农民工法律援助工作探究.docx

农民工法律援助工作探究 摘要：时常在报纸上见到农民以致跳楼、自杀等以命讨薪 事件，管见农民工追薪之难；而农民工的福祉关系到社会 的安定与和谐。农民工维权，是我们法律人所面临的一项 艰巨任务。本文分析农民工权利受侵的现状与原因，探索 破解农民工维权难题的措施和非诉法律援助方式。 关键词：农民工、侵权原因、解决途径 正文 改革开放以来，数以千万计的农民毅然脱下了泥裤子， 怀着梦想闯进城市，成为城市里的农民工，为城市的建设 与繁荣默默地奉献。由于各种原因，农民工在城市求职和 劳动过程，遭遇到种种困难，其合法权益屡屡受到侵害， 通向维权的道路是那么艰难、沉重，以致跳楼、自杀等以 命讨薪和杀害包工头或雇主的事件时常见诸报端。据有关 统计表明，我国农民工的数量已接近 2 亿人，这群农民工 的福祉关系到社会的安定与和谐，并成为经济发展的重大 隐患。农民工维权，不仅仅是政策问题，更是法律问题， 也是我们法律人所面临的一项艰巨任务。做好农民工的法 律援助工作，首先要寻找和分析农民工权利受侵的现状与 原因，从而积极探索出台一系列措施，建立起符合农民工 为服务对象的法律维护机构，破解农民工维权难题。 一、农民工权利受侵的原因与现状 目前，农民工劳动权利领域受侵害的主要原因与现状 有以下几个方面： 城乡二元户籍制度是导致农民工权益受侵害和受歧视 的制度根源。中华人民共和国户口登记条例的颁布标 志着城乡二元户籍制度的建立，使一部分戴上“农民”的 帽子，注定其无法分享与城市居民同等权利。城乡有别的 国家保障制度把农民置于“下等公民”地位，从而在劳动 力市场上也形成了典型的二元化结构，即存在二种劳动力 市场，其一是收入高、劳动环境好、待遇好的第一劳动力 市场；其二是收入低、劳动环境差、就业不稳定、待遇低 劣的第二劳动力市场。而目前我国绝大多数的农民工是在 第二劳动市场就业，其在就业岗位、就业管理受到不平等 待遇和歧视。最终导城乡之间巨大差距和发展的极。端不 平衡。因此，城乡二元户籍制度是导致农民工权益受侵害 和受歧视的制度根源。 政府和社会团体组织不能和谐处理各类矛盾冲突群体， 是侵害农民工权益的社会根源。1.农民工权利被侵害的最 主要社原因是各级政府歧视农民工就业等不合理政策限制 所引起。许许多多农民工过着年头外出年尾回家“候鸟式” 的打工生活，游离于农村和城市之间，成了两边不着的 “边缘人”，使他们常常处于利益被忽视的政策边缘，受 到各种各样的歧视。上世纪九十代，XX、上海等城市为了 保护本地居民就业，制定些政策来限制农民工进入某些岗 位与本地居民公平竞争或农民工与城镇居民同工不同酬。 另外，对农民进城务工设置门槛，要求外来民工办理各种 证件和承担费用。由于农民工进城增添许多不稳定因素， 增加社会治安问题之同时，又被认为是与城市居民抢“饭 碗”。注释： 上海等地国有企业改革后，下岗工人再就业问题困绕 政府，而农民工进城务工是认为与城下岗工人抢“饭碗”。 当地政府在就业岗位、就业管理等方面制定了歧视农民工 的政策。 因此，地方政府对外来农民工采取限制为主的 政策，并不是从政策上引导、保护他们。2.劳动监察部门 执法不力，工会组织未发挥其群体作用，造成农民工维权 无路。目前，我国承担劳动执法的部门是各级劳动监察机 构。可是劳动监察部门的人财物力受制社会劳动保障部门， 不是一级独立机构，没有必要的办案交通工具、办公设备 等基本条件及法律赋予的执法措施不足，以致劳动执法不 力。另外，工会等非政府组织没有发挥其群体作用，主动 为外来农民工进行维权。 立法的缺位和漏洞，不能更好地追究侵犯农民工权利 的行为，是法制根源。1.农民工就业歧视不能劳动争议， 侵害农民工自由择业权。目前，用人单位对农民工以户籍、 年龄为由进行就业歧视普遍存在。中华人民共和国劳动 法第 12 条虽规定“劳动就业，不因民族、种族、性别、 宗教信仰不同而受歧视”，但是我国宪法没有赋予公 民平等的就业权，用人单位往往利用法律上的漏洞，对农 民工的户籍、年龄自行订立了歧视性规定，从而来排斥农 民工到某些收入稍高、劳动环境稍好、待遇好稍的岗位就 业。就业歧视，在现行劳动法不能作为劳动争议受案范围， 使得农民工在求职中遭遇就业歧视不能从法律得到有效救 济。2.劳动合同普遍存在问题。一方面，用人单位不与农 民工订立劳动合同协议，以劳务合同代替劳动合同，规避 劳动法，逃避劳动法规定的法定义务。劳动法第 16 条、 第 19 条虽规定了“建立劳动关系应当订立劳动合同”、 “劳动合同应当以书面形式订立”，而事实没有签订合同 的普遍存在，但是没有规定未订立劳动合同是用人单位的 义务及对劳动者的救济手段，以致纠纷时易被用人单位以 劳务合同来规避法定义务。尚未未施行的劳动合同法 第 10 条第 4 款规定“未以书面形式订立劳动合同的，劳动 关系自劳动者为用人单位提供劳动之日起成立”。将从立 法上承认事实劳动关系，在一般情况下，这无疑给劳动者 带来福音，但是劳动者没有与用人单位订立劳动合同，且 其不愿意订立无固定期限劳动合同时，那么劳动合同法 第 9 条第 3 款规定反而成了劳动者的“紧筘咒”劳动合 同法第 9 条第 3 款规定，“已存在劳动关系，但是用人 单位与劳动者未以书面形式订立劳动合同的，除劳动者有 其他意思表示外，视为用人单位与劳动者已订立无固定期 限劳动合同，并应当及时补办订立书面劳动合同的手续。 ”。另一方面，用人单位与农民工虽有订立劳动合同，但 合同内容违法、缺少必备条款，从而为企业利益服务。例 如劳动签订时间不规范、劳动合同内容与形式不合法、劳 动合同对试用期的约定不合法等等。3.对农民工工资偏低 和欠薪行为缺乏制裁性的法律规范。关于用人单位对劳动 者欠薪行为，劳动法第 91 条只针对恶意欠薪的企业作 出规定，“由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬， 经济补偿，并可以责令支付赔偿金.”但没有对非恶意的欠 薪行为作出制裁性规定，使得劳动者特别是农民工，在遭 遇欠薪而得不到清偿的情况下，政府如何给农民工提供保 障也没有法律依据。另外，许多企业为最大限度追求利润， 以压低工资、不支付加班费、不支付假期工资及停工工资 为手段，而农民工成了最大受害者。4.农民工的基本社会 保险立法缺位。现阶段我国的社会保险包括养老保险、失 业保险、工伤保险、医疗保险等，除工伤保险外，其他社 会保险立法没有把农民工列入适用对象，使得农民工缺乏 社会保障。就是农民能惠及的工伤保险，许多用人单位也 没有及时为农民工办理参保手续，并足额缴纳保费。5.劳 动安全卫生条件未依法落实。农民工在劳动关系中处于弱 者地位，为了保护劳动者，我国劳动法、安全生产法、职 业病防治法等法律规定，用人单位应当为劳动者提供安全、 卫生的劳动环境，减少职业伤害，重视并落实社会保险待 遇。 政府对农民工权利保护认识不足和农民工自身维权意 识不强，是农民工权利被侵害的思想意识根源。农民工的 流动，给城市增添许多不利因素，政府对农民工着重以管 理为主，忽视职业技能培训和素质教育以及农民工维权工 作。另外，由于农民工的文化素质低、缺乏劳动职业技能， 维权意识和能力很弱。 政府追求低成本发展经济以及企业拥有物质资源等优 势是侵害农民工权利的经济根源。有些地方政府为了扶持 企业，促进本地的经济发展，对侵犯农民工的现象视而不 见。某些领导认为严格劳动法的规定会影响当地投资环境， 影响地方经济发展。政府为了自身的利益，采取最低成本 发展经济。再者，企业主拥有人力、物力、财力资源支配 权，享有物质资源优势，与政府官员交朋友、称兄道弟， 能对农民工随心所欲地施奖施罚，甚至逃脱因违反劳动法 而严重侵害农民工合法权益可能受到的惩处。 农民工维权救济途径不畅和成本过高是侵害农民工权 利的司法根源。我国劳动争议实行“一裁二审”，争议解 决时间一般达一年左右，且劳动仲裁与法院诉讼审判之间 不衔接，容易造成诉累，从而加重农民工的负担。另外， 在解决时，实行“谁主张谁举证”和“谁主张谁预交费用” 的原则，主张劳动权益受损的农民工难以承担仲裁费、诉 讼费、律师费、误工费等高成本支出。靠打工养家糊口的 农民工，他赔不起精力、赔不起时间去打官司，到头来只 得横心忍痛，背起包袱游离其他地方打工，希望碰上能及 时给付工资的好老板。 二、农民工援助工作的实践与意义 从 XX 年温家宝总理为四川民工熊德明讨薪，到 XX 年 初出台的国务院关于解决农民工问题的若干意见，直 面反映政府对民工问题的重视和关心。但是农民工权利受 侵案件逐年呈上升趋势，农民工追薪引发社会冲突不断升 级与激化。据统计，XX 年浙江省各级法律援助机构共接待 农民工信访、电访、人访约 10 万人次，为 6682 名农民工 办理法律援助近 6000 件，占法律援助案件总量的 30%。通 过援助，为农民工挽回各类损失约 6300 多万元。 陶时梅： 我省农民工法律援助工作现状和对策研究，载 XX 年第 1 期的东方法苑，第 12 页。在浙江省经济欠发达的泰 顺县，是人口只有 30 万多一点的小县，该县法律援助机构 在 XX 年共接待农民工信访、电访、人访约 550 人次，为 540 名农民工办理法律援助近 80 件，占法律援助案件总量 的 75%以上。其中我省办理的泰顺县 58 省潘立勤等 84 位农 民工追薪案、泰顺县力德玩具厂 117 位农民工追薪案等， 在温州市有较大影响的农民工法律援助案件，收到良好 的社会效益，“这对于促进城乡协调发展、全面建设小康 社会，对于维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，都具 有重大的意义” 李斌：“十一五”最艰巨任务农民 工如何成市民，载 XX 年 2 月 8 日的农村信息报第 5 版的热点关注栏目。 。 农民工法律援助是一项民心工程，是促进司法公正的 重要保障 法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权 益的社会公益事业，是一项“民心工程”。“十五”期间， 温州市政府把它作为“为民办实事”十大工程之一。农民 工法律援助是各级政府的责任，我们有必要把农民工援助 工程落到实处。XX 年 7 月份，浙江省第一个“劳务输出法 律援助中心”挂牌成立，标志我省农民工法律援助工作取 得突破性的进展。社会和谐，创建“平安浙江”，需要法 援助工作者用法律的手段帮助农民工追薪难等劳动维权问 题，使他们能平等地站在法律面前，是当前我国建设社会 主义法治国家大背景下的必然选择，是促进司法公正的重 要保障。 农民工法律援助是贯彻落实“三个代表”重要思想的 具体体现 胡锦涛总书记指出“实现人民的愿望、满足人民的需 要、维护人民的利益，是三个代表重要思想的根本出 发点和落脚点”。“执政为民”是三个代表”重要思想的 本质内容，也就是要把关心群众生活、代表群众利益落实 到解决具体问题上。开展农民工法律援助，是要关心外来 民工和本地劳务输出的民工的困难，帮助解决他们维护劳 动权利难的问题。这体现了我们党和政府诚心诚意为农民 群众办实事、解难事，心系农民群众利益，关心农民群众 疾苦，努力排忧解难，合乎民意，顺乎民心。因此，可以 说，农民工法律援助是贯彻落实“三个代表”重要思想的 具体体现。 农民工法律援助有利于构建社会主义和谐社会 公平和正义是和谐社会的重要标志。在利益多元化的 格局的背景下，必须充分运用法律手段，协调处理好各种 利益关系之间的矛盾冲突，维护合法权益，打击不法行为， 倡导社会正义，营造社会公平。农民工是弱势群体，法律 援助工作者作为党和政府的工作人员，关心和帮助农民工， 化解农民工的困难是义不容辞的责任和义务。法律援助是 农民工的“太阳伞”，可以帮助他们遮风雨，从而缓解了 社会心理冲突、协调不同群体间的利益关系、促进社会整 合的原则，社会稳定系数得到有效提高，有利构建社会主 义和谐社会。 农民工法律援助是保障人权的重要内容 英国 A.J.M 米尔恩在所其著的人的权利与人的多样 性人权哲学指出“人权是指人们仅凭其作为人就享有 的这些权利，而不论其在国籍、宗教、性别、社会身份、 职业、财富、财产或其他任何种族、文化或社会特性方面 的差异，是某些无论被承认与否都在一切时间和场合属于 全体人类的权利。”根据宪法和法律的规定，特质利益、 人格利益与人身利益，是人权的基本内容，而劳动权蕴含 着劳动者的特质利益、人格利益与人身利益，这表明劳动 权是人权的固有内容。人权具有平等性，是每个社会成员 应得的，对处于弱势地位的农民工予以帮助，享有平等、 公平的国民待遇。帮助、维护农民工的劳动权利是保障农 民工享有和实现其人权的重要内容。 三、保护农民工权益的法律援助工作举措 为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民 工工作举措，提出如下意见： 建立维权网络经纬, 为农民工申请法律援助提供组织 保证 面对农民工劳动权利普遍受侵害的现实，法律人、社 会各界人士在为保护农民工劳动权利承担起“社会良知” 责任，伸出法律援助之手，破解农民工维权难题。近年来， 我省城市建设步伐加快，外来民工陡增，导致民工讨薪、 工伤事故类型案件急剧上升，为保障农民工的合法权益， 应建立农民工法律援助维权网络经纬。纵向到基层司法所 建立起农民工法律援助站，并延伸至各村居配置法律援助 联络员，使农民工在其生活、居住地或工作地的附近可寻 求法律帮助，形成上下一体的农民工法律援助网络体系； 同时，在工会、残联、妇联、消费委、老龄委、共青团、 劳动监察队等有关社会团体、部门组建农民工法律援助维 权岗，使得我们党和政府的各级组织、社会团体能为农民 工说话、撑腰，为他们做主，达到横向联动机制。从而实 现“横向横到边，纵到底”覆盖网络，从而为农民工申请 法律援助提供了强有力的组织保证。 资源整合配置，建立农民工维权协调机构，及时保障 农民工权益 在农民工维权工作中，切实发挥各部门职能，进行资 源的整合，优势互补，及时保障农民工合法权益。劳动和 社会保障部门要对用人单位使用农民工情况加大监察力度， 并积极解决农民工社会保障问题；司法行政部门积极发挥 法律援助服务职能，保证农民工及时得到法律援助；发挥 其司法审判职能，给农民工予以特别司法待遇，依法快立 案、快审、快执行，及时保护农民工的合法权益。认真领 会和执行 XX 年国务院 5 号文件国务院关于解决农民工问 题的若干意见精神，确保农民工合法权益得到实现，要 重新进行资源配置，从劳动和社会保障部门、司法行政部 门、人民法院等单位中抽取劳动监察员、劳动仲裁员、援 助律师、法官各数名，组建一个农民工维权协调机构，形 成合力，专门负责农民工维权事务的处理，引导农民工从 劳动争议投诉始至判决执行整个过程，农民工畅通无阻通 向 “绿色通道”， 做到快、简、便。人民法院在受理拖 欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉 讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理 时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行； 对符合条件可以采取先予执行等措施。司法行政部门应加 大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大 律师、法律工作者应积极伸出援手为符合司法救助条件的 农民工实施无偿援助。法律援助中心不仅要为外来的农民 工提供维权服务，同时也为劳务输出本地农民工提供法律 援助。总而言之，整合资源，合理配置，建立农民工维权 协调机构，使农民工最基本的权益将得到更好地维护，促 进社会和谐和经济健康发展。 壮大援助队伍，满足农民工的法律援助需求 法律援助是政府的责任，政府应该加大对法律援助的 投入，使更多的人能够得到法律援助。依据律师法和 国务院法律援助条例的规定，承担法律援助的义务主 体是律师。由于律师队伍紧缺，远远不能满足援助的需求。 为此，浙江省率先在浙江省法律援助条例把承担法律 援助的义务主体扩大化，包括承担法律援助的律师、公证 员、基层法律服务工作者和法律援助机构工作人员等。由 于援助案件陡增，与当地援助队伍发展不平衡、不协调， 例如温州的泰顺、洞头等县经济欠发达县，全县有一家律 师所，律师不到 5 名，不能满足援助的需求。因此，以县 为单位设置法律援助机构要配备 2-3 名公职律师，公职律 师负责本辖区的法律援助工作，免费办理咨询、代书等非 诉法律事务并承办法律援助案件，这样就扩大了法律援助 的范围，使更多的农民工能够通过法律途径来维护自身利 益，真正做到让农民工随时有法律援助。另外，向社会各 界吸收有一定法律专业知识的法律援助志愿者组建法律援 助志愿团，缓解援助需求的压力。 加强宣传，积极营造维护农民工合法权益的社会氛围 加大法律援助工作的宣传力度，不断提高法律援助社会影 响力，由于农民工居住条件差，获取信息内容不是很多， 需要我们进社区、进企业、进农村宣传法律援助，让需要 法律援助的农民工了解法律援助的基本原则，明确法律援 助的条件范围，在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保 护。关心、帮助农民工维护合法权益是全社会的事情，而 报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体在当今社会是一种 强势力量，通过报道或评论，反映和揭露社会问题，弘扬 正义，明辨是非，监督政府依法行政和法律的贯彻执行， 引导和促进社会公正有着不可估量的作用，因此，充分利 用媒体向农民工宣传法律援助相关知识内容。另外，一方 面要积极报道农民工维权的典型案例，宣传国家关于农民 工的方针政策，树立农民工维权的法律意识和自信心；另 一方正面报道农民工为社会经济发展作出不可磨灭的贡献 和先进典型，让社会关爱、尊重农民工，营造维护农民工 合法权益的社会氛围。 四、农民工非诉法律援助纠纷 解决方式 纠纷的解决不外乎“诉讼”与“非诉讼”两种方式。 非诉讼纠纷解决方式是一种非对抗或对抗性较弱、成本较 低的纠纷解决方式，在纠纷解决中不失为一条好途径。随 着农民工援助案件大幅度增长在，而出现律师等援助队伍 小、压力大、援助经费紧张、工作效率低下、维权成本高 等窘境，制约农民工法律援助业务的开展，积极探索一条 农民工非诉法律援助纠纷解决新途径势在必行，可以减轻 司法资源承载能力和减少政府财政负担。而调解、公证作 为一种非诉解决纠纷的手段，在处理农民工法律援助案件 时，它们之间可以互相衔接与融合，形成功能互补、相互 协调的有机体系，更能及时有效地解决纠纷，避免或减少 诉讼，促进社会和谐。 调解。调解是较具代表性的非诉讼纠纷解决制度，被 誉为“东方一枝花”。目前，我国非诉讼纠纷解决方式在 国家行政机关、民间社会团体、组织中普遍设立，例如劳 动仲裁机构、消费者协会的调解、人民调解等等。所谓调 解是指当事人之间的民事权益纠纷在中立的第三者介入的 情况下，促使他们在法律允许的范围内，互谅互让达成的 协议。用调解的方式解决