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关于我区社会保障体系建设的调研报告 社会保障是国家的一项基本经济社会制度，是社会稳定的 “安全网”和“调节器”，是构建社会主义和谐社会的重 要内容。建立健全统 一、规范、完善的社会保障体系，不 仅是实现经济社会可持续发展的基础，也是维护最广大人 民群众根本利益的体现。今年 7 月至 8 月，区政协对全区 涉及社会保障体系建设的十余个部门、镇街及下属机构进 行了调查研究，并通过各种形式广泛征求了各界群众的意 见。调研结果表明：我区社会保障体系建设取得了明显成 效，形成了以五大社会保险为基础，以新型农村合作医疗、 社会优抚和社会救助为补充的社会保障体系雏型，开创了 老有所养、病有所医、失业有救济、困难有低保的社会保 障新局面。但目前在保障种类、保障水平、覆盖比例、资 金保证、政策配套及体制机制等方面还存在着不少困难和 问题，与构建和谐*的要求和人民群众的愿望相比还存在 着一定的差距。因此必须坚持以科学发展观为指导，坚持 以人为本的原则，不断推进和完善我区社会保障体系建设， 使全体人民共享改革发展的成果。 一、社会保障体系建设成效明显 社会保险稳步推进 我区坚持以养老、失业、医疗、工伤、生育保险为主 要内容，不断改革和完善社会保障制度。养老保险日趋完 善，医疗保险稳步实施，失业保险逐步规范，工伤保险顺 利运行，生育保险全面启动，基本形成了参保对象多领域、 资金来源多元化、保障方式多层次、管理服务社会化为主 要特征的社会保险体系，为促进企业改革、维护社会稳定、 保障职工权益发挥了重要作用。截止 XX 年 6 月，参加基本 养老保险的企业达到 650 户 7.5 万人，离退休 3.9 万人全 部纳入了社会化管理。医疗保险参保单位 674 户 10.6 万人。 失业保险参保职工达到 7.8 万人。工伤保险参保企业 812 户 6.9 万人。生育保险参保单位 337 家 3.6 万人。 城乡低保体系初步建立 我区城镇居民最低生活保障工作已经规范化、制度化， “应保尽保”的工作目标全面实现。XX 年共保障低保对象 9.9 万户次，保障人数 17.7 万人次，年发放低保金 2058 万 元；今年 7 月城市低保标准提高到 210 元/月。从 XX 年元 月起，我区建立起农村最低生活保障制度，已纳入农村低 保 2465 户 4349 人，年发放低保金 210 万元，年人均领取 低保金 400 多元，较好地保障了农村困难群众的基本生活。 社会救助全面实施 我区高度重视困难群体的帮扶工作，将社会救助体系 建设纳入了*经济社会发展规划，建立了灾害应急救助、 农村大病救助等 10 项救助制度。XX 年以来，共安排救灾资 金 634 万元，招标采购救灾粮 980 吨，救济灾民 39200 人 次；帮助灾民恢复住房 1900 户，重建住房 6450 间。XX 年 建立了农村大病医疗救助制度，市、区两级共安排医疗救 助资金 74 万元，救助标准均上调至 1000 元；今年我区大 病救助 27 户，发放救助资金 3.5 万余元。 新型农村合作医疗全面覆盖 我区新型农村合作医疗于今年 3 月开始启动，全区拥 有农业人口的 15 个镇、街全部参加了新型农村合作医疗， 覆盖率 100%，参合农民人数 29.5 万人，其中，五保户、低 保户、优抚对象合计 7898 人，参合率达 84.52。从总体 运行情况看，初步取得了“政府得民心、农民得实惠、医 院得发展”的“三赢”效果。 社会优抚、社会福利日趋完善 我区以创建全国双拥模范城为目标，广泛深入地开展 了双拥共建工作，社会优抚政策得到了落实。近三年来， 我区累计发放在乡复员军人生活补助费、“三属”对象抚 恤金、伤残军人抚恤金、带病退伍军人生活补助费 700 多 万元。为城镇和农村义务兵家属发放优待金 96 万元，优待 率达 100%。修建完成拥有 240 张床位的*区社会福利院， 修建完成军队干休所 1 个，建立民政福利企业 66 家。 二、完善社会保障体系任重道远 社会保险覆盖面较小，民营企业和农民工参保率低 一方面由于部分民营企业主对参加社会保险的重要性 和必要性认识不足，或者因经营效益不好，把为职工投保 视为企业负担，对保险费能欠就欠、能拖就拖；另一方面 由于民营企业员工流动性大，社会保险转移、接续政策不 完善，农民工参保积极性不高，造成目前社会保险发展不 平衡。一是养老保险以城镇职工为主，农民工参加养老保 险仅占总数的 10%左右。二是失业保险由于自己不积极、企 业不重视，农民工参加失业保险仅占总数的 8%左右。三是 煤矿等高危行业对工伤保险重视程度高，而纺织等低危行 业意识较差。四是五大社会保险基本没有覆盖城市居民和 农民。 医疗保险统筹层次低，群众意见较大 我区城镇职工基本医疗保险从 XX 年 4 月起在全市率先 启动，但至今未纳入市级医保统筹，存在着多方面缺陷。 一是职工到区外就医不方便，既不能直接刷医保卡，也不 能直接享受区医疗补助；二是职工享受医疗待遇差，普通 门诊不能按比例报销，住院费用报销比例大大低于市级统 筹水平；三是破产、改制企业的退休、失业职工，以及城 镇其他无业居民没有纳入其中。四是筹资水平低，政府投 入少，国有企业退休老职工占参保的比例大，发病机率高， 医保基金抗风险能力弱。 社会保险和救助资金不足，保障不保险 社会保障体系庞大，涉及的范围广、人口多，需要的 资金总量大，我区虽竭力加强资金筹集，但还是不同程度 存在着资金缺口问题。一是养老保险基金扩面困难，一些 企业特别是私营企业持观望、等待的态度，参保积极性不 高。XX 年开始出现基金积累负增长，预计今年基金积累赤 字将达 261 万元。二是部分企事业单位欠费严重，导致基 金征收率仅为 76%。XX 年应缴基本养老保金 5.91 亿元，实 际只征收到 4.48 亿元，拖欠达 1.43 亿元。三是农村特困 救助标准较低，每人每年 1000 元，低于其他区的水平。四 是救灾预算每年区财政仅有 30 万，不能有效救助频发的自 然灾害。 社会保障机制不完善，影响保障水平 社会保障政策机制的健全和完善，对于推进社会保障 具有十分重要的作用。在实际工作中，推进社会保障工作 遇到的很多矛盾和问题，都与法制不健全、监察手段不足 有关。一是立法滞后，目前国家和 XX 市都没有一部关于社 会保障的法律法规。由于社会保障没有上升为法律意志并 由国家强制执行，社会保障部门没有强制执行的权力，企 业事业单位欠交、延交、拒交保险费的现象屡屡发生。二 是部份劳动者合法权益得不到保障。少数私营企业主和个 体工商户，不愿为其雇佣的劳动者签订劳动合同并为其投 保，劳动者只要提出维权要求即有遭到解雇的可能。三是 外出农民工社保账户转移困难。有的农民外出沿海地区务 工，进厂后企业为其缴纳了养老保险和工伤保险，但农民 工返乡后，由于内地没有配套的体系，其社会保障帐户不 能顺利转移和延续。 服务体系不健全，影响工作效率 随着社会保障体系覆盖范围的不断延伸和扩展，便民、 利民管理服务要求的不断提高，目前社会保障相关机构的 现状与发展形势不相适应。一是人员编制不足，如养老保 险业务量大，只能长期聘用 10 名临时工开展工作。二是经 费短缺，无法保障印发各种宣传资料、开展各种咨询活动 和日常耗材的开支；三是信息化平台建设滞后，如新型农 村合作医疗信息化平台尚未建立，审核、汇总补偿数据全 靠手工处理。 农产品生产无保险，农业抵御风险能力差 农业是受自然风险和市场风险双重约束的弱势产业。 由于农产品生产没有保险，即便是发展较好的种植、养殖 农户，一旦遭受重大自然灾害和流行疫病侵害后，就会蒙 受巨大的经济损失。目前商业保险公司由于没有政府兜底， 所以不愿涉及农业保险领域；即便愿意涉足农业保险又出 现他们愿保的项目农民不愿投保，农民想投保的项目他们 又不愿保的现象。农民始终无法摆脱后顾之忧，严重影响 农民经济收入的提高。 三、加快推进统筹城乡社会保障体系建设的建议 强化政府主导作用，加快社会保障体系建设步伐 按照政府主导、统筹城乡，各方联动、分步推进的工 作思路，着力构建多层次、全方位，覆盖城乡居民的社会 保障体系，是现阶段贯彻落实科学发展观和构建社会主义 和谐社会的基础性工程，也是统筹城乡发展的重要内容。 必须以科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的 要求，理清工作思路，转变工作方式，增添工作措施，全 力推进构建覆盖城乡的社会保障体系建设步伐。 贯彻城乡统筹原则，逐步实现城乡社会保障一体化 健全城乡社会保障体系，实现全民覆盖，是统筹城乡 发展的内在要求。要认真研究和切实解决城乡居民基本养 老保险、最低生活保障、基本医疗制度、特困群体救助、 农产品生产保险等人民群众极为关心的问题，逐步实现城 乡社会保障体系的全覆盖和一体化。 1逐步建立覆盖城乡的基本养老保险制度 一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。要加大工 作力度，不断扩大基本养老保险覆盖范围。首先是将城镇 各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员纳入基本养老 保险。其次是将机关事业单位的非在编人员全部纳入基本 养老保险；再其次是探索建立农民工养老保险制度，将进 城农民工纳入基本养老保险。 二是逐步建立农村基本养老保险制度。由各级财政各 拨付一部分资金，加上被保险个人上交的保险费组成养老 保险基金，按照城镇职工养老保险金的运作模式解决农村 居民养老保险问题。同时要积极探索土地流转换社保和征 地补偿换社保的新途径。 三是积极推进城镇居民基本养老保险制度。现行城镇 养老保险体系没有覆盖以前未加入基本养老保险的破产、 改制集体企业职工，失业人员、无就业能力的城镇居民以 及农民变市民人群。因此要在政府主导的前提下不断创新 完善，逐步把这部分人群纳入养老保险。 2逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度 一是完善城镇居民低保制度。进一步完善低保民主评 议、动态管理和信访督查制度，积极推行公开、透明、公 平、公正的社区低保听证会制度，既要严格执行相关政策 法规，又要真正做到该享受的一个也不能漏掉，不该享受 的一分也不能给，保障城市困难群体的基本生活。 二是拓展农村低保覆盖面。我区从 XX 年元月起初步建 立起了农村最低生活保障制度，虽然目前已纳入农村低保 2465 户 4349 人，但从数量上看还没有完全达到“应保尽保” 的目标，因此要进一步拓宽低保覆盖面，让更多需要帮助 的贫困人口享受最低生活保障。 三是逐步实现城乡接轨。XX 年我区农村低保年人均领 取救助金为 400 多元，而且“门槛”较高，与城市低保每 月 210 元，全年 2520 元差距太大。目前XX 市城乡居民最 低生活保障办法正在征求意见之中，我区应借助新办法 的实施逐步提高农村最低生活保障标准，最终实现与城市 最低生活保障接轨。 3逐步建立和完善覆盖城乡的基本医疗保障制度 一是将城镇职工医疗保险纳入市级统筹。要积极主动 争取早日将我区城镇职工医疗保险纳入全市统筹，增强保 险基金抗风险能力，提高参保职工报销比例，解决参保干 部群众异地看病和经费报销的困难。 二是尽早启动城镇居民合作医疗制度建设。XX 市人民 政府关于开展城乡居民合作医疗保险试点的指导意见(渝府 发XX113)决定今年在江北、九龙坡等区启动试点，XX 年扩大试点范围，XX 年试点区县达到 80%以上，XX 年在全 市建立城乡居民合作医疗保险。我区要抓紧与市政府及相 关部门衔接，争取 XX 年进入第二批试点，尽早把目前城镇 职工基本医疗制度和新型农村合作医疗制度都没有覆盖的 城市居民纳入医保体制。区有关部门应做好摸底调查研究、 实施方案制定和其他工作准备。 三是积极完善新型农村合作医疗制度。群众普遍反映 目前我区新农村合作医疗住院费报销比例太低。因此要结 合我区实际，在确保基金安全运行的前提下，对我区补偿 方案作局部调整，提高农民的住院实际补偿比例；按照 “大病统筹，兼顾门诊”的原则，逐步扩大慢性病补偿种 类，提高慢性病门诊治疗报销标准。单病种定额补偿具有 效率高、能促进医疗质量提高、基金透明及便于基金管理 等优点，要结合我区实际，逐步实施精神病等单病种收费 限价管理和定额补偿制度。 4不断完善覆盖城乡的特困群体社会救助制度 社会救助制度是社会保障制度的必要补充和配套措施， 以帮助解决因各种不可抗拒因素造成的特困群体的实际困 难。要坚持以人为本的工作原则，围绕孤寡、残疾、大病、 重灾致贫者和城市生活无着流浪乞讨人员等救助对象，建 立以灾害救助、社会救助、社会互助为核心的救助制度， 构建城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化， 与全区经济社会发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。 要整合社会救助资源，增强救助合力，形成以生活救 助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相配套，其他 救助和社会帮扶为补充的工作格局。特别要注重对因灾害 造成住房搬迁家庭、大病致贫家庭及特困家庭子女入学三 大特困群体的救助，切实解决他们的实际困难。 5积极探索农产品生产保险的新途径 各级财政应设立专项资金，对农产品生产保险业务给 予适当补贴。通过政府政策扶持和市场竞争鼓励商业保险 机构在有条件的农村地区首先开展以针对自然灾害为重点 的农业生产政策性保险业务，逐步形成农业灾害风险转移 分摊机制。 在自愿性和强制性相结合的原则下，对主要农产品生 产逐步推行基本险，对其他农产品以自愿为前提推行非基 本险，对符合农业产业导向的种植业、养殖业予以专项保 险费补贴，解决农民的后顾之忧。 拓宽资金筹措渠道，建立稳定的社保资金来源 一是调整财政支出结构。“十五”期间区财政用于社 会保障的支出占总支出的 18%，而“十一五”期间计划用于 社会保障的支出只占总支出的 13%，两相比较下降了 5 个百 分点。区财政要根据财力增长情况和实际承载能力，统筹 考虑经济社会发展各方面的需求，合理调整社会保障支出 占财政总支出的比例，并应有相应的增长。 二是扩大社会保险覆盖面。社会保险的基本原理是大 数法则，统筹互济，如果没有覆盖全社会的“面”，没有 包容所有劳动者的“群”，就无法达到这个基本要求。只 有扩大覆盖面，才能增加基金收入总量，才能降低抚养比， 才能互助互济，平衡不同企业的负担。要根据经济成份多 元化和就业形式多样化的实际情况，确定扩面方向和重点， 及时把外商投资企业、新兴行业、多种经济成份企业、民 营科技企业纳入覆盖范围，逐步实现社会保险的全覆盖。 三是依法加强基金征缴。建立相应的制约机制，加大 社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清 原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。建立企业缴费 目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完 不成缴费的，追究企业经济责任。协调税务、工商、卫生、 工会等部门，加强与社会保障部门的配合，共同建立社会 保险征缴联动机制。呼吁国家立法机关予以关注，尽快通 过国家立法逐步实现“变费为税”，确保社会保障基金具 有稳定的来源。 四是探索建立农村社会保障资金的稳定机制。扩大土 地出让金用于农村社会保障的比重，探索集中部分国有资 产的经营收益和转让收益用于建立农村社会保障体系。探 索建立农村土地承包经营权和住宅的质押、流转换保障、 换救助的机制，解决农村孤寡老人、残疾人、孤儿等弱势 群体的社会保障问题。 发展社会公益事业，努力为特殊群体排忧解难 一是大力推进社会福利事业发展。以老年人福利服务 为重点，构建以公办养老机构为示范，以城乡基层福利服 务网络为依托，社会力量广泛参与，多层次的社会福利服 务体系。 二是探索建立特殊群体社会保障制度。引导社会资本 参与城乡社会福利事业，着力统筹城乡安居生活，加快经 济适用房和廉租住房建设，逐步解决进城农民工、城市 “双困”家庭和农民变市民的住房问题，加快农转非安置 房和农民新村建设，建设城乡新型社区。 三是大力发展慈善事业。在政府财力有限的情况下， 可以通过大力发展慈善事业募集资金，用于各项社会救助 事业。但必须建立严格的资金募集、管理、使用和监督制 度，确保慈善资金取之于民用之于民。 完善监督机制，确保社会保障工作有序运行 一是监管社保基金工作。建立健全内部监控制度、信 息披露制度和要情报告制度，完善社会保障监督委员会的 工作机制，加强监督队伍建设，开展基金安全教育活动， 加大监督检查力度，发挥行政监督、专门监督和社会监督 的协同作用，形成人人关心基金安全、重视基金安全、维 护基金安全的社会氛围。 二是监督低保管理工作。要不断提高低保工作人员自 身素质与法律意识，强化责任机制，全面推行工作责任制 和评议考核制，严格规范低保管理制度，促进低保工作