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农村土地流转存在的问题及对策研究 摘要：农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是 实现城乡统筹发展的有效途径。思想观念不转变、流转制 度不完善、操作不规范以及社会保障体系不健全等因素都 会影响农村土地流转进程。文章阐述了当前我国农村土地 流转存在的主要问题，并提出了解决问题的对策和建议， 旨在加快农村土地流转，促进农业规模化经营。 关键词：土地流转；问题；对策 随着市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶 段，对农业生产要素尤其是农村土地资源实行市场配置和 规模经营的要求越来越迫切。中央专门出台了农村土地流 转政策，加强土地流转管理和服务并健全流转市场。农村 土地流转是在土地承包期内拥有土地承包经营权的农民有 条件地将土地经营权转移给其他农民或经济组织。近年来 我国各级政府和农村基层组织在正确引导和推进土地流转 方面做了大量工作和有益探索，但仍存在一些问题。开展 农村土地流转研究，及时发现问题并采取对策，是顺利开 展土地流转工作的保证。 一、农村土地流转中存在的问题 思想认识不到位 第一，基层重视程度不够。部分基层干部对土地流转 的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够、 引导不力，认为土地流转与乡镇村社关系不大，造成土地 流转无人监管。 第二，小农经济思想严重。一是部分农民恋土观念强， 认为务工经商虽然收入高但有风险，宁可粗放经营，甚至 不惜撂荒弃耕，即使外出务工也不愿转出土地，担心失业 没地而生活养老没保障；二是农业税全面取消，优惠政策 不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮补促 使部分农民不愿转出土地；三是城镇扩建或国家重点工程 实施，导致部分农民等待承包地被征用而得到补偿费。 第三，对流转政策心存误解。部分农民担心政策不稳， 政府收回土地承包权，没有安全感；部分业主担心市场前 景不佳，承包无效益，不敢大胆投入和大规模开发，甚至 没有真心实意经营，利用土地搞投机。 流转行为不规范 在土地流转过程中，双方很少签订书面合同，大多实 行口头协议，未经发包方同意及管理部门备案公证，即使 签订书面合同，其内容不完整、不规范，双方没有明确责 权利关系，没有专人负责合同管理工作。部分基层干部没 有充分尊重农民意愿，擅自将撂荒土地、集体土地和“四 荒地”流转给第三方经营，土地发包和经费收支不公开。 部分业主借合同不规范，经营不善违约逃债，或未经有关 部门审批同意，擅自改变土地农用性质。国家各项惠农政 策落实后，土地不断增值，部分农民借合同不规范索回土 地经营权。 流转市场不完善 在土地流转过程中，供求双方的信息空间分布极为分 散，传递平台或手段相对落后，市场参与度差，土地供求 信息不能高效准确提供。土地流转主要依靠自发进行和政 府推动，缺乏土地流转中介服务组织，致使流转信息传播 渠道不畅；即使成立了土地流转中介组织，但缺乏土地流 转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，没有形 成一个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系。 农业产业风险大 由于农业生产周期长、比较收益低、受自然条件影响 明显，大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金 投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将 土地使用权作为贷款抵押，资金筹措难，农业开发面临市 场和自然双重风险，加之加入 WTO 后对农业的影响更大， 农业增产难增收。因此，业主对投资农业开发极为慎重， 真正有实力参与土地流转的业主比较少。 规模流转难度大 目前，农村中有一定文化技能的劳动力以外出务工经 商为主，其他劳动力大多仍从事农业生产，依靠承包地收 入维持基本生活。许多业主在租赁土地都希望集中连片， 但不同农民利益目标不一致，往往导致大规模土地流转难 以成功，影响农业项目实施。绝大部分土地没有进行农业 综合开发，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适 于连片种植和机械耕作，无法实现旱涝保收；农田水利基 础设施较差，规模经营成本增加，向金融机构申请贷款数 额增加，导致规模流转难度加大。 保障机制不完善 首先，社会保障体系不健全，未能覆盖所有农村地区， 无法为转出土地的农民提供充分的社会保障。农民对土地 流转态度更加慎重，出于对土地普遍有预期增值和稳定的 经济收益保障心理，不愿放弃土地承包经营权。其次，农 民利益不能完全得到保障。少数地方将土地流转作为增加 乡村集体收入、干部福利的手段和突出地方政绩的形象工 程，用行政手段干预农民土地流转，承租大量土地进行规 模开发，常压低流转价格，截留、挪用流转收益，使农民 获得补偿往往最低；业主因投资失败和市场变化等原因， 不能及时兑现农民租金，农民流转收益存在风险。再次， 流转收益缺乏增长机制。在流转合同约定上，农民土地流 转收益一般固定，流转期间不再调整租金，流转收益没有 随经济发展得到相应增长。另外，土地流转补偿制度尚未 建立，缺乏完善的土地价格机制，都会影响土地流转的进 程。 二、加强农村土地流转的对策 转变思想观念，引导流转 在土地流转过程中，要充分利用广播、电视、报刊和 网络等各种媒体，深入宣传土地流转政策，加强农民对土 地流转的认识，逐步消除传统思想观念。既要加强对农村 土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、 懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发 挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多 农民转变思想观念，主动投身非农产业，以加快土地规模 流转。 加强服务管理，规范流转 一是加强对土地流转双方的管理，积极引导农民签订 规范的流转协议，对双方的责权利作出明确规定，并报村 集体组织和有关部门备案，同时对大宗土地流转业主开展 严格的资质审查；二是严格执行土地承包法律法规，做到 土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”；三是加强 对流转合同的审查、监督，及时办理合同变更、解除和签 证，规范合同的登记、立卷和归档；四是规范基层组织参 与土地流转的行为，不得阻挠农民自愿合理流转土地；五 是建立风险保证金制度，建议由政府、业主、农民按一定 出资比例建立土地流转风险基金，防范流转双方单方面毁 约给对方造成的损失；六是尽快出台农村土地流转管理 实施办法，对土地流转的基本原则、合同规范、风险防 范和政策保障等作出具体规定，以建立健全规范土地流转 的长效机制。 建立市场机制，完善流转 一要建立健全各级土地流转管理服务中心，依托农经 信息网建立土地流转信息库和流转信息平台，及时收集发 布土地流转信息；二要积极发展市场中介组织，建立多层 次、全方位开放的土地流转市场机制，依靠市场调节完善 流转机制，降低土地流转成本；三要完善土地流转纠纷调 处机制，成立区县级流转纠纷仲裁委员会，健全乡镇流转 纠纷调解机构，积极妥善调处流转纠纷；四要建立土地撂 荒惩罚机制，对农民不愿耕种且拒绝进入市场流转造成土 地撂荒，每年由村集体组织按规定征收一定的撂荒费；撂 荒超过两年由村集体收回托管；五要建立农用土地评估机 构，开展土地分等定级和价格评估工作，客观公正评估土 地等级和市场价格，为流转双方的公平交易和政府加强土 地管理提供科学依据。 健全保障机制，保障流转 第一，建立农业风险保障机制。一是建立农业风险预 警机制，加强气象、畜禽疫病、作物病虫害、市场信息等 自然和市场风险的预测预报，帮助土地经营大户制定灾害 防止预案；强化动植物检疫检测手段，发生疫情及时扑灭； 二是引导保险机构推出农业保险产品，加快建立现代农业 保险体系，优先将规模经营业主纳入保险范畴，增强农民 和现代农业企业抗风险能力；三是建立农业保险扶持机制， 对介入农业保险的公司，在税费收取上给予一定的优惠； 对参保业主的保费，由各级财政进行一定补贴；四是加强 农村基础设施建设，加大对农业基础设施建设的投入，加 快土地平整和农业综合开发，改善水利、电力、道路等农 业生产条件，为农业规模化经营创造条件。 第二，完善农村社会保障体系。一是加大财政投入力 度，提高政府配套社保资金在农民社保基金中比例，通过 土地流转筹集部分社保基金发展农村社区保障，通过政策 激励吸引农民参保；二是出台土地流转养老保险办法，成 立土地流转养老保险中心，制订一套详细的养老金缴费领 取办法，解决农民后顾之忧；三是健全土地流转收益分配 机制，制订合理的土地流转补偿方案，在补偿安置和使用 权的收益分配上向农民适当倾斜，使农民享有土地收益的 主要部分；四是改革现有户籍制度，解决农村劳动力转移 到城市的障碍，调整依附在户籍制度上的不合理的社会福 利，确保土地流转工作的顺利进行。 第三，拓宽农村劳动力就业渠道。一是大力发展农村 第二、三产业，加快小城镇建设和农村城市化进程，建立 城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和 信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，引导农民在流 转中实现劳务移民；二是建议政府安排专项经费，健全农 民职业培训机构，积极开展农民免费技能培训，提高农民 转移就业的能力，加快转移农村劳动力；三是通过农业产 业化开发，建立劳动力就业的吸纳机制，加强与土地承包 方的沟通，在签订土地租赁合同时，要求承包方须根据租 赁土地数量按比例吸纳部分农村劳动力。 优惠政策支持，推动流转 第一，制定土地流转优惠政策。在优惠对象上实行土 地转出方与转入方双向优惠；在优惠内容上实行经济和社 会保障综合优惠；在优惠手段上实行资金、技术、税收等 方面的配套优惠；在优惠取向上实行对“四荒”开发性项 目、具有技术推广价值和市场前景的特色种养殖项目等进 行重点优惠。 第二，建立土地流转专项扶持基金。一是对经营业主、 流出土地农民以及引进该业主的单位或个人按土地承包方 年上缴税费及解决农村劳动力数量确定的比例给予资金奖 励；二是对全部转出土地的农民给予一定补助，扶持其进 城务工创业；对引导农民流转土地多、增收效果显著的乡 镇村给予适当奖励；三是对采取合作方式规模经营且带动 农民增加收入的龙头企业和种养大户重奖，并从扶持资金、 技术指导、税收政策等方面给予倾斜。 第三，建立信贷支持机制。除积极向上争取专项资金， 利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，根 据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系， 加大金融部门的贷款支持力度，解决业主季节性、临时性 所需生产经营资金问题。 第四，组建农业担保公司。既要为农民土地流转行为 提供担保，又要为参与土地规模经营业主提供信贷融资担 保服务，缓解土地规模化经营的资金困难问题。 改革创新机制，促进流转 一是鼓励农民建立土地股份合作社，积极引导和鼓励 农民将土地以入股方式集中，按市场机制将承包土地折价 入股或量化成股份，建立土地股份合作社，统一招标对外 出租或实行合作经营，经营收益按土地入股份额分配，促 进农村土地向种田能手和规模业主集中，推进农业产业化 发展；二是开展农民以土地入股单独兴办或与企业联办股 份制有限农业企业试点工作；鼓励农业产业化龙头企业通 过租赁和入股等多种形式参与土地流转，建立生产基地。 农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到 广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。在 维护农村土地