防止公职人员利益冲突的路径选择

防止公职人员 利益冲突的路径 选择-以人性为视角张西道中共怀化市委党校法学教研部防止公职人员利益冲突的路径选择-以人性为视角内容摘要：公职人员的利益冲突问题是一个新的廉政建设研究领域。本文以人性为视角，分析了利益冲突 产生的根源。然后 试着提出了防止利益冲突的三个路径：一是建立良好的公职人员职业保障体系，二是加大利益冲突的个人成本，三是创新权力约束与监督机制。关键词：利益冲突 人性 路径选择国际社会普遍认为利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建 设的前瞻性策略。 2009 年 9 月，党的十七届四中全会第一次明确提出“ 建立健全防止利益冲突制度 ”。今年 1 月 12 日，胡锦涛总书记在中纪委全会上的重要讲话中，再次强调要建立健全防止利益冲突制度。2 月23 日中央颁布的中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则中多处提出“公共利益发生冲突” 的概念。 由此表明，利益冲突 问题 在引发人们普遍关注的同时也引起了中央的日益重视。党中央已开始注重从源头上惩治和预防我国公职人员中的腐败行为。这也就要求我们尽快研究建构防止利益冲突的制度。一 、公职人员利益冲突的危害利益冲突本是个客观存在，其并不当然带来实质性的社会危害，但当利益冲突的主体为国家公职人员时，其即转变成为一个当今社会难以解决的廉政问题。国内外实践证明，公职人员 的利益冲突是产生腐败的根源，是导致政府行政行为非法性、政府信任危机的内在逻辑。利益冲突与腐败有着必然的联系，腐败只有通过利益冲突才成为现实。任何权力部门和掌权者，只要存在利益冲突，就可能主动 或者在各种内外部压力下不得不利用其权力谋取部门或个人利益。 1经合组织（OECD）的 Janos Bertok 曾指出“利益冲突本身不是腐 败，但人们应认识到， 对于公职人员的私人利益与公职责任之间的冲突，如果不能得到妥善处理的话，就会 导 致腐败。 ”也就是说公职人员在面临行为选择时，如果其行 为与公共职责相背离，把私人利益置于公共利益至上，把手中的权力作为谋取私利的手段，腐败行为就会 产生。公职人员的利益冲突必然导致政府行政行为的非法性，进而严重削弱政府的威信力。利益冲突的后果常常是：政策执行变形走样，行政效率和效益低下， 专业水准下降，会威胁到公众 对政府官员决策客观性的信心，公职人员所扮演的公共利益代表角色的信任度受到质疑，政府的威望与诚信受到巨大的消损，最终只会造成行政权力合法性危机，甚至亡党亡国的危险。 2肖茂盛教授的观点并不是危言耸听，近年来，公众对政治的冷淡， 对腐败的漠 视与不正常的容忍性已向我们发出一个危险的信号，既公众对政府的信任度在急速下滑，其后果不言而喻。2011 年 7 月 1 日，中共中央 总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立 90 周年大会讲话时表示， 坚决惩治和有效 预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡。如果腐 败得不到有效惩治，党就会丧 失人民信任和支持。 显然，党和政府已经意识到腐败的极端危害性，并把惩治与 预防腐败提高到一个新的战略高度。、 公职人员利益冲突产生的根源-以人性为视角马克思指出：“ 人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关 。”3我们可以说，人们的各种社会活动，基本上都是出于谋利意识的求利活动。人们的求利意识皆源于我们人类人性的本领冲动。国家公职人员，作 为社会中单个的“ 个体”，基于其人性的本领冲动，天然地具有对个人利益的追求。在中国，人性 问题上最大的争议是人性的善与恶的问题。其核心点在于人性所表现出来的行为是利己或利他。每个人的行为目的都是自由、可选择的：既可能是无私利他，也可能是自私利己；既可能是纯粹害人，也可能是纯粹害己；但是， 产生这些行为目的的共同的非目的原因，却是不可选择的：只能是自己的苦乐利害，只能是利己。 “这就是最深刻的人性定律” 4。从生物的基因角度来看，完全利己的合目的性无疑是基因的属性。如果基因不是利己而是利他，把生存机会让与其他基因，自己就不可能生存。利己的基因也是发生在生命运动各层次上利己行动的原因：“基因是利己的基本单位。 ”5在西方，人性问题的最大争议是人性的理性与非理性的问题。亚当斯密在其不朽名著国富论中指出,市场制度下,个人所盘算的只是他自己的利益。约翰穆勒依据斯密的经济人是理性的自利人的描述和西尼尔提出的个人经济利益最大化公理,提炼出了经济人假设。具体地说,经济人是会计算,有创造性,能寻求自身利益最大化的人。在此经济人假设中实际还暗含了关于人是理性的假设。即人在作出一项经济决策时,总是能够运用成本收益分析或趋利避害原则对其所面临的各种可能的机会进行权衡比较,以便找出一个能够给自己带来最大限度利益的方案。 6所以不管人类行为表现为单纯利己，或既利己又利他，或是西方的理性的经济人行为，其都是以自己的需求或利益为标准，从而实现个体在社会的生存与发展。做为 “社会个体”存在的国家公职人员为了实现其自身生存的需要，必然要求对利益的获取。在利益追求 过程中， 经过权衡比较，更愿意把公共行政权力作为自己追求切身利益的重要的或唯一的工具，因为这种方式能以极便捷的途径、极低的成本获取最大化的收益。这种利益获取方式必然导致公职人员的行政行为与政府公共性的背离，而对政府公共性的背离自然也就会形成腐败，进而损害公众利益。因此，人类人性的属性决定了人类的对利益的追求，而对利益的追求必然导致利益冲突的存在，有了利益冲突，腐败行为则不可避免。 这也是利益冲突产生及其运行的内在规律。、 防止公职人员利益冲突的路径选择基于对人性的客观分析，防止利益冲突必须核心围绕人性“ 趋利”的特征去探索防止利益冲突的路径。我们可以试着从下面三个方面去思考。（一）让其不想-建立良好的公 职人员职业保障体系对利益的向往是人的本领需求，国家公职人员也逃脱不了这个铁的定律。从主观上来说，腐败行为一般是公职人员对私欲的过度膨胀产生的，也就是说，在自己应得的薪酬之外还期望更多的超额利益。在我国， 对超额利益追求的本领冲动最初源于社会利益分配不均和收入的巨大差异。改革开放之后，国家实行一部分人先富的经济政策，这极大的激发了少数地区、个体、 组织或企业的生产能动性，许多自主创业、诚实经营的个体、 组织或企业得到快速 发展，也积累了大量的财富。而同时，公职人员由于政策体制的约束，其合法收益还处在较低的水平。就目前而言，我们不得不承 认大多数公职人员（特别是工作在后发展地区的基层职员）的合法收益很难维持个体及家庭正常生理和心理需求。这也是众多学者专家在研究利益冲突问题时很容易忽视的一个客观条件。他们总是想通过制度的约束来抑制公职人员对利益的追求，可是在没有满足个体的最基本利益需求的条件下进行人为的物欲抑制，无异于饮鸩止渴。因 为 当个体长期处在生存边缘时，任何选择都将看成是其个人理性的决定，进而会通过不同的方式与手段将自己的利益最大化。公职人员拥有稀缺的权力资源，而 这种权力资源在面对生存的压力和物欲的刺激下更容易异化成利益套现的工具。因此我们必须让其正当的、现实的或可预期的利益达到足以维持本人和家庭现在及未来的正常需求，而这种满足须以一个良好的职业保障体系为前提。职业保障体系主要涉及职业地位、职业收入、 职业安全、职业教育等保障内容。随着我国经济体制改革不断的深入，我国公 职人 员职业保障体系已初具规模，但还存在不少需要改进的地方。比如阳光经济待遇偏低、晋级与录用制度不通畅、职业退出机制及失业保险制度不健全、职业公积金制度尚未建立等。世界 10 个最廉洁的国家是丹麦、芬兰 、新西 兰、新加坡、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威，虽 然他们的公务员工 资水平都大致等于或低于全国就业人员的平均工资，但是他们都保持了高度的廉洁，其原因之一就是都建立了比较良好的职业保障体系。比如，新加坡制定了一套较为完善的中央公 积金制度（CPF ），为公务员提供甚为丰厚的退休金。这 一制度规定，所有参加社会工作的人员，包括政府公务员、企 业职员、一般工人等，每月个人出 资，政府出资，存人个人公积金账户，工龄愈长，公积金愈多。若任内没有出现贪污受贿或其它读职违法行为，退休后就可提取这份公积金。据统计 ，高 级公务员司局级到 岁退休时，公 积金总额大约有 8090 万新元，相当于人民币 400500 万元。高福利伴随着的是高要求，一生衣食无优的前提是一生勤政廉洁。笔者认为，防止利益冲突首先要从职业保障人手，让 公职人员主动放弃潜在的、不断膨胀的的私欲，让其不想贪。要健全科学的财税制度，均衡利益分配，逐步缩小收入差异，改善公职人员的经济待遇。让高薪的成本得到廉洁的收益；效仿瑞典与新加坡的模式，在全国范围内建立公务员廉政公积金制度并设计严厉的违法处罚措施，使他们珍惜并不敢冒险失去这份后顾无忧的职业；畅通公务员录用、晋级与退出机制，吸纳优秀人才就职于政府部门，为公职人员提供一个良好的职业平台， 实现自我价值。（二）让其不敢-加大利益冲突的个人成本按照经济人假设理论，社会个体在追求利益的过程中,总是能够运用成本收益分析或趋利避害原则对其所面临的各种可能的机会进行权衡比较,以便找出一个能够给自己带来最大限度利益的方案。 7公职人员利用稀缺的公共权力作为谋取超额利益的手段或工具是在权衡比较中作出的最有利选择，其原因是此种方式会以最小的成本获取最大的利益。 “这是一个运用人性分析和 经济学理论得出的真理性认知” ，此时， “我们同样可以按照经济学原理，用相应的制度和措施提高腐败的成本，尽量压缩腐败 的利益空间，去 规范人的欲望所允许实现的最大边界，将腐败现象逐步管控在社会和民众都能容忍的安全线下”。 8利益冲突的成本主要包括政治前程、法律风险、 经济处罚、道德 损失。首先，就政治前程与道德损失而言，有必要建立黑名单制度与通报制度，使其身败名裂。如果在利益冲突面前不作为或乱作为，为本人、 亲属及他人谋取利益，一 经查实，录入黑名单并永不录用，并以 报刊、 电台、电视、广告牌及互联网等大众传播媒介等方式公之于众，接受公众的谴责与监督。其次，加大 经济成本处罚力度，扩大适用没收财产、罚金等财产 刑，使其 经济上“破产” 。世界上反腐效果比较好的国家，都规定了非常严厉的 经济处罚措施。比如 韩国 规定：凡是发现有贪污行为的政府官员都必须将其全部财产交还国家。我们可以这样设计，经济成本由二部分组成，一是没收非法利益。非法利益的计算应是案 发时个人或家庭所有财产总和加上历年来该个人或家庭的消费总量，再减去个人、直接家属成员非因利益冲突产生的正常合法收入（比如工资，福利等），计算时间应为其正式成为公职人员起；二是另处罚金。罚金以获取的非法利益总额度的一定比例计算，用于对其违法行为的经济处罚。最后，在法律成本方面，降低立案金额，加大刑事处罚，使其人身自由受限。我国目前对腐败分子的处罚力度相对较弱。根据刑法第 383 条规定，个人贪污数额 5000 元以上的，即构成犯罪，而且数 额在 500010000 元之间的，犯罪后有悔改表现、积极退赃者，可以减 轻处罚 或免于刑事处罚。个人贪污不满 5000 元，情节较轻的，不以犯罪 论，由其所在单位或上级主管机关酌情给予行政处分。这种量刑标准与处罚力度已成为我国目前对腐败分子难以形成威慑的软肋。在其他国家，比如德国刑法把受贿处罚金额定为 5 欧元。 连续三次受贿 5 欧元就要开除公职，并对行贿者与受贿者进行对等的处罚。瑞典法律规定：任何人索贿、受贿或者接受不适当的报酬，都被 认为犯有受贿罪， 处以罚款或两年以内监禁，情节严重者判处 6 年以内监禁。如此 严厉的规定,使公职人员在利益冲突前都要三思而行,不敢铤而走险。（三）让其不易-创新权力 约束与监督机制，人的属性表明了个人对自由的无限向往，他不可能主动地去约束或监督自己的行为，特别是在利益的面前，对自身行为的控制更加无能为力。那么我 们需要通过外在的力量来控制人的非理性行为。通过对权力的制度约束与监督，从制度层面规范和监督公共权力的运行过程，避免私人利益对公共事务的干扰，进而减少公职人员利益冲突的机会和空间。因此，我们不能再以传统的思想政治上的说教式教育来寄希望国家公职人员对自我行为的自觉约束与控制，而是需要理念超前、设计严谨、措施严厉、公众参与等一系列防控技 术构成的制度与机制，用外力控制利益冲突发生的潜在可能。防止利用冲突的具体措施主要体现在财产申报、资产处理、回避制度以及离职后行为限制等方面。目前我国也建立了类似西方国家的一系列防止利益冲突的制度体系，但是雷声大雨点小，实际效果差强人意。究其原因，一是这种制度体系基本上属于政策性文件，位阶比较低、文本的政治象征性强于政策操作性，没有相应的国家专门法律的支撑，导致法律地位不明确且缺乏权威性。二是这种政策性的制度相当一部分没有相应的惩罚性条款，缺乏可操作性，没能形成足够的法律威慑力。纪律处分过 多，刑事 惩罚不严厉，违 法者在低廉的“法律后果”的指引下，心存侥幸，肆无忌惮， 疯狂作案。三是制度设计中忽视外部监督力量的作用。我国迄今为止最严厉 的防止公职人员利益冲突制度关于领导干部报告个人有关事项的规定（2010 年 7 月 中共中央办公厅、国务院办公厅印发）中有关公职人员的利益冲突档案信息的知情权、查询权和调查权仅限于组织（人事）部门、纪检监察机关和检察机关。这种单打独斗式