关于干部选拔任用工作中初始提名权问题的思考与探索.docx

关于干部选拔任用工作中初始提名权问题 的思考与探索 党的十六届四中全会明确指出：“要坚持为人民执政、 靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善人民 民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动 人民民主，壮大最广泛的爱国统一战线”。中央、省委和 市委在干部选拔任用工作中都反复强调：“要认真落实群 众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督 权”。为了认真落实十六届四中全会决定和上级党委 的各项要求，适应现代社会政治、经济等各项事业的不断 发展，努力推动干部人事制度改革，从理性上探讨如何增 加干部任用初始提名的民主、将提名决策权如何前移等难 题，市委组织部在年初制订下发的全市干部监督工作要 点中，就明确将干部选拔任用工作中的初始提名权问题 作为今年全市干部监督工作的重点调研课题，并进行了认 真的安排部署。同时，我们认真还查阅了党建理论中涉及 干部队伍建设、人才培养等方面的内容，深入学习了党 政领导干部选拔任用工作条例和一些兄弟省、市在提名 权方面的有益探索。8 月份，在全市范围内召开了初始提名 权问题的研讨会，听取了各县区的调研汇报，充分了解各 地在初始提名工作中创新的工作方法和存在的问题。最后， 在深入调研的基础上，认真总结了各地在干部任用初始提 名方面一些成熟的做法和成功的尝试，对部分前沿问题进 行了深层次的思考，提出了一些初步的解决设想，形成了 综合调研报告。 一、关于干部选拔任用初始权提名内涵的理解 在干部选拔任用的实践过程中，我们清醒地意识到， 初始提名权问题虽然在干部任用条例中没有作为一项 工作进行单独地规范和明确，但它却是影响群众公认原则 在干部选拔任用全过程中能否得以充分体现的一个根本性 问题，是干部工作民主化进程中必须要深入思考和探索的 一个深层次问题，是有效解决“少数人选人”、从源头上 预防和治理用人上不正之风的关键性问题。要真正通过明 确的制度进行规范和约束，就需要突破一些思想观念、思 维定势等束缚，进行前沿性大胆的思考和探索。 干部初始提名工作应该是各级党委、组织部门根据领 导班子建设需要，按照扩大民主的要求，经过一定的工作 程序，研究提出拟提任或交流领导干部人选进入推荐、考 察、比较、甄选之前的工作。干部任用条例对领导干 部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作了详 细而明确的规定，如“选拔任用党政领导干部，必须经过 民主推荐提出考察对象”。但对如何确定民主推荐的目标 单位，特别是对提出或确认民主推荐目标单位的主体及原 则几乎没有涉及到。目前党组织直接提名的做法，应该说 是好的，也有比较明显的优势，但从推进干部工作民主化 进程，对以具体执行和实践操作而又经常与群众面对面接 触的基层干部的选拔任用，还有值得探讨的地方，主要是 透明度、干部群众参与度还不够，目标选定存在明显的补 缺性、应对性和被动性，缺乏超前的、统筹的安排，随意 性和人为因素还难以避免，这也给“跑官要官”、“买官 卖官”留下了制度漏洞。从经济学角度来分析，对被使用 干部群体机会不均等、信息不对称，对组织上来说减少了 比较机会、增加了用人风险。从规范用人权角度来分析， 如果这一关达不到规范、民主的要求，即使在其他干部选 拔任用程序上执行再严格，在实现对用人权的有效监督方 面还是存在缺陷的。要突破这一难题，在总结干部任用初 始提名中的传统做法的基础上，建立基层干部选拔任用初 始提名人选决策权在时间上和空间上的前移机制，将是一 个积极有效的对策，而且可以从根本上解决长期困扰干部 任用初始提名人选如何产生这一干部选拔任用民主化进程 的源头问题。 二、关于规范初始提名工作的重要性和必要性 干部选拔任用前的提名动议，虽然在干部任用条例 中没有做出明确规定，但在实际工作中，却是选人用人的 起始环节，也是最需要发扬民主的重要环节。其重要性主 要体现在以下几点： 一是有利于完善干部选拔任用机制，是深化干部人事 制度改革的必然要求。XX 年 7 月中共中央正式出台的党 政领导干部选拔任用工作条例，对民主推荐、考察、讨 论决定、任职公示等程序做出严格的规定。几年来，通过 组织多种形式的学习宣传活动，干部任用条例的内容 可以说已经深入人心，各级党委领导干部、组织人事干部 的条例意识、大局意识、标准意识、纪律意识已经得 到了明显提高，干部选拔任用的整体水平得到了明显的提 升，这一点通过每年度的干部任用条例检查也已明显 地反映出来。虽然干部任用条例在提名环节也提出了 领导干部个人署名推荐、个别特殊需要的领导成员人选可 以由组织推荐提名等规定，但是关于如何完善干部任用初 始提名程序，科学合理地规范初始提名权，使干部推荐提 名的过程更加公开透明、有章可循，需要进行深层次的思 考、探索和规范。同时，这也是深入贯彻干部任用条例 和党内监督条例，将深化干部人事制度改革纲要 所规定的原则性要求转化为可操作具体制度的必然要求， 是进一步完善干部选拔任用机制的迫切需要。 二是有利于发展党内民主，以便进一步发挥党委其他 领导干部和普通干部群众的作用。规范初始提名工作，就 是要通过扩大民主方向，体现公开、平等、竞争、择优的 原则，真正落实群众“四权”。这里的“群众”应该是一 个广义的概念，并不是特指领导之外的普通干部群众，而 应该是指除各级党委主要领导、主管领导和组织部门直接 管理干部选任的干部之外的所有干部群众，是与干部选任 工作中能够选人的“少数人”相对应的一个概念。规范干 部初始提名就是要充分发扬“集中”的优势，而又有效地 防止“集中过分”带来的问题。目前，全国部分地区试行 的将全委会成员民主推荐提名制度引入干部任用初始提名 程序，就是一种有效的探索和尝试，采取这一办法，可以 让全委会全体成员直接参与到干部选拔任用工作中来，变 “少数人选人”为“多数人选人”，扩大了党内民主，发 挥了全委会成员在干部工作中的作用。同时，将干部任用 的初始提名权扩大到全委会的所有成员，还有利于增强全 委会成员的责任意识，可以有效提高干部选拔任用工作的 质量。 三是有利于防止干部“带病提拔”、“带病上岗”， 有效地预防和纠正干部用人上的不正之风和腐败现象。规 范干部任用初始提名程序，是规范和监督领导干部用人权 的关键所在。干部任用初始提名权是地方党委及组织部门 履行选拔任用干部职责的基本内容，是有效行使用人权的 保证。但如果不规范运作，就很容易失去制约，产生用人 上的不正之风和腐败现象。通过规范初始提名程序，如实 行全委会成员民主推荐提名制度，既可以使地方党委书记 应有的用人建议权在确定参考人员名单的过程中得到体现， 又受到了全委会成员民主提名时的合理制约，能够有效防 止干部问题上由少数人或个人说了算的现象，防止跑官要 官等不正之风的产生。 三、关于当前干部初始提名方面的主要做法 实行基层党委集体提名乡局级副职。从各县区情况看， 这一做法已经比较普遍。具体做法是：除个别组织调整外， 当乡镇、县直部门副职岗位出现较大空缺时，所在单位党 委召开党委领导班子会议以无计名投票方式，按照干部 任用条例规定的任职条件，民主提名副职岗位拟任人选， 提名人选必须有应到会三分之二同意，基层集体提名结果 上报上级组织部门后，由组织部根据基层党委的提名，结 合空缺岗位的性质、特点、班子的年龄、知识、专业结构 等情况，经部务会研究后，再派出考察组到基层单位进行 干部选拔任用的相关程序。实际工作中，一是实行了提名 报告制度。由所在单位在提名人选产生后，以党委名义将 正式提名申请报告向上级组织部门上报。提名报告要求写 明提名人选项的基本情况、主要表现、拟推荐职务、党组 织推荐意见等。二是实行“首提责任制度”。明确各基层 党委的主要负责人为“首提责任人”，如出现违规提名或 提名失误，致使干部“带病提职”，造成选拔任用干部失 误的，可以视情况追究相关人员的责任。三是实行提名干 部调查核实制度。为确保提名工作的公平公正，上级组织 部门在收到基层党委的提名报告后，可以及时到基层党委 调查核实有关提名情况。同时，对提名人选在民主推荐后 备干部中的得票情况进行调查分析，如提名人选在民主推 荐后备干部中推荐率名列前茅的，可以列入县委选任干部 的视野，民主推荐得不到多数干部群众认可的，基层党委 的提名无效。 组织部门从后备干部人才库中提名。按照“党政人才 重在社会和群众认可，专业人才重在社会和业内认可”的 原则，开展了大范围的后备干部选拔工作。如：石家庄市 委组织部曾专门下发关于选拔县级后备干部的通知， 于 XX 年 6 月和 XX 年 8 月分两次在全市 23 个县区和市直部 门中，通过组织推荐、个人自荐、群众推荐、领导举荐和 日常组织了解掌握等渠道，对全市后备干部进行了集中调 整，使更多的人才纳入到组织的视野，建立了包括党政干 部人才、专业技术人才、妇女干部、党外干部在内的各类 后备干部人才库。XX 年 6 月共确定市直部门和企事业单位 副职后备干部 660 名，XX 年 8 月共确定正职后备干部 102 名，副职后备干部 326 名。并坚持凡是干部提拔优先从后 备干部中提名推荐的选人用人原则，为选人用人贮备了比 较充足的干部人才资源。同时，对后备干部人才库实行动 态管理，每年根据干部年度考察和后备干部推荐情况更新 一次。一旦出现职位空缺，根据职位条件需要优先从后备 干部库中筛选合适人选，同时组织相关部门或方面进行提 名推荐，人选基本一致的，按组织程序确定提名对象。 实行个人署名提名领导干部人选。通过调研发现，各 县区的主要做法是当乡局级党政领导干部岗位出现空缺时， 鼓励四大班子成员、乡局级领导干部、市委委员、党代表、 人大代表、政协委员和县级老干部等，可以以个人名义， 署名向组织部提名党政领导干部人选，经部务会研究提出 拟提名人选。首先，提名人负责任地以书面材料的形式提 名并署名。提名材料要客观公正，全面介绍被推荐人的德、 能、勤、绩、廉等情况，提出提名理由和使用建议，并申 明与提名人选的关系等。口头提名、向个人不向组织提名， 以及没有提名理由和建议任用方向的不予考虑。其次，署 名提名党政正职或副职人选，同后备干部推荐、四大班子 成员提名、基层党委提名人选相结合，认真分析、反复比 较，进行“对光”。在后备干部推荐和四大班子员提名、 基层党委提名中，推荐率、提名率均较低的不作为提名人 选。三是由组织部负责严格按照干部任用条例规定的 任职条件认真进行审核，对不符合条件的不作为提名人选。 四是对不作为提名人选的，由组织部及时向提名人作出说 明。如鹿泉市去年以来，以个人署名形式提名领导干部人 选的共有 3 人，但终因口头提名或民主推荐率低而未被确 定为提名人选。目前，此做法只是在个别地方进行了尝试， 还很不全面和规范。 公开选拔确定干部选任提名人选。目前，石家庄市委 和各县区都进行过探索和尝试，基本程序就是：事先制定 出台公开选拔专门方案，向社会公布选拔职位、范围、资 格、条件和程序，组织符合条件人选报名。在对报名人选 进行资格和条件进行审查基础上，按照“过程公开透明， 程序动作规范，考试命题科学，评价客观准确”的思路， 以理论考试、面试答辩、技能测试和情景模拟相结合的评 价形式，公开、公平、公正的择优确定提名人选。1999 年 和 XX 年，石家庄市委先后两次为 23 个县区和 30 个市直部 门公开选拔了 53 名副县级干部，但是，由于局限于行政成 本较高、组织部门近年来中心非常繁重等因素，通过竞争 上岗和公开招考来选拔各级领导干部的工作还难于经常化。 四、关于初始提名工作中存在的几个问题 当前，在干部选拔任用中初始提名工作，各地都进行 了不同程度的探索与尝试，这些做法总的来说是有利于干 部调配的，但也存在不够完善的地方。从长远发展和机制 创新角度来分析，我们还是能够发现一些问题，并且有必 要深层次探究这些问题。 初始提名制度体系还不够健全。在深化干部任用初始 提名权工作的实践中，已有许多好的经验和做法，形成了 一系列行之有效的制度、规范，但从总体上看，制度体系 还没有完全形成，如：如何提名、怎样提名、提名范围如 何界定，在操作层面上还没有制度可循，在操作过程中不 好掌握等。 推荐提名氛围还不够浓。一是职位空缺调配信息尚欠 明朗化。就传统做法而言，领导职位出现空缺后，组织上 考虑进行配备时，对外公开信息一般都是到民主推荐阶段， 而且即使公开了，也仅仅在目标推荐单位，其他所知晓的 都是通过“小道消息”获取，这之前还要作为一项纪律强 调保密。所以对外公布空缺领导职位在时间上显得迟了些， 在范围上显得窄了些，可以说其他主体很能难获取知情权。 信息的对外封闭，程序、环节和时间上的开放度不够，从 短期状态看，限制了其他主体参与的机会；从长期状态看， 不利于调动其他主体参与的热情和积极性。所以，长期以 来，社会上的“地下组织部”经常会发布干部调整提拔消 息，由于在基层干部之间，与群众之间联系相对较多，通 过对比较了解的干部群体进行分析，猜测某某同志被调整 使用，与组织上调配意图相吻合的概率还是有的，从舆论 导向上给组织上增加了不利的影响。二是群众关心度不高。 长期以来，由于干部选任还存在“封闭、保守、暗箱操作” 等问题，干部群众对组织部门选配干部存在疑虑，群众公 认原则没有真正落到实处，群众提名权不明确，导致群众 认为干部选任与自己关系不大，因而对干部选任漠然视之， 参与选择的积极性不高，影响了干部选任的准确度，增加 了干部选任的风险成本。三是推荐票使用不到位。由于没 有建立比较完善的反馈机制，很多时候群众只知参与了测 评、推荐过程，而不知道推荐结果，对民主测评和民主推 荐结果缺欠认真的研究分析。个别地方党委领导干部对民 主推荐结果，合意的就强调“必须尊重民意”，不合意的 就强调“不能简单以票取人”，结果运用的权威性不足。 其他主体在现实中直接参与提名作用发挥不够。 直接 制约其他主体参与初始提名的各种可能性，除了信息封闭 以外，更大的原因在机制上的障碍，从目前的已经在执行 的干部任用制度看，考虑干部任用初始提名渠道时，实际 上只有组织提名的“华山一条路”，除此之外，别无它路。 任命机关党组织、上级分管领导、用人单位党组织及干部 个人等其他主体由于缺乏渠道没办法参与初始提名，要参 与也只能是“海推”，即使在平时向组织推荐可提拔使用 的人选，并告知大概的方向，但最后是否列为初始提名人 选进入到民主推荐环节，决定权又回到组织部门，导致其 他主体在初始提名中的作用难于得到全面发挥。 存在后备干部备而不用的问题。在一些单位，后备干 部库建立还不规范，不能及时更新，没有实行动态管理， 造成一方面急需新人接替的时候，找不到合适的人选，而 另一方面，后备干部大量囤积，有些后备干部长期得不到 提拔使用，也不进行必要的调整，成了“老后备”，从而 立之年熬到了不惑之年。后备干部“备而不用”， 后备干 部库使用率不高，一定程度上造成了人才资源和其它资源 的浪费。 五、关于干部选任初始提名的方向性探索和建议 加大宣传力度，提高广大干部群众对初始提名的认识 与参与度。一是采取多种形式，加大对初始提名方法、程 序及其重要意义的宣传力度，尽快让广大干部群众充分了 解初始提名，提高参与初始提名的积极性和主动性。二是 强化思想教育，做好干部群众初始提名的正确引导，努力 提高干部群众的公正意识和责任意识，克服个人主义思想， 自觉从大局和对党、对干部本人负责的角度出发，坚决抵 制不良的小团体活动和不正常的拉“票”行为，“负责” 地向组织推荐人选，促进初始提名的积极意义在干部选任 工作中的充分落实。三是加强对条例的宣传，增强干 部群众参与民主推荐的自觉性。民主推荐中的感情票、印 象票、猜测票、随意票和弃权票的存在，一方面，说明民 主推荐工作还有待加强，另一方面，也反映了部分干部群 众的素质状况，为此必须要继续加强对条例内容进行 大力宣传，增强群众的民主意识和主人翁责任感，使他们 充分认识到民主推荐干部，既是一项权利，也是一项义务， 关系到他们的切身利益，应认真负责地参加推荐工作。 认真落实相关工作制度，规范干部选拔任用工作。坚 持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守 纪律不放松，应该也必须要成为干部选拔任用工作的根本 原则和必然要求。在实际工作中，一是贯彻落实好民主集 中制。坚持民主集中执政，是由中国共产党的性质决定的， 也是由中华人民共和国国家政权的性质决定的。民主集中 制是党的根本组织制度和领导制度，也是最重要的组织纪 律和政治纪律，各级领导干部一定要着力提高民主集中的 本领，加强民主作风建设，养成善于发扬民主、充分发扬 民主的习惯；一定要自觉创造让党员讲真话的政治环境， 疏通各种民主渠道；一定要要自觉克服“唯上不唯下，唯 名不唯实”，热衷于形式主义、命令主义等官僚作风，真 正贴近基层，贴近群众，以便使党员和组织的意愿、主张 得到充分表达和积极性创造性得到充分发挥。在充分发扬 民主的基础上，还要善于集中、多谋善断。善于集中，不 是按“一把手”的个人意志办事，而是按集体讨论后形成 的正确意见办事；不是简单地把大家的意见罗列出来，而 是加以分析综合，形成系统的意见。二是严格按干部任 用条例选拔任用干部。干部任用条例是党政领导干 部选拔任用工作必须遵循的基本规章，也是从源头上预防 和治理用人上不正之风的有力武器。干部任用条例的 颁布和施行，对于建立健全科学的干部选拔任用机制和监 督管理机制，推进干部工作的科学化、民主化、制度化， 保证党的基本路线的贯彻执行，保证党的事业的兴旺发达 和国家的长治久安，具有十分重大的意义。组织部门在党 政领导干部选拔任用工作中担负着重要职责，要在党委的 领导下，认真抓好干部任用条例的学习宣传、贯彻落 实和执行情况的监督检查，要抓紧完善并落实干部推荐责 任制、干部考察工作责任制、干部选拔任用工作责任追究 制、干部选拔任用工作监督责任制。对选拔任用干部不按 规定办事造成失误的，要严肃追究责任，要增强主动监督 的意识，强化事前监督、事中监督，把对执行条例情 况监督的关口前移。三是执行好公开选拔党政领导干部 工作暂行规定等制度。公开选拔领导干部是新时期干部 选拔任用方式的一项重要改革，是公开、平等、竞争、择 优原则在干部选拔任用工作中的有效运用。公开选拔领导 干部，有利于把坚持党管干部原则与充分走群众路线结合 起来；有利于拓宽识人选人视野，在更大范围内择优选拔 人才；有利于形成正确的用人导向，激发广大干部的进取 精神；有利于扩大干部工作中的民主，加强群众监督，防 止和克服选人用人上的不正之风，对于加强领导班子和干 部队伍建设具有重要作用。要拓宽干部选拔视野，就得打 破各种“条条框框”的限制，从各种束缚中解脱出来，进 一步解放思想。彻底打破干部、工人，农民的“身份框框” ，党与非党干部的“政治框框”，学历高低的“文凭框框” ，资历深浅的“辈分框框”，要不惟身份看素质，不惟年 龄看本领，不惟文凭看水平，不惟资历看能力。同时，不 断引入竞争机制，变“相马”为“赛马”，创造公平竞争 的环境，使优秀人才脱颖而出。 围绕规范初始提名工作，探索建立健全相关规章制度。 创新是工作不竭的动力和源泉。在规范初始提名工作中， 一是探索实行全委会委员民主推荐提名制度。此制度在 *、XX 等地已经普遍实行起来，我市部分县区也进行了尝 试，它主要适用于提名乡镇和重要职能部门正职干部。岗 位空缺时，先由组织部门综合单位民主推荐和干部日常考 察结果，每个岗位提出两名以上参考人选名单；再由组织 部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况， 提交全委会委员，委员既可以根据组织部门提出的参考人 选名单进行推荐，也可以署名另外推荐他人；最后，组织 部部务会议根据单位民主推荐情况和全委会委员民主提名 情况，综合分析，提名考察对象，向常委会汇报考察方案， 同时报告民主提名结果。全委会闭会期间任用和推荐干部 时，也可视情况，由组织部门将征求意见表、拟任和推荐 人选的基本情况、提名理由等材料，通过适当方式送达全 委会委员，征求意见，这样，既使书记应有的用人建议权 在确定参考人员名单的过程同步中得到体现，又受到全委 会委员民主提名的合理制约，能够有效防止用干部问题上 少数人基个人说了算的现象，把提名上的失误控制在最小 程度。二是推行空岗预告制。在民主推荐之前，应该对所 有拟选任的岗位进行描述，把空缺职位、任职资格和条件、 选拔方式和程序等提前向群众公开，民主推荐和测评结果 也适度公开，让广大干部群众掌握充分的信息量。三是建 立“四位权效递减”的干部任用初始提名新机制。其主要 内容是：领导职位出现空缺后，组织部门把本部门提出的 目标人选、任命机关党组织提出的目标人选、上级分管领 导署名推荐的目标人选和用人单位党组织提出的目标人选 结合起来，进行归并，组织进行民主推荐，根据推荐情况 确定考察对象，组织进行差额考察。在确定考察对象时， 上述四个提名主体提名权效，即人选进入考察对象名单的 机会权力遵循递减原则，组织部门享有第一提名权，必须 优先考虑，其次是任命机关党组