熟的标志。 公共政策的主要概念，都有其特定的、明确的、一致认可的定义和内涵。 理解和掌握这些基本概念，是学习公共政策和进行公共政策分析、研究的基础，也是参与公共政策实践的基本要求。,47,二、公共政策学的研究方法,前面我们介绍了公共政策学的内容和研究对象，而公共政策的研究方法是公共政策学要探讨的另外一个学科要素。 公共政策学是将公共管理科学化的学科，科学化是公共政策学和公共政策决策的首要要求。 但是，作为涉及人和组织的决策行为的公共政策学，不是如同自然科学一样的十分精确的科学。 公共政策学

56、与其他管理科学和社会科学一样，既是科学，也有相当的艺术成分。 更由于公共政策既要进行实证分析，也要做规范分析，公共政策决策、执行和评估既是进行事实判断和事实选择，也是进行价值判断和价值选择。 因此，公共政策研究、学习和实践，既要科学化、事实化，讲求科学精神，也要伦理化、价值化，体现公共精神和公共价值，讲究科学道德，有严格的个人品格要求。,48,（一）公共政策学既是科学也是艺术,科学是人类对于客观世界本身和事物、现象之间相互关系规律的认识和把握。 科学的第一个特征就是理论假设与实践经验相一致，而且这种一致必须在相同条件下可以通过重复的检验得到证实。 一切科学理论都要能够经受得住社会实践和经验事实

57、的检验（证实或证伪）。 是否能够经受检验也是公共政策十分成功有效的一个基本标准。 科学同时是人类理性思维和实践活动的产物。 科学把理性作为研究的出发点和归宿，是一种理性认识活动，强调运用理性思维整理材料，借助明确界定的概念，运用实验观察、逻辑归纳、演绎推理等方法，分析和解释自然现象和社会现象。 公共政策学作为研究公共政策的学科，也是一种理性认识和研究分析。,49,公共政策学作为一门学科，其理论上具有逻辑完备性和逻辑一致性，符合逻辑的非矛盾性原则，经得住逻辑的分析与推导。 越是成熟的科学和学科，越是可以用数学推理来证明，其规律性越是可以用数学模型来表达。 现在公共政策分析使用越来越多的定量分析和

58、数学模型，表明其科学性、逻辑性越来越高。科学的另外一个重要特征是简单性原则。 科学总是力求化繁为简，对纷繁复杂的自然现象和社会现象进行归纳和简化，提炼一些简单而基本的法则和规律，甚至是一些简单的以数学语言表达的等式或方程关系，以此解释和把握自然和社会的本质。 简单化的直观表现往往就是数学化、模型化和形式化。现在的公共政策研究和分析，使用了越来越多的数学模型和经济学、管理学原理和公式，在简单化和形式化方面越来越合乎科学的要求。,50,从程序、方法、手段和信息数据的处理等方面，公共政策学都具有科学的特征，公共政策分析都是理性、逻辑的分析。 但是，与一般自然科学不同的是，公共政策学研究的是社会、人和

59、人类组织的活动，而人和人类组织活动并不具有完全的理性、完全的逻辑性和可重复性，人类的个人和组织活动也并不具有完全的可检验性。 与其他社会科学一样，公共政策学同时具有科学特征与艺术特征。 公共政策学既具有一般科学的逻辑、规范、检验等特征，是一种科学的追求。 同时，公共政策也非常重视个人和组织的经验、直觉、主动性和创造力，公共政策结果不完全具有自然科学一样的输入-输出的一一对应关系。 因此，公共政策学既是科学也是艺术。,51,（二）公共政策研究方法的认识论基础,科学研究和认识世界需要遵循逻辑的严密与完备: 还要被社会实践所证实， 这种逻辑与时间的统一是科学研究方法所遵循的认识论的基本原则。 在思想史和科学发展史上，合乎这一原则的科学研究存在两种方法: 一种是从古希腊开始的形式逻辑和数理逻辑体系， 另外一种是近代兴起的系统实验和观察方法。 现在，科学的研究方法实际上都是这两种方法的综合运用，也就是， 现代的科学研究，既是思辨的、逻辑推导的、数学演绎的， 也必须是建立在实验、观察和经验证实的基础上。 公共政策研究，既应该是逻辑的、思辨的、数理的，也应该是实验的、经验的、实践观察的。,52,（三）主要公共政策研究和分析方法,公共政策研究具有一般科学研究的规范方法、研究程序和研究步骤，也有自己的特定研究对象和研究途径。