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农村低收入群体社会保护的理论基础探析 摘要：文章在对农村低收入群体内涵进行界定的基础上， 分析了国际上具有影响力的社会保护政策含义，从而得出： 社会保护是政府通过收入支持对社会上最低收入群体提供 最低生活保障，赋予教育、医疗和就业等机会，促进社会 公平和公正的政策措施。它基于人力资本投资理论、生命 周期理论以及社会风险管理理论，从不同的视角、不同的 层面对低收入家庭和个人进行政策干预。 关键词：低收入群体；社会保护；人力资本投资理论； 生命周期理论；社会风险；管理理论 一、农村低收入群体内涵的界定 低收入群体是一个相对的、动态的概念，其普遍存在 于每一个国家、地区的每一个时期。无论一个国家或地区 的发达、富裕程度如何，总有一部分群体处于收入较低或 相对较低的状态。一般而言，低收入群体可以分为两部分： 一部分是个人或家庭的收入水平无法满足基本的生活需要； 另一部分是收入水平可以满足基本的生活需要，但是收入 增加幅度明显低于当地其他人的收入增长幅度，是一种相 对的低收入。 国内外学者对于低收入群体的研究总是与贫困问题紧 密联系在一起。这是探讨低收入群体问题的一个基本判断。 低收入群体是国民收入初始分配中取得较低收入的一部分 人群，而贫困则是这部分人群所处的一种社会经济状况。 正如英国学者西勃汉姆所作的诠释：“如果一个家庭的总 收入不能满足维持物质生活的基本需要，那么该家庭就是 处于贫困状态”。从表面上看，低收入群体似乎包含了更 多的经济收入水平成分，但从其更深层含义上看，“低收 入群体”这一概念整合了经济、社会、政治、文化等要素， 已经远远超越了单纯经济收入这一范畴，能够反映经济社 会文化的多元性和复杂性。低收入群体不仅在经济收入上， 而且在社会地位、文化生活、权利维护、发展机会、竞争 能力等方面处于困难和不利境地。因此，笔者将农村低收 入群体界定为绝对贫困线下的贫困人口、初步解决温饱但 还很不稳定随时可能返贫的贫困边缘人口以及越过温饱线 但收入增长水平明显低于当地平均水平的相对贫困人口的 集群。 二、国际社会保护政策含义 自 20 世纪 90 年代开始，社会保护及其政策框架在世 界银行、亚洲开发银行、国际发展研究所、国际劳工组织 和经济合作与发展组织等国际机构的推动下，逐渐被越来 越多的国家和政府以及学术机构所认同，近年来已成为国 际发展研究议题的主流。然而，至目前为止，社会保护政 策含义仍难以统一。不论是学术界的国际社会发展研究文 献，还是实践中的社会保护政策方案制定者，对于社会保 护含义及其政策框架持有不同的理解。“社会保护的核心 内容和边界还远未达成共识”。国际上，有影响力的定义 主要可以归结为 4 种： 第一，从狭义上看，社会保护就其本质而言是对“值 得救助的贫困者”提供旧式的“社会福利”贴上一种新的 标签。 第二，将社会保护等同于安全网，用以减轻生产和消 费危机对贫困者造成的冲击。 第三，从广义上看，社会保护除了安全网之外，还包 括教育、医疗补助、就业机会的创造以及小额信贷计划。 第四，基于更为广泛的视角，社会保护不仅局限于目 标性的收入转移，还应包括政治、社会和文化等方面的权 利。 基于上述解释，可以得出：社会保护涉及生活、教育、 医疗和社会公平等领域，它使得低收入群体可以预防、减 少和处理他们所面临的各种经济和社会风险。有鉴于此， 社会保护主要是指政府通过收入支持对社会上最低收入群 体提供最低生活保障，赋予教育、医疗和就业等机会，促 进社会公平和公正的政策措施。同时，政府是该项政策工 具的主要提供者，在整个社会保护网络中处于核心地位。 不仅如此，在强调政府作用的同时，也强调非正式社会保 护网络的作用。因为社会保护还可以被理解为当人们遇到 生活冲击陷入困难时可以依靠的其他各种社会网络。社会 保护网络是由正式的制度安排和各种非正式的制度共同组 成，两者共同构成对社会低收入群体的保护。 三、农村低收入群体社会保护的理论基础 社会保护政策是基于人力资本投资理论、生命周期理 论以及社会风险管理理论等，这些理论各自从不同的视角、 不同的层面对低收入家庭和个人进行政策干预。 人力资本投资理论 20 世纪 30-60 年代西方社会福利的主流思潮是：自由 市场经济是贫困产生的根本原因。基于这一认识，反贫困 政策主要是政府通过增加社会福利减低或避免人们的命运 完全由市场主宰。但在全球化背景下，市场组织对经济和 社会发展的积极作用被重新认识。人们开始认识到，贫困 不是市场经济造成的。人们之所以贫困恰恰是由于他们未 能被市场特别是劳动力市场所接受产生的结果。贫困和收 入分配差距的存在，直接表现就是一部分社会成员未能在 劳动力市场上有效地发挥作用。而这往往又与缺少必要的 知识、技能或健康状况等因素相关。于是人力资本投资理 念被引入社会保护政策领域，其政策干预相应地从对社会 基本制度的干预转向了对参与这个制度的个体的直接干预。 无论是对家庭功能还是对个人能力的干预，其目的都是为 了使他们更好地适应市场经济的需求，特别是适应劳动力 市场的变化。并且，这一政策框架可以很好地整合和协调 公共与私人利益，通过提升个人能力，可以预防贫困，进 而提高整个国家竞争力。 对低收入者进行人力资本投资的社会保护政策是世界 银行着力推荐的、减轻贫困的基本策略。世界银行在 1990 年世界发展报告中，通过对全球范围内的贫困状 况进行评估以及对 25 年来不同发展中国家实施的反贫困战 略进行总结，得出以下结论：反贫困最成功的发展中国家 无一例外地都推行一种有效地使用劳动力的经济增长模式， 并增加对贫困者在医疗卫生、营养保健和教育方面的投资， 改善和提高国家人口素质，为谋求经济发展奠定基础。 以人力资本投资为基础的社会保护政策试图将个人、 家庭和国家层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成 一种通过帮助个人和家庭从而提高整个国家竞争力的政策 机制。目前，我国农村反贫困政策中同样需要这样一个中 长期战略视角。在劳动力素质上，农村低收入人口中劳动 力受教育年限较短、文盲半文盲率较高、接受专业培训的 比重仍然较低。根据国家统计局农村住户调查数据，XX 年， 农村低收入人口的受教育年限为 6.8 年，比全国平均水平 低 1.2 年；文盲半文盲率为 14.4，比全国平均水平高 7.6 个百分点。低收入人口接受过专业培训的比重为 12.6，全国平均水平为 20.2。而调查结果显示，农村 低收入人口有很强的接受培训的意愿，在未接受专业培训 的低收入人口中有 67.5愿意接受培训，高于全国 58.8 的平均水平。研究结果同时表明，农村劳动力的受教育程 度又与其收入水平呈正相关关系人均收入水平高的地 区，劳动力受教育程度也较高。XX 年全国收入最高的地区 与收入最低的地区相比，劳动力的受教育程度有较大的差 距。正如舒尔茨所认为的：“农民所受的教育是解释农业 生产的一个重要的变量，按成本和收益看，这是一项非常 有利的投资”。另外，尽管我国农民整体健康水平有了较 大的提高，但农民得到的医疗服务水平仍远低于城镇居民， 承担的经济风险也更大。在农村最贫困农户中，50左右 属于因病致贫或因病返贫。通过人力资本投资，消除贫困 根源，仍是我国农村低收入群体摆脱贫困的战略选择。 生命周期理论 基于生命周期的反贫困视角是：人的生命的不同阶段 是相互联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产 生影响或起决定作用。这种关联性主要表现在人生特定阶 段的一些问题会在后一阶段重新出现，或影响其后续阶段 的发展机会。生命周期中贫困循环链这样构成：生长在贫 困家庭中的儿童，其随后的受教育机会和营养状况等很可 能受到负面影响，致使他们进入成年后更易于面临就业困 难或出现健康问题，从而在整个工作年限中处于贫困或低 收入状态，同时也没有足够的经济收入安排未来养老之需， 从而导致老年时期生活陷入困境。这样，贫困就成为贯穿 一生的问题。贫困父母再将贫困和不利因素传递给下一代， 从而构成贫困的恶性循环链。因此，反贫困政策应该以不 同生命阶段的特殊需要为依据，特别重视和强调对人生的 “上游”阶段进行政策干预，即在儿童阶段就要努力消除 贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。 以生命周期为基础的社会保护干预政策，其政策目标 是为了改变个人的发展条件，而不仅仅是修补不利条件所 带来的后果。按照一些学者的观点，欧洲普惠型的家庭津 贴或儿童福利制度就是以不同生命周期的需要为基础，从 而使儿童贫困问题得到有效的缓解。OECD 国家的积极的社 会政策也是基于生命周期理论的政策干预，如针对学龄前、 上学阶段、进入劳动力市场阶段以及老年阶段分别制定不 同的政策目标和措施。拉丁美洲的 CCT 项目制度设计亦是 如此。通过对儿童提供社会保护，使他们享有公平的生活 起点和发展机会。 基于生命周期理论的“上游干预”策略对我国农村反 贫困具有借鉴意义。根据国家统计局农村社会经济调查司 的调查数据，XX 年，全国农村绝对贫困人口数为 2365 万人， 其中，0-6 岁儿童占贫困人口比重的 5.6，7-15 岁儿童占 贫困人口比重的 13.5。据此推算，全国在农村绝对贫困 线下 0-15 岁的儿童数量大约为 451.72 万人。这就需要政 府及早实施有效的上游干预的社会保护政策，提高贫困儿 童接受教育和医疗服务的可及性，消除儿童贫困。 社会风险管理理论 按照西方风险社会理论，进入现代社会的一定阶段后， 必然伴随着社会风险的增长和累积，并进入风险社会，风 险是现代社会的基本要素和重要特征。当从社会风险的角 度来审视贫困问题时，社会风险管理框架自然地纳入反贫 困政策领域，成为一种全新理念的社会保护政策。 按照世界银行的 SRM 框架，所有的个人、家庭和社区 都要面对来自不同方面的风险。风险具有多样性和异质性， 既包括自然的也包括人为的。而低收入人群因其自身的脆 弱性更容易遭遇风险，缓冲能力更低，风险对他们的负面 影响也更为严重。不仅如此，由于贫困人群没有能力或不 愿意选择高风险或高回报的生产经济活动。这样，不仅难 以摆脱贫困，其贫困程度甚至可能进一步加深。因此，世 界银行的 SRM 框架更关注贫困的成因，而不仅仅是贫困的 表现；更关注贫困的预防，而不仅仅是对贫困的补偿。因 而被认为是最具有代表性的社会保护政策。 SRM 理论从风险角度阐释贫困的成因，对于我国农户特 别是脆弱的农村低收入群体，尤为具有现实意义。农户的 生产是一个周而复始的循环过程，任何一个环节都存在着 遭受风险冲击的可能。就农户的资源禀赋而言，农户利用 土地等资源从事农业生产活动，会受自然风险与市场风险 的双重影响。有些农产品的边际利润趋于零甚至为负；由 于市场价格的波动，所拥有的资源难以获取稳定的收益； 在某些特定年份还可能遭受自然灾害的冲击。实际上，农 户受到的风险冲击，远远不止于此。一系列市场化导向的 改革使农户不得不直面一些新的社会风险：医疗费用和教 育费用超出了低收入农户的承受能力，现代农业的生产经 营活动更加依赖于资金、技术等要素的投入，也由此带来 了更大的风险。对于低收入农户来说，他们的生计境况更 脆弱，抵抗风险的能力也就更为微弱。因此，SRM 理论注重 消除或减少使人们陷入贫困的原因，主张反贫困政策要以 增加农村低收入群体抵御风险的能力为目标。这对我国农 村低收入群体社会保护政策框架的构建具有直接的意义。 长期以来，我国农村的反贫困政策将目标定位在减少绝对 贫困人口规模上，而忽略了初步解决温饱但还很不稳定随 时可能返贫的贫困边缘人口。对于贫困边缘人口而言，任 何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使其陷入或 重新陷入贫困的境地。世界银行在 20 世纪 90 年代的研究 中就已经发现，80以上的贫困者并不是“总是穷”，而 是“有时穷”。国务院扶贫开发领导小组副组长刘坚指出， 我国农村目前 XX 多万贫困人口并不是一个稳定的人群，而 是在 1 亿名左右需要扶持的人口中波动出现，许多刚刚越 过温饱线的农民经济状况非常脆弱，气候、市场、家庭的 任何一个方面的变故，都能使他们返回贫困。按照社会风 险管理理念，农村反贫困策略不仅需要对当前的贫困人口 提供有针对性的帮助，还要为贫困边缘人口提供帮助，将 贫困边缘人口纳入政策视野。 总之，社会保护政策的三大理论基础是紧密联系在一 起的，其实质都强调对“人”的直接干预。人力资本投资 理论强调努力使低收入者个人的潜能道得到开发，人口素 质得以提高；生命周期理论以满足人生不同阶段的需求为 目标，重视人生“上游”阶段的干预；社会风险管理理论 关注风险的成因，致力于消除或减少使人们陷入不幸或困 境的因素。在强调“以人为本”的和谐社会的构建中，基 于人力资本投资理论、生命周期理论和社会风险管理理论 的社会保护政策无疑具有重大的理论和现实意义。 参考文献： 1、谢东梅.我国农村低收入群体贫困变动及其影响因 素分析J.技术经济,XX(11). 2、王长银.英国反贫困政策与落后地区开发J.经济 开发论坛,1998(7). 3、S.Devereur,R.S.Wheeler.TransformativeSocialProte ctionJ.Brighton:InstituteofDevelopmentStudiesWork ingPaper,XX(232). 4、谢东梅.低收入群体社会保护的政策含义及其框架 J.商业时代,XX(21). 5、国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年 鉴-XXM.中国统计出版社,XX. 6、张金辉,张衔,邓翔等.中国西