关于加强监狱监管安全风险和危机管理的几点思考.docx

关于加强监狱监管安全风险和危机管理的 几点思考 近几年来，关于风险与危机管理的问题已成为社会研 究的热点，也在监狱系统引起了强烈反响和激烈讨论，强 化风险与危机管理的任务已显得十分紧迫。风险与危机管 理原理在国家安全、企业经营等各种领域中都被广为运用， 在监狱工作中引进和使用风险与危机管理的原理，一些监 狱也已经进行了开拓性地探索，尤其是江苏省南京监狱关 于罪犯危机管理的理论及实践已初具规模，并取得了积极 成果。 XX 年 10 月 17 日 ,内蒙古呼和浩特第二监狱发生了 震惊世界的罪犯杀警脱逃案件。为了深刻汲取呼和浩特第 二监狱及其他有关监狱发生各类安全事故的沉痛教训，切 实贯彻落实好司法部召开的全国监狱劳教所管理工作电视 电话会议精神和我省、厅领导的有关指示、批示精神，不 断夯实监狱管理基础，我省监狱系统决定在今年开展“平 安监狱建设年”活动，并明确要求，必须抓紧建立监狱安 全风险危机管理机制。 为此，我省监狱管理局及时组织了专题调研组赴江苏 省南京监狱考察。调研组在考察过程中，就江苏省南京监 狱在探索、实践罪犯危机管理中的有效做法和成功经验进 行了深入调研、学习和交流。在此基础上，本文就试图结 合我省监狱风险危机管理的现状和实际，从解决监狱民警 对监管安全风险和危机、监管安全风险与危机管理的基本 认识入手，就如何加强监狱监管安全风险和危机管理提出 几点粗浅思考，旨在抛砖引玉、以供商榷。 一、必须全面准确认识监管安全风险与危机的基本内 涵 (一)对监管安全风险与危机的概念认识。 事实上，风险与危机有如硬币的两面，并无本质区别， 没有爆发的危机称之为风险，失去控制的风险就是危机。 具体而言，所谓风险，指特定条件下各种可能后果与预期 后果之间的差异，即某种损失发生的可能性；所谓危机， 指组织因内、外环境因素所引起的一种对组织生存具有立 即或严重威胁性的情境和事件。因此，笔者认为，监狱监 管安全风险危机就是指监管场所源自监管安全设施、罪犯 自身、民警管理及外部环境存在的隐患或诸因素共同作用 导致影响监狱安全稳定的可能。 (二)对监管安全风险与危机的特征认识。 通过对监管安全风险和危机的定义，笔者认为监管安 全风险和危机的的主要特征应包括以下几个方面： 1、具有不确定性。监管场所的监管活动是依法、有序 进行的，但因其管理对象罪犯，具有行为的狡诈性和人 格的复杂性，犯情狱情具有多变性和复杂性，监狱外部环 境也因国家和社会政策、形势的变化而变化，因此影响监 管安全的因素是否会发生、何时会发生、发生的后果有多 大有时确实难以预料，具有相当的不确定性。 2、具有必然性。“监管安全无小事”，监管安全是一 个系统工程，体现了“链条哲理”。一年的监管安全，实 际上是在锻造一根由 360 个子环构成的链条，环环相扣， 关关相连。确保安全不在于那些环节做得特别扎实、特别 强大，而在于做好、做强、做牢每一个环节。因此，无论 是哪个环节没有做好、做牢，监管安全风险与危机都必然 要产生，即“1%的忽视导致 100%的事故”。从这个意义上 说，监管安全风险与危机就在我们身边，它是一种客观存 在。 3、具有规律性。任何事物都不是凭空产生的，也不会 自行消灭，都有一个从孕育、到产生、到发展、到消灭的 一般规律，监管安全风险和危机也不例外。作为监狱工作 者都清楚，在要求实现监管安全措施常态化的同时，每逢 全国春节、“两会”、国庆等重要特殊时期，监狱各级管 理机关仍要及时下发关于加强安全稳定工作的有关文件、 通知，正是因为在重要特殊时期，社会破坏分子与敌对分 子逢罪犯的思想更趋活跃、斗争形势更为严峻、狱内监管 安全风险与危机发生的概率也更高。由此也可看出，监管 安全风险与危机的产生也有一定的规律可循。 4、具有威胁性。前面，在表述监管安全风险与危机的 概念时，我们认为监管安全风险危机是指监管场所源自监 管安全设施、罪犯自身、民警管理及外部环境存在的隐患 或诸因素共同作用导致影响监狱安全稳定的可能。所以说， 任何监管安全风险与危机如排查不及时、处置不得力、跟 控不到位，都有可能导致监管安全事故的发生或对监管安 全稳定造成直接或间接的威胁。 (三)对监管安全风险与危机的关系认识。 对于风险与危机的关系，有的学者作过一个这样形象 的比喻：“风险是危机的母亲，在适当的诱因下(常常是意 想不到的)风险从海底浮出水面的部分就是我们眼中看到的 危机”。而就监狱工作而言，我们同样可以举一些例子来 说明风险与危机的关系。例如：“监狱应急处突工作因方 案不完善，导致在敌情发生变化时无法应对”，其中“方 案不完善”就是潜在的风险，“无法应对”就是引发的危 机。又如：“因民警落实安全设施日检查制度不到位，以 致安全设施出现故障未得到及时整改”，其中“落实制度 不到位”就是潜在的风险，“故障未得到及时整改”就是 引发的危机，等等。从这个意义上说，风险必然导致危机， 风险和危机同时存在。 (四)对监管安全风险与危机的类别认识。 将各种监管安全风险与危机进行科学的分类，必须有 助于我们监狱民警针对不同的监管安全风险与危机，采取 不同的管理措施，区分不同的管理要求，从而保证监管安 全风险与危机管理的效率。 首先，根据监狱监管安全风险与危机的来源，我们认 为可根据其成因分为监狱内部风险和危机、监狱外部风险 和危机两个方面： 1、监狱内部风险和危机，主要包括监狱民警队伍的素 质和状况、监狱执法文化和制度文化、监狱管理质量、安 全设施技术因素以及押犯构成、罪犯思想、行为、心理动 态等方面。 2、监狱外部风险和危机，主要包括监狱环境的开放性 及变迁性、外部新闻媒体的压力、社会政策、事件发生的 影响力以及罪犯家庭环境等方面。 其次，根据监管安全风险与危机可能导致后果的严重 性，我们认为还可以将其分为高度风险与危机、中度风险 与危机和一般风险与危机三类。 二、当前监管安全风险与危机管理面临的主要问题 当前，监狱安全风险与危机管理的主要形式就是通过 各级的狱、犯情分析和大排查来进行的，并通过长期地实 践和逐步地完善，形成了一整套行之有效的狱、犯情分析 排查机制和体系，为维护监狱长久安全、促进狱内秩序持 续稳定发挥了重要作用。但是，随着监狱安全形势的日亦 严峻、监狱安全稳定工作要求的不断提高，狱、犯情分析 和大排查查现有的一些制度和做法也逐渐显现出其自身的 不足和缺陷，主要表现可归纳为以下几个方面： (一)对监管安全风险和危机的识别全面性不够。通过 监狱逐月狱、犯情分析暨大排查例会反映的问题，可以看 出，基本上存在“反映共性问题多、就事论事多、分析表 层现象多”的“三多”现象，而对已经排查出的狱、犯情 的深层次成因、潜在风险程度分析不够，一般停留于表层， 就“打架斗殴”谈“打架斗殴”，就“顶撞民警”谈“顶 撞民警”，就事论事，而对引发“打架斗殴”、“顶撞民 警”的事件特点、罪犯个性特征及外部因素、今后可能之 影响缺少深层次认识、分析和区别。 (二)对监管安全风险和危机的预测超前性不够。根据 狱、犯情分析和大排查工作“有内容、有分析、有预测、 有措施”的基本要求，对狱、犯情的分析排查必须要有超 前预测。但目前的现实情况是，民警对已发生的狱、犯情 的原因、过程及已产生的后果等分析介绍较多，但其对今 后的狱、犯情动态趋势的影响及可能威胁监管安全的复杂 性、变化性预测较少，因而未能为做好监狱安全超前防范 工作发挥其应有的作用。 (三)对监管安全风险和危机的评估科学性不够。笔者 认为，要保证监管安全风险与危机评估的科学性，其前提 就是要构建一个科学的安全风险与危机评估指标体系。安 全风险的评估指标体系必须能全面、客观、及时地反映出 监狱的安全状态和程度，还必须具备可操作性，也就是要 做到指标体系的量化。这种量化，还必须是科学的量化， 即以科学的数字化的值使得监狱安全形势的变化可表征为 一个量变递减或递加的轨迹，从而寻求出监狱安全状况改 善而趋于正常的值域。而我们开展多年的狱犯情排查分析 和大排查工作，就是因为缺乏一个统一的、量化的识别、 评估标准，从而导致当前狱、犯情分析和大排查的科学性 不够。如监狱每月的犯情分析按照重点防范、教育对象将 罪犯分为四类，即：改造表现积极的；改造表现一般的； 改造表现落后的；顽固分子、危险分子，以排查和认定罪 犯个体的危险程度，但其排查和认定因无科学量化的评估 标准而严重影响了其准确性，甚至流于形式。 (四)对监管安全风险和危机的处置实效性不够。监管 安全风险涉及方方面面的因素，在构建处置机制时，要协 调好其内涵构成的统一性和平衡性，并根据其对监狱安全 的影响和作用的大小来确定其不同的处置程序和处置权限， 并辅之以严明的责任奖罚机制，以保证监管安全风险和危 机的处置及时、高效。而现行的狱、犯情分析和大排查工 作中，一是对监管安全风险和危机的处置未根据其风险和 危机的程度不同而设置不同的处置流程和要求；二是未建 立一套完整的、奖罚分明的、激励性强的责任机制。有些 监狱虽然建立了监管改造工作绩效考核制度，但观其大概， 一般都是对执行制度不到位的民警，只要未出事故，就给 予绩效考核扣分等处理，现实情况是许多民警对扣分处理 有“无关痛痒”之感，以致民警甚至监区领导产生“监管 改造工作只要不出大事就行”的错误认识。而监狱一旦出 了事，再去追究其责任，甚至是追究其刑事责任，也“亡 羊补牢，为时已晚矣”。因此，一定程度上影响了监管安 全风险与危机管理处置的及时性和实效性。 三、加强监管安全风险与危机管理的几点建议和对策 (一)要明确监管安全风险与危机管理的对象、目标和 内容。 1、监管安全风险与危机管理的主要对象。由于监管安 全风险与危机的影响面是相当广泛的，加上监狱安全稳定 工作具有其一定的特殊性，所以其所管理对象也是错综复 杂的。笔者认为监管安全风险与危机管理的主要对象应包 括：监狱民警、职工、外来人员、服刑人员及其亲属、社 会大众及媒体等。 2、监管安全风险与危机管理的主要目标。因为风险与 危机管理是一种针对危机情境所作的管理措施及因应策略， 即是组织为避免或减轻风险和危机所带来的严重威胁而从 事的长期规划及不断学习、适应的动态过程，所以其目标 必须明确。根据监狱法确立的监狱工作宗旨，笔者认为监 管安全风险与危机管理应有三大目标，即：最低目标-确保 监狱的安全稳定；中间目标-促进监狱其他工作的发展；最 高目标-将罪犯改造成为自食其力的守法公民，实现监狱的 社会责任。 3、监管安全风险与危机管理的主要内容。笔者认为， 如何正确的识别、分析和应对风险与危机因素以及建设相 关的管理平台应是风险与危机管理的关键内容。其具体管 理要求包括：一是要在风险变成现实前识别出风险；二是 要通过分析评估每个风险的可能性、时限和潜在影响，用 逐一分类排序的方法将风险数据转换为决策信息；三是要 利用决策信息制定计划，预见可能因素，以减轻风险的潜 在影响；四是跟踪通过再分析风险数据监控计划的实效性； 五是要控制更正计划在实施过程中出现的偏离；六是要沟 通风险数据反馈渠道。 (二)要健全层级清晰的监管安全风险与危机管理机构。 省级监狱管理机关、各监狱及监区要成立相应的监管 安全风险管理工作领导小组，其职能是全面具体组织领导 处置和防范监管安全风险危机。领导小组内可设若干监管 安全风险危机管理专家小组、专题小组和专门小组，其职 能是根据风险源类型及性质进行风险危机管理。监区的监 管安全风险管理组织机构，应由监区全体民警组成，落实 责任分工，其职能是负责本监区各类风险源的日常排查、 预测、评估和管理。 (三)要完善科学的监管安全风险评估指标体系。 综前所述，只有科学量化了的监管安全风险评估机制 才具有操作性，才能确保监管安全风险与危机评估的准确 性和客观性，因此，建立和完善统一的监管安全风险评估 指标体系尤为重要。笔者认为，要建立和完善统一的监管 安全风险评估指标体系，就要结合监管安全风险与危机的 类别及其管理的对象、目标和内容，按高度、中度和一般 风险源三个级别进行科学、分类设置(见表一)。 表一：监管安全风险评估指标体系表 风险源 类别 风险源 风险源评估 评估 分值 评估 等级 各类 权重 100 分 评定分及合计 权重 高度风险源 中度风险源 一般风险源 1、安全设施 1.1 围墙不达标 3 分 32 21 10 20 分 2、监狱管理 与执法 2.1 警力不合要求 2 分 21 10.5 0.50 39 分 3、罪犯自身 3.1 顽危犯管控不力 2 分 21 10.5 0.50 33 分 4、监狱外 部因素 4.1 罪犯家庭变故 2 分 21 10.5 0.50 8 分 (四)要构建及时高效的监管安全风险与危机处置机制。 风险与危机管理如同个人对健康的管理一样，是预防 胜过处理，在此过程中精心设计的流程殆不可少。通过借 鉴有关行业及外省监狱对危机管理实践的模式，我们认为 应按风险与危机事前管理、风险与危机事中管理、风险与 危机事后管理三个阶段，根据风险程度的不同建立一整套 规范完整的处置机制，以确保对监管安全风险与危机的处 置达到及时、高效的要求。构建的具体内容和要求主要应 包括： 首先，要完善全方位的排查分析制度。要在现有排查 制度和排查要求的基础上，根据“全面排查”与“重点防 范”相结合、“全员参与和分级排查相结合”的原则，不 断进行完善，确保排查的深度和密度。基层民警要随时对 责任范围监管安全风险和危机进行排查；分监区每周、监 区每半月、监狱每月至少要对本单位的风险和危机排查一 次；省级监狱管理机关每季度至少要对各监狱排查一次， 做好事先防范。 其次，要实行严格的评估定险制度。对排查出安全风 险和危机，监区或监狱要召开监管安全风险和危机分析评 估会议，对潜在风险和危机进行预测，对已排查出的风险 和危机，要结合本单位的监管安全风险源评估指标体系 表进行险级评估和确定。对确定为高度、中度风险和危 机的，要提请监狱专家小组、专题小组进行评估和确定。 省级监狱管理机关要定期不定期抽查各监狱监管安全风险 危机分析评估工作情况。 最后，要确定不同险级的处置程序。要根据不同险级 的风险和危机，确定不同的处置权限。一是对排查出的一 般风险源，