农村“两委关系”：障碍与对策.docx

农村“两委关系”：障碍与对策 实行民主自治，尤其是村委会直选，给人们的思想观 念、思维方式带来了深刻变化，同时对党在农村中开展工 作的领导方式和活动方式也提出了新的要求。随着村民自 治实践的深化，一些新情况、新问题不断出现。其中村委 会和村党支部的关系，即“两委”关系成为当前农村中非 常突出并亟需解决的问题。这个问题的存在，不但影响农 村基层组织建设，而且直接影响党在农村各项方针政策的 落实，影响农村的稳定及各项工作的开展。为了更深入地 探讨和研究这个问题，我们结合“三个代表”学习教育活 动的开展，对全区农村“两委关系”现状进行了调研，总 结了基层实践的一些有益做法和新鲜经验。 一、全区农村“两委关系”现状 我区村级体制改革工作，从试点到全面铺开，历时近 四个月，至 XX 年 10 月 24 日止，全区 14 个乡镇所辖的 148 个行政村、1248 个村民小组全部完成了村级体制改革工作。 通过民主选举，一大批年富力强、有一定文化基础、群众 拥护的优秀人才充实进了村组班子，为我区跨世纪的农村 工作注入了新的活力。经过近一年半来的村民自治实践， 我区农村基层民主政治建设有了很大的进展，全面推行在 党支部领导下的村民自治，已逐步成为村组干部和广大村 民的自觉意识，极大部分村级组织能够积极完成乡镇党委 政府布置的各项工作任务，依法开展村民自治。据调查， 全区 148 个行政村中，“两委关系”协调较好的有 98 个， 占 66.2%；一般的 34 个，占 23%；较差的有 16 个，仅占 10.8%。统计数字表明，“两委关系”协调和基本协调是全 区“两委关系”的主流，也是村民自治最值得肯定的方面。 但由于大规模直选村官在我区尚属首次，因而这项工 作在取得成功的同时，也存在着许多不容忽视的问题，比 较突出的是一些地方的村党支部和村委会关系长期不协调。 其主要表现形式是： 1、拉帮结伙，明争暗斗。XX 年村改改委前后，某村顿 时陷入一片混乱。某村民为竞选村主任，在村内外大肆宣 扬：“原村党支部、村公所的人是一批脏官，有严重的经 济问题”，自行组织群众四处凑钱上访。在临近竞选时， 他甚至暗地里许诺“我上任后不抓计划生育，不收提留统 筹”。通过这种非正常的活动，获得了过半数村民的支持， 当选为该村的村主任。由此，也埋下了村委会与村党支部 公开闹对抗的导火索。他在主持村务活动中，奉行“顺我 者昌、逆我者亡”的处世哲学，下辖的几个村民小组长不 太“听话”，他擅自组织人背着票箱满村索要“罢免票”， 未经合法程序，就勿忙宣布几个“不听话”的小组长已经 被罢免了。为树立自己至高无上的威信，在开展人口普查 工作中，竟一次动用了几十人满村乱转数天才完成了登记 工作，几十人还天天聚在一起吃吃喝喝，很多群众对此十 分反感。他为争夺对村财务的控制权，一再邀约人找村会 计、出纳闹；部分村款一旦落入他手中，也不按规定上缴 村财务管理，而是自行支配。面对这样的情况，镇党委政 府和有关部门多次派人进村做工作，他对此置之不理，该 村自村改委以来形成的混乱局面难以扭转。镇党委、政府 迫于无奈，只有组织召开村民大会，依法罢免了其村主任 职务，又顺利补选产生了新的村主任。 2、法盲当政，违法乱纪。某村主任、副主任当选后， 打着“为群众办几件实事”的旗号，在未经任何部门许可 的情况下，就擅自组织群众在天然林规划区内修建乡村公 路，致使 3.23 亩的国有林地被毁，国家森林资源遭到了严 重的破坏，现二人已被检察机关批准逮捕。由于新当选的 村官自身法律素质低下，为办公益事业而触犯国家刑律， 害得自己也锒铛入狱，其教训十分深刻。 3、个性张扬，意气用事。某村村主任，年仅 22 岁， 人很年轻，但也十分意气用事。才刚上任就急于同村党支 部闹分家，宁可花钱外出租房，都不愿同村党支部在村房 内办公。XX 年召开的“三.八”妇女节座谈会，村妇女主任 在未征得他同意的情况下，就按惯例把座谈会放在村党支 部办公地点召开，他一气之下就决定撤换村妇女主任；由 于镇政府及时制止，才使这起因一件小事而引发的撤职风 波得以平息。在日常工作中，他经常借口“村民自治”， 拒绝接受镇政府安排的热点、难点工作，致使镇上的很多 工作在该村根本无法开展。 4、纠缠历史，喋喋不休。在调查中发现，“两委关系” 不协调的 16 个村中，有 7 个村存在着原村级财务遗留问题 多。新当选的村主任经常宣称“支书是老的，主任是新的” ，“财务问题，支书必须给群众一个交待”。某村新当选 的村主任上任后，就在村民中到处宣扬原村级财务开支的 几个项目有问题，邀约群众四处上访。镇纪委先后两次进 村调查，调查证实原村级财务开支并不存在较大的问题， 而村主任和村民对这一结论明确表示不接受，经常纠缠村 支书一定要说清这事。村支书迫于无奈，已经有近 10 个月 没有上班了。据调查，我区 148 个行政村中，村改委后仍 有 17 个村没有向新当选的村委会办清财务移交手续；还有 29 个村虽然办理了移交手续，但群众对原村级财务仍存疑 问。调查表明，原村级财务遗留问题，既是直接造成“两 委关系”不睦的一个重要原因，也是造成部分村组不稳定 的一个重要诱因。这一问题，必须引起各级组织的重视。 5、自私自利，争权夺利。某村新当选的村支书、村主 任都是原来的村干部，两人关系一直相处不错。村改委后， 由于双方在工作中各存私心，两人关系逐渐不和，导致两 委在工作上“各吹各的号、各唱各的调”。矿务局关闭破 产期间，矿务局滥泥坪矿决定将回收运输管道内的精矿项 目承包给该村。由于该项目利润较大，二人为此你争我夺， 关系愈加紧张，致使该村一度时期“盗抢精矿”现象突出， 社会治安逐步恶化，人民群众正常的生产生活秩序受到了 一定干扰。 6、放弃工作，各行其是。有的村委会主任、副主任当 选后根本不去履行职责，而是过去是干什么的，现在照样 去干什么。某村村主任上任不久就外出打工，致使该村委 会一直处于瘫痪状态；某村副主任，在选举前是个矿石老 板，选举后，仅到村里参加过两次会，就没有到村里上过 一天班，而是跑到某地投资打矿。据调查，“两委关系” 不协调的 16 个村中，有 7 个村的 10 名村干部在村改委前 都从事个体经营。村改委后，仍然有部分村干部把主要精 力和时间放在自己的经营活动上，这在一定程度上影响了 村务活动的正常开展。 7、历史积怨，长期不睦。全区有 6 个村两委的主要负 责人都是原班人马，由于在长期共事中积累的一些矛盾没 有解决。村改后，仍然把历史积怨带进工作中，形成了村 改后“两委关系”的对立局面。 8、怕事躲事，你推我让。我们在调查中发现，很多村 干部都流露出一种怕事、躲事的思想。有的新当选的村主 任认为，三年任期一晃就过，只有“多栽花、少栽刺”， 才能不留骂名；换届时，也才不会失去选票。由于这种不 负责任的思想作崇，在处理一些诸如计划生育、征粮派款、 调解纠纷等棘手问题时，能滑就滑，能推就推，能躲就躲， 导致村上很多工作根本无人去管。诸如此类现象在我区很 多村都有不同程度地反映，两委不协调的村表现得尤为明 显。在这些村中，每遇“好事”，大家都争着干，生怕不 干就笼不住民心；每遇“麻烦事”，却你推我让，主任说 “支书权力大，凡事都归支书管”；支书却说“主任本事 大，他不管谁管”。两委不协调的村中，有不少很容易处 理的事，就由此成了久拖不决的难事。 在分析中，我们认为，虽然“两委关系”协调或基本 协调是我区农村“两委关系”的主流，但仍有不少村仍延 袭着过去的传统“包揽型”的领导方式，要么是支书主动 让步，要么是主任随声附和。由此可见，真正意义上的 “两委关系”协调的良性化水平并不很高。 二、农村“两委关系”的主要障碍 虽然“两委”矛盾普遍的终极表现都是村党支部书记 与村委会主任两人个体之间的工作不协调，但其潜伏着的 一些深层次问题不容忽视。究其深刻原因，主要在管理体 制、思想认识、制度建设、经济文化基础等诸多方面尚存 有不少障碍。 障碍之一：理论不清、职责不明 从理论上讲，村党组织和村民自治组织的地位和关系 是明确和协调的。但是，在实践中如何具体运作却十分模 糊，有些政策规定还互有重叠。中国共产党农村基层组 织工作条例规定：村党支部是农村各种组织的领导核心， 讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何 体现“领导核心”，究竟什么才是“经济建设和社会发展 中的重要问题”等都没有明确的规定。村组法虽然在 第三条规定了党支部是领导核心，但在关于村委会职责的 规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的重要 问题。这种规定的模糊性和重叠性是两委关系紧张的制度 性原因，两委各自按照对己有利的法规，争夺村庄的各种 资源，如财务管理权、公共事务决定权以及各种签字权等， 在这种情况下，“两委”矛盾的产生便是不可避免的。 从职责上讲，党组织与村民自治组织的权限范围尚缺 乏具体的界定，有关规定过于原则化。新修订的村组法 规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律， 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村 党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的职权范围及 履行责任的方式却无明确规定，加上农村基层党组织与村 民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政 府的关系，有其共同直接面对农民群众解决问题的特点。 由于二者的权限范围划分不明确，难以避免地造成了村党 组织“行政化”、“事务化”倾向，具体操作中常同村委 会的决事权、用人权相冲突。 障碍之二：认识模糊、顾虑重重 村委会直接选举给农村干部群众的思想观念和思维方 式带来了深刻变化，各种思想情绪的抗争表现得十分激烈， 一部分干部群众中也出现了一些认识上的偏差。 一是一些乡镇机关及其工作人员存在失控的心理。实 行村民自治后，对村干部任免权的改变和行政权的转换， 造成了部分乡镇干部的失落感，有的对村民的自治能力存 有疑虑，认为东川农村经济文化落后，农民觉悟低、素质 差，开展村民自治不切实际；有的还不适应村民自治的要 求，习惯于行政命令和行政干预，动辄就说民选村官不听 招呼，说村民自治搞乱了农村，一时难以理解乡镇人民政 府对村委会是指导关系而不是领导关系的规定。这种对村 民自治的复杂心态，使得一些乡镇领导既想加强领导，又 怕陷入误导，既想放手发动，又怕撒手失控。可见，在乡 镇党委如何加强领导，发扬民主，依法办事方面确实需要 积累实践经验，摸索一套成功的做法。 二是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方 式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下” ，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱 搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身 兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也没章 法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相 差甚远。 三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的 束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来， 自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。官本 位意识、宗法族权观念等封建残余思想长期作祟，“当家 作主”、“以民为本”的民主观念难以树立。 障碍之三：缺章少制、落实乏力 我区农村通过村改委实现了民主选举，但在 148 个行 政村中，依照规范的自治章程实行在村党组织领导下的民 主决策、民主管理、民主监督的却寥寥无几。缺章少制具 体表现在：一是作为民主决策重要组织形式的村民代表会 议、村民会议制度还未建立或很不规范；与推动民主管理 密切相关的自治章程普遍没有制订，村规民约多数是几年 前订立的，“自治”形同虚设；村务公开和上墙的民主监 督制度存在不规范、不清楚、不全面的情况。二是还没有 制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明 建设的规划和计划。三是村级财务制度、村民参与民主监 督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或 者制度已经写在纸上，落实乏力。 管理村务缺章少制同村“两委”主要负责人履职能力 密切相关。在调查走访中，有的村支书、村主任甚至根本 不知道自治章程、村规民约是怎么回事，村代表会、村民 大会又是用来做什么的。在做具体决策中，连村委会委员 都不让参与，仍习惯于一个人或少数人说了算。我们认为， 要实现真正意义上的村民自治，建立完善合理的制度才是 治本之策，解决缺章少制问题是当前推进我区农村基层民 主政治建设进程的一个十分紧迫的问题。 障碍之四：经济贫困、文化落后 “两委关系”的良性互动，总是以一定的经济文化基 础为动力源泉的。但就东川绝大部分村庄而言，无不伴随 着贫弱的集体经济、村民总体文化程度低同推行村民自治 间的深刻矛盾，存在着明显的动力不足问题。 在经济层面，贫弱的集体经济无法支撑村民自治的正 常运作。全区 148 个村中，有一定集体收入的仅有 30 个， 无集体经济的“空壳村”却多达 118 个，有的村甚至债台 高筑。从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村 党组织和村委会难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝 聚群众的物质基金，村委会办理公共事务和公益事业，只 能完全依靠村民出资出力。在经济欠发达的贫困村，如果 强行让个人负担村务费用，则可能直接造成村民过重的负 担，从而令村民对村民自治的实施产生抵触。在这种情形 下，“两委”班子为管村务去争权夺利就失去了内在动力， 而代之以处理棘手问题互推互让。在一些负债累累的村庄， 甚至让人失去了当干部的兴趣，一些贫困村干部当选后不 愿意履职或者干脆外出务工撒手不管的情形也随之出现， 造成了个别农村基层组织又处于瘫痪、半瘫痪状态。由此 可见，就贫困地区而言，在评判“两委关系”权力的划分 和运作方式时，也应该以是否能促进脱贫和壮大集体经济 力量作为优劣的标准。 在文化层面，村民的总体文化程度低可能导致村民自 治的盲从性。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外 的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只 能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”由于长期的历 史原因，我区农村人口的整体文化素质尚不高，文盲半文 盲仍在农村人口中占有相当比例。农村改革后大量文化程 度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经 商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活 动。在现实生活中，一些人表现出的对政治冷漠与对公共 利益的麻木，对民主选举产生了不良影响。在个别落后地 区，有些竞选者只要轻率地许个愿、表个态，农民就会投 他的票。对“两委”干部行为优劣的评价往往也是人云亦 云，在有的村即便如实公布了财务，由于村民不识字或不 懂帐，村干部也常常得不到村民理解。 当然，我们强调农村落后的一面，也要看到村民自治 带来的村民民主意识增强的新变化，这一变化要求和推动 着村民自治的规范化运作。所以，大力发展农村社会生产 力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思 想水平和民主素养，是保证村民和自治规范运作、健康发 展的一个重要条件和必要的前提。 三、实践中应妥善处理的六种关系 由于当前农村社会矛盾错综复杂，妥善解决“两委” 矛盾的措施和办法还不尽完善，有很多问题还需要在实践 中逐步探索和研究。在今后的工作中，各级基层组织思考 和处理“两委”矛盾时，应把握准确以下六种关系： 1村民自治与党的领导的关系。旗帜鲜明地加强和改 善党的领导，是处理好二者关系的根本原则，这一点不能 有丝毫动摇。村民委员会组织法从法律上确立了党支 部在农村的领导核心地位。党支部要站在领导农村民主政 治建设的第一线，切实加强政治、思想、组织领导；要充 分发挥、保证村委会和全体村民的民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督的自治职能和权利，改变对村委会 “要你办就得办”的家长作风。村委会要主动接受党支部 的政治领导，自觉维护党在农村的政治权威和核心地位， 并勇于对自己职责范围内的事负责，率领群众搞好以自我 管理、自我教育、自我服务为基本内容的村民自治。 2民主进程与生产力水平之间的关系。在基层搞民主 政治建设，必须和当前的生产力水平相适应，同步推进。 不能脱离现有的生产力水平，也不能超越现在的历史阶段。 搞基层民主政治建设是坚定不移的方向，但如果操之过急， 超越了生产力水平，超越了历史阶段，则会欲速则不达， 造成不应有的损失，严重的甚至会冲击党的领导，最后使 党在基层丧失领导权。 3体现民意与落实上级意图的关系。村委会和党支部 在工作中，要树立体现民意与落实上级意图二者相统一的 思想。代表民意，为老百姓办事，要把老百姓愿意不愿意、 答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护作为衡量工作好坏 的标准。但把握这一标准应从全局来看，如局部几个村组 老百姓不很赞成或不很情愿的计划生育、提留税收等工作， 虽然也有群众不满意，但并不真正代表群众的长远利益。 所以要注意处理好体现民意与落实上级意图的关系，这是 协调处理好“两委”关系的一个重要基础。 4强化责任意识与落实报酬的关系。由于村集体经济 基础薄弱，村干部报酬不兑现的问题在部分乡镇十分突出。 我区农村有不少村民小组长、群团组织负责人甚至还没有 一分钱的报酬。所以，如何在强化他们责任意识的同时， 应解决相应的报酬问题，逐步建立责权利统一的绩效考评 机制。 5加强教育与舆论导向的关系。应该肯定整个村干部 的主流是好的，他们辛辛苦苦、尽力尽力为党工作，为人 民工作。虽然也有极个别村干部的违法乱纪让群众十分反 感，但不能因为社会不良舆论导向导致群众对村干部一团 糟的印象。在这方面舆论应给予正确的引导，应宣传先进、 树立典型，从而达到凝聚人心的目的。 6明确职责与规范操作的关系。在两委关系上，应进 一步明确职责、理顺关系、分清责任、规范操作。对如何 调整不胜任现职村干部、怎么处理利用非组织势力拉选票 等问题，必须在法律上做出必要的规定。在实践中，应把 加强两委关系规范制度建设作为工作重点，鼓励大胆试， 大胆闯。 四、村级规范化管理：解决两委矛盾的重要途径 我区村民自治的实践表明，“两委关系”协调发展实 际上是一个两委良性互动的过程。实际工作中，既要重视 抓好村党支部的自身建设，也要重视抓好村委会的自身建 设。唯有实行“两条腿”走路的办法，纠正那种“重支部 建设，轻村委建设”的倾向，才是解决所有问题的关键所 在。 我区在借鉴和总结区内外开展“三个代表”学习教育 活动的成功经验的基础上，提出了今后一个时期加快“两 委关系”良性化进程的主要工作思路：以制度创新为载体， 积极推行村级规范化管理，努力实现“思维定式从为民作 主向让民作主的转变；决策机制从少数人说了算向村民会 议或村民代表会议集体决策的转变；工作方法从强行推行 向引导、说服、提供服务的转变”的村民自治目标。 实行村级规范化管理，目的是为了进一步突出党支部 的领导核心地位，更好地促进村级民主政治建设，保持社 会稳定，促进农村经济和各项社会事业的发展。因此，在 制定过程中要坚持四个原则：一是坚持既充分体现党支部 的领导核心地位，又切实保证村级其他组织发挥功能的原 则，做到科学分工，明确责任；二是坚持依法建制的原则， 体现村民委员会组织法和中国共产党农村基层组织 条例的基本规定；三是坚持既约束干部又约束群众，重 在约束干部的原则，把村干部的活动置于群众的监督之下； 四是坚持实用实效、便于操作的原则，使各项制度的制定 着眼实际，操作性强。按照这些原则，对村级工作可以从 以下几个方面进行规范： 理顺村级领导体制，规范村级事务决策程序。 理顺村级领导体制是实行村级规范化管理的核心问题。 要立足于保证党的领导核心地位得到巩固，保证村级组织 职能有效发挥，保证党员、群众的民主权利真正行使，对 村级领导体制进行理顺： 一是明确村级组织之间的关系。强调村党支部是村级 组织的领导核心，农村党支部书记是村级班子的一把手， 是村里各项工作的主要组织者和领导者，村委会等其他村 级组织必须在党支部的领导下围绕自身职能依照组织法 和各自章程开展工作。 二是进一步细化村级组织各自的职能。除了重申条 例和组织法规定的党支部、村委会的职责外，各乡 镇应结合农村实际进行了补充细化，严格界定职责范围。 同时，对村民会议以及村民小组、村民代表会议的职责也 应作出明确规定，使村级各种组织有职有责，分工明确， 运转有序。 三是规范村级事务决策程序和议事程序。在村级重大 事务决策上，坚持先党内后党外的原则，统一决策程序。 具体步骤可以为：第一步由党支部依据法律、法规及上级 党委的工作部署，结合本村实际研究提出方案，或由村委 会提出方案经支部同意后提交联席会研究；第二步召开两 委联席会议对方案进行讨论修订；第三步召开党员议事会 或党员大会讨论修改并形成决议；第四步召开村民代表会 议或村民会议做出最后决定，并付诸实施。 完善村级干部管理，强化教育监督职能。 一是建立村组干部分级轮训制度。区委负责培训村主 要干部，村组其他干部由乡镇负责。对新进村组班子的人 员，突出进行必要的上岗培训，从起点上抓好其思想和工 作行为的规范。要把村民委员会组织法和中国共产 党农村基层组织工作条例作为培训的重要内容，同政治 理论、业务能力和实用技术的培训有机结合起来。 二是对村干部实行诫勉制度。村委会换届以后，有的 村干部素质比较低，工作不得力；有的在工作中不公正， 凡事从个人和家族的利益出发，引起群众的不满。对这些 村干部可由乡镇党委实行诫勉，由乡镇党委安排诫勉对象 离岗培训。诫勉情况要在本村党员大会和村民代表会议上 予以通报，说明诫勉事由，接受群众监督。诫勉应规定一 定的期限，诫勉期满，由党支部召开党员大会和村民代表 会议，对诫勉期内的表现进行民主评议，并将评议结果及 处理意见报乡镇党委。乡镇党委经过集体研究，对经民主 评议确已改正问题的，给予解除诫勉；对经民主评议未改 正问题的，按有关程序给予必要的组织处理和纪律处分； 对确实不能胜任工作的，由镇党委做说服工作，动员其辞 职；对经诫勉无明显变化而又拒绝辞职的，依法提请进入 罢免程序。 三是完善对村干部的监督机制。建立村委会定期向党 支部汇报、请示工作制度，由党支部监督村委会依法开展 工作，保证党在农村的路线、方针、政策和国家法律、法 规的贯彻实施。实行定期民主评议村干部制度，每年组织 全体党员和村民代表对村干部进行民主评议。对评议为优 秀的，由乡镇党委进行表彰；对经民主评议问题较多的进 行批评教育，情节严重的，进入诫勉程序。 规范党员管理，加强组织建设。 管好党员队伍是增强农村基层党组织战斗力的重要基 础，也是贯彻从严治党方针的必然要求。要进一步健全完 善党员目标化管理、党员联系户和民主评议党员等措施， 注重对党员的日常管理和过程管理， 一是把推行党建目标责任制同村民自治相结合。农村 党建目标责任制要把“村民自治