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食品安全管理方法 孙文敏 冯慧 （太原师范学院 030012） 【摘要】食品是人类赖以生存和发展的基础，是人们生活中最基本的必需品。在中国，食 品工业发展迅速，近几年，食品工业总产值在工业部门中所占比重一直居于第一位。食品 工业发展形式大好。 但不容忽视的是，安全作为消费者选择食品的首要标准，近年来问题迭出。接连不断 发生的恶性食品安全事故引发了人们对食品安全的高度重视，同时影响了食品市场的有序 发展以及影响了政府在公众中在国际上的形象。 因此，加强食品安全管理以及如何加强食品安全管理成为了食品工业发展的首要问题。 采取合理有效的食品安全管理方法，动用政府、市场、社会中间组织，成立一个“三足鼎 立”的食品安全管理体系，对中国的食品产业发展有重大意义。 【关键词】食品安全管理方法；政府监管；市场自我治理；社会组织管理 一、中国目前食品安全管理方法研究现状 二、政府对食品安全监管的方法 （一） 、完善政府食品安全监管的主要制度 1.食品安全许可证制度 食品安全许可证制度是指在食品的生产和流通过程中,为预防和减少食品安 全事故,保护公民的生命安全和身体健康,保护国家和人民财产,依法享有食品行 政许可监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序,对食品的生产和流通进 行干预和控制的行为。然而,我国现阶段的食品安全许可证制度并不完善,导致 食品安全事故频发,这已俨然成为关系到国计民生的社会问题。完善食品安全许 可证制度,对我国构建和谐社会,创建服务型政府和保障社会公共利益都具有重 大意义。 按照行政许可法第十二条第 1 款的规定：“直接涉及国家安全、公共 安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等 特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”可以设定行政许可。2009 年颁 布的食品安全法第二十九条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。 从事食品生产、食品流通和餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通 许可和餐饮服务许可。 ”食品安全法对原食品卫生法及食品卫生许可 证管理办法中有关食品卫生许可证制度进行了较大的改革。原来只要是从事 食品生产加工或经营，都必须先向卫生行政部门申请食品卫生许可证，表明在 原体制下卫生行政部门独揽许可证大权，食品从业者不论身处生产、流通还是 餐饮环节所取得的都是统一的食品卫生许可证。然而食品安全法在总则第 四条规定质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别监管食品生产、 流通和餐饮服务，结合第二十九条可知三项许可权就由这 3 个部门分别享有。 1.1 食品生产许可 食品安全法及食品安全法实施条例仅原则性地规定食品生产许可 证由质量技术监督部门管理，于是国家质检总局于 2010 年 4 月 7 日公布了食 品生产许可证管理办法对企业从事食品生产活动以及质量技术监督部门实施 食品生产许可证做出了具体的规定。 1.2 食品流通许可 工商部门一直是产品流通领域的主管机关，在原体制下其对食品流通的监 管主要是通过经营者登记注册和审批营业执照。由于领取卫生许可是进行注册 登记的前置程序，实际上卫生部门与工商部门在食品流通监管方面的职能有所 重叠。这样的后果是登记审查流于形式，并无专门针对食品安全的审核，因此 食品安全法将卫生部门在流通领域的许可权交给工商部门，从市场流通监 管入手，严格市场准入管理。 1.3 餐饮服务许可 食品安全法在第四条规定由国家食品药品监督管理部门对餐饮服务活 动实施监督管理。国家食品药品监督管理局在食品安全法颁布后制定了一系列 的规章，如 2010 年 3 月 4 日颁布的餐饮服务食品安全监督管理办法和餐 饮服务许可管理办法 ，构建起了一套对餐饮服务的监管体制。 （1）完善食品安全许可证制度的建议： 转变监管重点，建立长期有效的计划针对近些年来监管部门应对食品安全 事故的处理模式：“食品安全事故发生-打击-问题缓解-再度发生-再打击”这 样一种恶性循环，监管部门应当认清监管的目的是以公众的健康为出发点，将 监管重点集中于食品的质量上而不仅仅是有没有许可证上。因为我国食品生产 经营的现状是企业规模小，加工设备简陋，环境条件很差，技术力量薄弱，质 量意识淡薄，尤其食品质量安全意识淡薄，难以保证食品的质量安全，因此监 管部门首先应当保证食品的质量，接下来的工作才是向有资质的生产经营者发 放许可证，淘汰不合格的食品，这样才能保证食品的安全，维护人民群众的身 体健康。 进一步加强监管部门之间的协调基于提升对我国食品安全行政许可监管实 效性的要求，作为食品安全行政许可监管机构应当合理规划和调整自身监管资 源分配及结构设置。而食品安全行政许可监管机构资源合理配置的基本要求， 应以提高基层食品安全行政许可监管机构监管能力为重点，形成“金字塔”形 的监管体系，使监管资源的分布在监管类型和监管级别上与行政许可相对人实 施行政许可活动的空间和密度保持一致， “用监管系统机制的触角锁定每一个容 易出现问题的关键环节，从而实现防微杜渐式的良性监管循环状态。 ” 通过竞争方式鼓励进入市场，监管部门在赋予某些生产经营者的进入市场 的许可权，这里如何给予这种权利，即给予的方法是食品安全许可证制度的焦 点。监管部门给予生产经营者的这种权利，倘若缺乏竞争过程，便会出现小部 分生产经营者得到这种权利后怠于保持食品质量的情形。作为缓解和排除这一 弊端的手段，很早以前监管部门就开始在一些领域的规制中引入竞争机制，通 过竞争的形式，让生产经营者竞争，并在达到必须的质量要求下，由一部分生 产经营者获得许可从而进入市场，同时将给予的许可权限制在一定的期间内， 这样可以保持生产经营者的生产积极性并刺激了其对质量的追求。 2.食品安全认证许可制度 （1）食品安全认证概述 安全认证食品是指遵循可持续发展原则，在特定的环境中，按照特定方式 生产、加工，达到一定安全卫生标准，经专门机构认证，许可使用相应产品标 志无污染、安全、优质、营养类产品。安全认证食品的显著特征有：一是产地 环境无污染。要求产地环境和周边环境中不能存在污染源，确保产地环境中大 气、水土壤的洁净；二是生产过程达到无公害化。生产过程中应用无公害的生 产技术，制、减少乃至完全不使用化肥、农药等人工合成化学物质，有效防止 生产过程对环境的污染；三是产品质量确保安全。无公害食品、绿色食品和有 机食品实行从土地到餐桌的全程质量控制，确保产品无污染；四是通过专门机 构的认证。安全认证食品是通过专门机构认证，并获得相应产品使用标志的产 品。无公害食品是安全认证食品的初级层次，绿色食品是安全认证食品的中级 层次，有机食品是安全认证食品的高级层次1-2。国内安全认证食品发展经历 了无公害食品发展阶段、绿色食品发展阶段。其中绿色食品发展阶段经历了从 农垦系统启动基础建设，向全社会推进、加速发展，向社会化、市场化和国际 化全面推进 3 个阶段。 （2 ）我国食品安全认证存在的问题 目前中央一级的安全认证食品管理工作由 3 个部门分别负责，其中，无公 害食品的管理工作由农业部农产品质量安全中心负责，绿色食品的管理由隶属 于农业部的中国绿色食品发展中心负责，有机食品的管理工作主要由隶属于农 业部的中绿华夏有机食品中心负责。我国安全认证食品的管理体制属于分块管 理。 （3）完善食品安全认证的策略 我国安全认证食品管理，仅依靠政府来解决安全认证食品管理上的问题困 难非常大。需要从多个方面完善食品安全认证。 优化管理体制 在管理机构的设置上,我国应该实现无公害食品、绿色食品和有机食品在政 府管理层面上的协调统一，实施安全认证食品管理机构设置的三位一体，能够 明确管理者的职能和相应的责任，减少冲突，提高管理效率。 完善认证管理 建立统一、协调的认证认可体系，积极组建和完善认证咨询机构和培训机 构。积极推进认证机构社会化改革，将认证机构改造成真正独立的第三方机构 4。进一步加强对认证机构的监督管理，加强对认证机构从事认证业务的审核 与认可，对其进行全面考察和审核。加强认证的国际合作和互认，争取认证结 果相互承认，提高我国安全认证食品认证的国际化水平。 完善市场准入管理 完善食品市场准入的法规、标准体系，建立统一权威的安全认证食品标准 体系，加强食品质量管理和食品质量的控制。提高市场准入检测水平，建立健 全食品检测专业机构，并引进高技术检测手段，提高检测的精确度。 加强质量安全管理体系建设 健全法规体系，加强执法力度，同时必须有严格的执法保障。科学制订全 程质量安全控制标准，减少标准执行时的交叉与重叠。加强贯标力度、完善检 验检测体系，同时建立统一、协调和权威的信息收集和分析机制。 3.食品安全标准制度 近年来的苏丹红事件、三聚氰胺事件、面粉增白剂事件等，都暴露出我国 食品安全标准数量少、内容滞后或缺失、国际化程度低等问题。2009 年 2 月 28 日颁布的 中华人民共和国食品安全法 ( 以下简称 食品安全法) 第三 章题为“食品安全标准” ，该章对食品安全标准的制定原则、法律效力、标准类 型、标准内容、制定程序等方面作出了全面规定，目前中国食品安全标准法律 制度也因此而处于快速发展变动的过程之中。 ( 一) 改进专家遴选机制 食品安全法第 23 条规定设立食品安全国家标准审评委员会。2010 年 1 月 20 日，第一届食品安全国家标准审评委员会成立大会在北京举行。该委 员会由 10 个专业分委员会的 350 名委员以及工业和信息化、农业、商务、工 商、质检、食品药品监管等 20 个单位委员组成。食品安全国家标准审评委员 会的审评专家较多来自由卫生、农业、质检等政府部门主办的公益性科研事业 单位，少部分专家来自于高等院校。这是因为食品标准和食品安全的研究更多 是应用性的研究，而非纯粹理论性的研究，因此更多有实力的研究者和研究单 位分布于专门从事应用性研究的科研单位而非高校。 食品安全国家标准审评委 员会章程( 卫监督函201046 号) 第 14 条规定了食品安全国家标准审评 委员会委员的资格，要求委员在食品安全领域须具有较高的造诣和业务水平， 具有副高级以上( 含副高级 ) 技术职称，年龄在 65 岁以下( 院士除外) 。对 于从事与食品标准、食品科学、食品安全相关研究的专家而言，一定都乐意当 选食品安全国家标准审评委员会委员。这一方面来自于专家对科学的使命感以 及对社会的责任感，另一方面专家们也认为这是社会对自身价值的高度肯定。 食品安全国家标准审评专家的构成应努力做到均衡、合理。由于知识背景、地 缘分布、利益冲突、学术恩怨等因素，专家们之间的学术观点有时候会“针尖 对麦芒” ，有时甚至因意气或利益之争影响了科学咨询的结果( 宋华琳，2009b) 。 基于类似的考虑，美国联邦咨询委员会法( Federal Advisory Committees Act)规定其成员必须“根据咨询委员会所持观点及所履行功能，实 现适当的均衡”在我国选任食品安全国家标准审评专家时，也应注重在不同学 术机构、不同学科背景、不同学术见解之间的大致均衡。目前第一届食品安全 国家标准审评委员会由 350 名委员组成，这些委员是在学界中具有较高认可度 和学术威望的专家学者，也大致兼顾了不同部门、不同行业、不同专业、不同 地域。未来应进一步拓宽专家来源渠道。专家来源可以是相关行政机关、科研 机构、高等院校的推荐，可以是资深审评专家的推荐，还可以是行政机关在特 定领域已经建立经常联系的专家，也可以是通过文献阅读、媒体报道乃至比较 搜索引擎出现频次或论著引用率来圈定的专家。应建立审评专家的动态更新机 制。这有助于防止审评专家过于固定，防止产业界和审评专家之间形成不当的 联系; 通过建立审评专家的进入与退出机制，从而将真正活跃在食品标准和食 品安全科学研究第一线的专家，及时充实到食品安全国家标准审评专家的队伍 之中。 ( 二) 规范专家咨询中的利益冲突 在食品安全标准制定过程中，专家的科学知识和见解，可能会直接影响标 准实体内容的设定，而食品安全标准水平和指标的选择，将直接影响特定产业 和行业的经济利益。因此很多食品企业希望对食品安全标准审评专家们进行 “各个击破” ，试图去“俘获”专家，而这将使得食品安全标准审评专家们面对 “利益冲突”( conflict of interests) ，从而将直接影响食品安全标准制定 的公正性。未来，应以制度化的方式来对待食品安全标准审评专家的利益冲突 问题: ( 1)在遴选标准审评专家时，应要求相应候选专家向国家监管部门提供其 从事相关经济活动的信息，从而判断专家是否和所承担的任务存在利害关系， 是否适于参加食品安全国家标准审评委员会。 ( 2) 在专家入选食品安全国家标准审评委员会之后，在每次召开特定审评 会议之前，应要求专家提交其从事相关经济活动的信息并利用这些信息来判断 其是否应在特定会议中回避，或至少在讨论特定主题时加以回避。 ( 3) 参加食品安全标准审评会议的专家应填写承诺书，承诺针对相关议题 不存在相关的商业利益，并建立专家信用体系，如发现食品安全标准审评专家 有隐匿商业利益的信息，应记录在案; 有多次违规隐匿行为或情节严重的，可 解除其食品安全国家标准审评委员会委员的任职资格。 ( 三) 健全与完善专业分委员会制度专家之所以是专家，就因为他是“在 越来越小范围内知道越来越多事情的人”( 宋华琳，2007) 。 随着知识领域的日益专业化和学术分工的日益细致绵密，即使是顶级的专 家，也不可能是无所不知的。所谓“隔行如隔山” ，专家在离开了自己的专业领 域和学术专长进行判断时，就有可能得出错误的结论。食品标准制定涉及食品 工程、食品安全、营养科学、微生物学、毒理学等多领域的知识，没有哪个专 家是纵贯这么多领域的行家。而如果让这些专家聚集在一起讨论相关的专业问 题，难免有“关公战秦琼”之虞。这一方面很难就专业技术问题及时达成共识， 另一方面造成了宝贵审评资源的耗费。因此，应根据食品安全国家标准审评委 员的专业方向不同，在食品安全国家标准审评委员会中设置相应的专业分委员 会，从而有助于更有效地利用专家们的学识和经验，来处理相应的高度专门化 的问题，确保相关食品安全国家标准得到详细、充分的审议，提高审评质量和 审评效率。 4.食品安全专项整治制度 一、加强领导，周密部署。开展好食品非法添加和滥用食品添加剂等专项 整治活动，是解决食品安全隐患问题，确保食品安全的重要抓手，是各级政府 和各食品安全监管部门的职责所在。各镇（区、园） 、各有关部门要切实加强组 织领导，正确处理好专项整治与发展、稳定的关系，精心组织、周密部署。要 坚持“全市统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的原则， 要根据省食安办等部门系列专项整治文件的要求，切实把整治工作抓细、抓实、 抓出成效。各镇（区、园） 、各有关部门要按照职责分工，制定本地区、本系 统的专项整治具体实施方案、督导检查和考核验收方案并认真组织实施。市食 安办将及时组织有关部门对各镇、各单位专项整治开展情况进行明察暗访和督 导检查。 二、加大打击力度，扎实开展专项整治。全市各镇（区、园） 、各有关部门 要加大对食品非法添加和滥用食品添加剂等违法行为的查处力度，对重大典型 案件的查处要及时公布查处结果。要加强行政执法与刑事司法的衔接，对专项 整治中发现涉嫌犯罪的案件要及时移送公安部门。公安部门要严厉打击生产销 售假冒伪劣和有毒有害食品的犯罪行为。监察部门要严肃查处监管部门中失职、 渎职、行政不作为和乱作为等违纪行为，构成犯罪的要及时移送刑事司法机关 处理。 三、加强协调配合，确保整治行动取得成效。今年省食办等多部门联合部 署的五大类专项整治工作工作面广、量大，任务繁重，需要各部门的共同努力。 各相关部门要按照职责分工，各司其职，各负其责，全力抓好整治。各监管部 门要集中力量，严格执法，重拳出击。要采取部门间联合执法等手段，加大执 法力度，将各项整治措施落实到位。要充分发挥各监管部门监管网络的作用， 一级抓一级，层层抓好落实，确保整治工作全覆盖。要充分发挥各部门食品安 全专家作用，提供相关信息和技术咨询，切实解决专项整治中遇到的技术性问 题。各行业主管部门要进一步加强对食品企业的规范化管理，健全企业诚信和 自律机制，促进食品行业健康规范发展。 四、广泛宣传，营造良好氛围。专项整治期间，要充分发挥报刊、广播、 电视、网络媒体的作用，利用多种形式，大张旗鼓地开展舆论宣传活动，宣传 国家高度重视人民群众生命健康、关爱生命安全的要求，宣传各级为保障食品 安全所采取的一系列举措，宣传专项整治行动的进展和成效，曝光专项整治中 查处的典型案例，让群众了解食品安全的科学知识，提高消费者自我保护意识， 形成专项整治的良好氛围，要组织食品生产经营者进行培训，不断提高食品安 全管理水平。 五、积极沟通，做好信息报送。各镇（区、园） 、各部门之间要建立联络畅 通的信息沟通机制，实行专项整治工作信息报送制度。专项整治期间，各镇 （区、园） 、各部门要在每月 3 日、18 日下午下班前向市食品安全委员会办公 室报送专项整治行动情况及专项整治工作报表，包括采取的措施、取得的成效 和案件查处情况，舆论宣传、风险监测等，重要信息要随时报送，各阶段总结 请按专项整治有关时点及时报送。 5.食品安全可追溯制度 食品安全可追溯系统 国际标准 iso90012000 中提及了追溯问题，认为追 溯是质量管理 系统中的一个重要组成部分，并定义为：回溯目标对象的历史、 应 用或位置的能力。 在食品安全领域， “追溯”被定义为：通过记录的标识 对具体实体的历史、应用或位置进行回溯的能力。 可追溯不仅仅是帮助消费者 把握产品“前世今生”的一种技术， 更是食品质量管理和危机控制中的一个重 要武器。它包括两个途径：一是从上往下进行追踪，即从农场、食品原材料供 应商、加工 商、运输商到销售商，这种方法主要用于查找质量问题的原因，确 定产品的原产地和特征；另一种是从下往上进行追溯，也就是消费 者在销售点 购买的食品发现了安全问题，可以向上层层进行追溯， 最终确定问题所在，这 种方法主要用于问题召回。 食品安全追溯的必要性：自 20 世纪 70 年代以来，无论是国际上还是在 国内，食品安全问 题日益突出，食源性疾病危害越来越大。实施食品可追溯系 统的重 要性日益凸现。 虽然 iso9000 认证、gmp（良好操作规范） 、ssop（卫生标准操作 程序） 、haccp（危害分析和关键点分析系统）等多种 有效的控制食 品安全的管理办法纷纷被引入并在实践中运用，均取得了一定的 效 果。但是上述的管理办法都主要是对加工环节进行控制，缺少将整 个供应 链连接起来的手段。 可追溯系统强调产品的惟一标识和全过程追踪，对实施可 追溯系 统的产品，在其各个生产环节，可以实行 haccp、gmp 或 iso9001 等 质量控制方法对整个供应链各个环节的产品信息进行跟踪与追 溯，一旦发生食 品安全问题，可以有效地追踪到食品的源头，及时 召回不合格产品，将损失降 到最低。 由此可见，我国建立食品可追溯体系不仅能为人民群众的饮食健 康 提供优质安全的食品，同时也是打破国外因食品安全追溯而设置 的贸易壁垒的 重要手段，对提高我国食品在国际市场上的竞争力起 到重要的作用。 主要发达国家食品安全可追溯系统应用现状：从 20 世纪 90 年代开始， 许多国家和地区已经应用可追溯系统进 行农产品质量安全管理。 欧盟的食品 可追溯系统应用最早，尤其是活牛和牛肉制品的可追 溯系统。欧盟把食品可追 溯系统纳入到法律框架下。2000 年 1 月欧 盟发表了 食品安全白皮书 ， 提出一个项根本性改革，就是以控 制“从农田到餐桌”全过程为基础，明确所 有相关生产经营者的责 任。 2002 年 1 月欧盟颁布了 178/2002 号法令，规定 每一个农产品 企业必须对其生产、加工和销售过程中所使用的原料、辅料及相 关 材料提供保证措施和数据，确保其安全性和可追溯性。据牛肉标签 法，欧 盟国家在生产环节要对活牛建立验证和注册体系，在销售环 节要向消费者提供 足够清晰的产品标识信息。 美国的食品可追溯系统。在市场经济高度发达的美 国，食品可追 溯系统主要是企业自愿建立，政府主要起到推动和促进作用。 2003 年 5 月 fda 公布了食品安全跟踪条例 ，要求所有涉及食品运输、 配送和进口的企业要建立并保全相关食品流通的全过程记录。美国 的行业协会 和企业建立了自愿性可追溯系统。由 70 多个协会、组 织和 100 余名畜牧兽 医专业人员组成了家畜开发标识小组 （usaip） ， 共同参与制定并建立家畜 标识与可追溯工作计划，其目的是在发现 外来疫病的情况下，能够在 48 小时 内确定所有涉及与其有直接接 触的企业。 在食品可追溯系统应用方面，日本 走在前列，不仅制定了相应的 法规，而且在零售阶段，大部分超市已经安装了 食品可追溯终端， 供消费者查询信息使用。在政府的推动下，日本从 2001 年 起在肉 牛生产供应体系中全面引入信息可追踪系统，要求肉牛业实施强制 性 的零售点到农场的可追溯系统，系统允许消费者通过互联网输入 包装盒上的牛 肉身份号码，获取他们所购买牛肉的原始生产信息。 英国政府建立了基于互联 网的家畜跟踪系统（cts） 。该系统记录 了家畜从出生到死亡的转栏情况，农 场主通过该系统的在线网络来 登记注册新的家畜，查询其拥有的其他家畜的情 况。 加拿大从 2002 年 7 月 1 日起开始实施强制性活牛及牛肉制品标识 制 度，要求所有的牛肉制品采用符合标准的条码来标识。 国家牲畜标识计划 （nlis）是澳大利亚的家畜标识和可追溯系统。 活牛采用经过 nlis 认证的耳 标或者瘤胃标识球来标识身份，牛迁 移到新的地点时，养殖场或屠宰场的射频 身份读取器将读取并在 nlis 数据库中记录其迁移信息。 4 我国实施食品可追 溯系统的建议 4.1 食品可追溯系统要逐步建立，不能操之过及 食品可追溯系 统的建立需要花费一定的成本，在我国还没有足够 的经验之前，应该首先选取 单位价值比较高的产品进行试点，一旦 获得一定的成功和经验后，再向其他产 品推广，更符合我国的发展 实际。 4.2 要选择一部分条件比较成熟的企业进 行试点，再逐步推广到 更多的企业 我国地域广阔，企业数量重多，规模资质 各不相同，因此在实施 食品可追溯系统中应该首先选择规模比较大，条件比较 成熟的企业 进行试点，取得一定的经验后再进行推广，更能起到事半功倍的效 果。 4.3 加强政府在食品可追溯系统建立中的主导地位 在我国食品可追溯系 统建立初期，政府的作用是不可替代的，因 为在建立初期，企业花费成本较高， 收益不能马上显示，因此从市 场经济运行的角度来看，在我国企业缺乏主动建 立农产品可追溯系 统的动机，因此在这种情况下，政府的作用非常重要，将对 我国食 品可追溯体系的建立起到重要的保障作用。我们完全可以向西方国 家 那样，首先可以强制一部分企业实施可追溯，等市场条件逐渐成 熟，再逐渐过 渡为市场化运作。 另外，从我国目前实施食品可追溯系统的现状来看，政府尽 管起 到了比较重要的作用，但是多头管理现象仍然比较严重，不同的行 业， 不同的管理机构，不同的省都有着不同的管理，往往造成了很 多事件的冲突不 协调。例如，不同行业和系统开发出来的可追溯条 码就各不相同，存在不相容， 效率不高的现象，因此建立一个国家 负责管理食品可追溯系统的权威机构，统 一行动，会提高我国食品 可追溯系统的效率。 5 食品追溯发展趋势 民以食为 天，食以安为先。食品安全，关系国计民生，是近年来 国内外普遍关注的热门 话题。目前食品安全追溯的理念已经越来越 深入人心，越来越多的部门和企业 接受并愿意采用 ean?ucc 系统作 为食品安全追溯的工具。由于目前我国食品 安全工作分段管理的特 点，部门利益的考虑将长期存在，统一和规范还有待时 日。包括国 家食品药品监督管理局、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质 检总局、海关总署等部门。不同部门负责食品供应链的不同环节， 这种以分段 监管为主、品种监管为辅的监管体制，常常导致职责不 清、管理重叠和管理缺 位等问题。 国外成功推广食品安全追溯应用的关键在于有相应的法律法规作 保证，有成熟的尊法、守法的社会环境。以欧盟和美国为例，由于 有相应的法 律规定，因此生产企业就有了法定义务和责任，食品安 全追溯制度很快就建立 起来了。 6.食品安全召回制度 食品召回是指食品生产者按照法律规定的程序，对由其生产原因造成的 某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式， 及时消除或减少食品安全危害的活动。 6.1 完善食品召回立法 要完善我国的食品召回法律制度，就必须先完善食品召回法律体系，制定 或修订相关的法律法规，并建立相应的管理制度，从而形成系统、完整、科学 的法律体系，为食品召回的实施提供充分而高效的法律依据。我国的食品安 全法已经使食品召回制度在法律层次上得以确立，但是，食品召回的基本原 则、种类、程序、各方权利义务等发面的详细内容目前并无明确的法律规定。 对此主要有两种完善建议。一是建立单独的食品召回法 ，二是对既有的法律 予以修订，在原法中增加与食品召回有关的内容。笔者认为，第二种方式更为 可取，即对消费者权益保护法 产品质量法等进行修订，在其中添加专门 的条款或章节予以进一步细化和加强。这样既确保了原有的法律体系的系统性、 完整性，也节约了立法成本。制定食品召回法定程序。可以借鉴美国的相关规 定，编制一套包括食品召回计划、启动、实施、完成评价、法律后果等内容的 法定程序，明确各监管部门和企业在不同阶段的具体职责和义务，通过强调不 履行义务的法律后果来督促召回主体的行为，进而实现对不安全食品的有效控 制和管理。建议对食品召回实行分级管理。美国的分级管理为我们提供了很好 的模式。对三种级别的不安全食品规定不同的管理方法，不仅可以使公众清楚 地知道某种被召回食品的危害程度，从而采取不同的处理方法和处理态度，而 且有利于政府职能部门对食品召回进行分类管理，增强工作的针对性和计划性， 提高行政效率。 食品安全法中规定了主动召回和强制召回两种方式，显而易 见，企业主动召回不安全食品可以大大降低危害程度和范围。因此，笔者建议 在修订法律过程中增加对主动实施食品召回企业的鼓励措施，比如说，可以规 定对于没有造成较大损失的主动召回不安全食品的企业可以免除行政处罚，只 承担民事责任等。 6.2 加强政府部门监督力度 职责明确、界限清晰的行政管理体制是保证食品召回法律制度顺利、高效 实施的关键因素。我国一直采用的多部门齐抓共管的监管模式造成了多头管理、 各自为营、效率低下诸多弊端。因此，笔者建议：可以借鉴欧盟经验，在中央 建立一个独立的食品管理部门，统一协调负责食品安全管理的不同部门，明确 各职能部门的职责；也可以借鉴美国经验，明确食品召回监管部门的具体分工， 消除权力重叠区域，解决目前存在的混乱局面。独立食品管理部门的职责主要 包括：制定食品安全法律法规、政策；制定统一的视频技术规制、标准；食品 安全的评估、信息通报；协调、监督各部门的工作；具体管理工作的执行等。 为了防止地方保护主义，可以实行垂直管理，以解决跨区域、跨级别进行召回 管理导致内耗大、行动慢的问题，实现中央和地方一致行动，同步行动。 6.3 建立食品安全标准和安全检验检测体系 食品安全标准是食品召回管理的方向。全面清理我国目前存在的各种国家 标准、行业标准、地方标准，在维护系统性、完整性的基础上对明显落后的予 以清除，对相互矛盾的予以修正。参照国际上最严格的食品安全标准，建立和 完善我国的食品安全标准体系。国家标准应高于国际标准，行业标准应高于国 家标准，龙头企业标准应高于行业标准。只有这样，我们的食品才能保证国民， 甚至世界的消费者远离食品恐慌，才能使得我国的食品生产企业在世界市场上 争得一席之地。自年底开始，卫生部已经牵头会同各相关部门对以往 多项乳品标准进行了清理整合，现完善统一为项乳品安全国家标准， 解决了以往乳品标准中存在的部分指标交叉、重复、矛盾，以及重要指标缺失 等问题。这为我国乳品产业的健康发展起到了极为重要的作用，也为我国食品 安全标准体系的建立开了一个好头。国家卫生部门应当在清理整合现有食品安 全标准的基础上，查缺补漏，制定一批新的食品产品安全标准，以使食品安全 国家标准体系得以初步确立。此外，还应该强化食品安全标准的宣传和跟踪评 估，监督食品生产经营单位严格执行食品安全标准，同时广泛听取消费者和食 品生产经营者的意见，适时修订和完善食品安全标准。食品安全检测体系是食 品召回管理的核心。我们可以借鉴西方发达国家的经验，通过立法建立一套食 品安全市场监控体系，包括系统、预警系统、可追溯系统、检测系 统，实行食品质量安全市场准入制度、食品安全认证制度、食品召回制度，以 及建立可追溯的食品安全数据库等，将食品检验检测延伸到食品生产流通的关 键环节和场所，提高对不安全食品的快速反应能力。第三方检测、认定是召回 制度建立的一个重要环节。第三方机构不仅应具有技术属性，而且还应当具有 法律属性，属于法律仲裁机构，必须保持中立性和权威性。 6.4 建立食品召回责任保险制度 对我国规模相对较小的食品生产经营企业来说，一次大型的食品召回可能 就会使企业陷入严重的财政危机，如果没有保险人予以分担，这些企业很有可 能为自保而隐瞒事实，拖延召回时间，食品召回制度也就得不到高效运行。因 此，我们可以引入食品召回保险制度，让企业通过保险来承担实施召回所耗费 的资金和利润损失。 （二）加快食品安全的法律法规体系建设 食品安全法律法规是国家运用法律手段对食品供应者提供安全食品的行为 进行调整的基本途径。为了保证食品安全，各国都建立了比较成熟完善的法律 体系，覆盖所有食品从生产到消费的完整链条。我国也制定并颁布了食品安 全法这样一部基本法律。但是由于历史的原因，食品安全法与原来已经 存在并继续发挥作用的产品质量法、食品卫生法、消费者权益保护 法、生猪屠宰管理条例等相关法律之间的协调性还比较差，需要将各个 法律法规统一起来，还要做很多工作。今后还应该在以下几个方面加强：一是 制定产品责任法。尽管现有与食品有关的法律都涉及到食品供应者的法律责任， 都没有明确食品安全责任的归责原则，这对激励食品供应者提供安全食品有不 利影响。英国、美国的实践证明，产品责任法的设计及司法实践是国家成功干 预食品安全问题的一个重要路径。二是解决执法过程中对执法者的监督问题。 “监督监管者”在我国将是一个长期而艰巨的任务。“监督监管者”除了立法 机构要有所作为外，还要 完善社会力量参与执法的机制，在法律上设计食品安全相关方（消费者、生产 者）介入行政执法的程序，使行政执法的自由裁量权受到有效制约，疏忽、懈 怠，玩忽职守现象得到遏制。三是应当加强食品安全配套法规的规划工作，明 确各有关监管机构制定法规的权限，避免“行政法规部门化，部门利益法制化” ，解决监管机构之间法规的矛盾和冲突，使法规体系协调一致，无缝衔接，形 成闭环。 政府是国家法律的制定者和守护者，完善食品安全的法律体系是政府不可 推卸的责任。2009 年 6 月 1 日正式实施的食品安全法是目前食品安全卫生 领域内最全面、权威的法律，在调整的范围、执法主体职责、食品安全法律责 任、食品安全监管机关职责的落实机制等方面比原有的食品卫生法有较大 完善，覆盖了目前食品安全中存在的主要问题，具有较强的针对性。但是， 食 品安全法很明显是以制裁为特征的部门强法，具有事后性的特点，在食品安 全预防、综合性等软性方面略显不足。据国家质检总局“从源头抓质量” 、重在 防范的精神，参照发达国家食品安全法律法规情况，提出如下建立和完善中国 食品安全法律法规体系的建议: 第一，整合现有法律资源，完善食品安全法 。 食品安全基本法规定 了食品安全的基本问题，覆盖“从农田到餐桌”的食品链的所有环节，确保食 品安全的完整性。但其法律规定不够细致，概括性规定较多，权责规定不够明 确具体，需要相应的配套解释与各部门相应的规章来深度解读它，赋予其有效 的操作途径及实施方法。在加强贯彻落实此法的同时还要对现有的有关食品安 全的法律法规、条例、标准、规范等进行认真清理、补充和完善，将散存于各 项法律法规中有关食品监管的内容整合，尽可能减少和避免立法和执法上的相 互冲突，解决法律体系的混乱，保持法律的同一性。 第二，进一步与国际接轨，参照国际食品安全法典建立我国食品安全法律 法规体系。中央民族大学硕士毕业论文(设计)以国际现有的食品安全法典为依 据或参考建立我国食品安全法规体系，建立与时俱进、重在防范，科学、全面 的食品安全法律体系，以食品安全法为龙头，其他具体法律相配合多层次 立体框架的食品安全法律体系。其中食品安全基本法规定食品安全的基本 问题，各种部门法、单行法对基本法的某一方面进行更加明确全面的规定。 第三，大力采用国际标准和技术法规，消除绿色技术壁垒。在整个与食品 质量安全有关的领域，大力推行目前 CAC(食品法典委员会)、150(国际标准化 组织)等已经开始使用的食品安全法规、标准、技术规范、指南和准则，加快在 标准体系上与国际接轨;在整个食品产业(从农田到餐桌)食品标准认证认可工作， 从食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实到食品产业链的每一个环节， 消除绿色技术壁垒。 第四，强化法律法规的惩罚力度，赋予食品安全监管部门更充分的权力， 从源头对食品生产加工及相关企业实行强制性管理。 食品安全基本法处罚的 惩戒力度不够，为此，要扩大执法部门的检查权，加大对违反食品质量安全法 律的惩处力度，强化对食品生产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律 法规的执行力和可操作性，做到令行禁止、政令畅通。对于那些生产、制造、 销售有毒有害的食品的企业经销商，无论其生产或销售数量的大小，都要移送 司法机关追究刑事责任，并罚其倾家荡产，在一定程度上可以限制假冒伪劣商 品的泛滥。 第五，整合执法力量，解决多头执法现象。整合执法力量，就是要合并现 有食品监管的相关部门，对设置不合理或人员严重超编的机构，或撤销、或合 并、或精简，克服政出多门、各自为政的局面，在此基础上，建立统一的食品 安全监管部门，对食品生产全过程进行监管，并赋予更高的权威。 第六，将行政问责纳入法制化轨道。为了使行政问责制成为一种长效机制， 应制定和颁布专门的行政问责法规。整合形成包括问责标准、问责程序、问责 范围、问责主体、问责救济在内的统一的问责的法律法规。在追究监管人员违 法行政或不作为的法律责任时，必须经过具有法定事由并经过法定程序，改变 以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。作为我国食品安 全法律法规建设的一个里程碑， 食品安全法比食品卫生法制度更合理、 理念更先进，但还需要对它继续进行梳理、补充和完善，为我国的食品安全提 供更可靠的制度保障。 （三）基本建立食品安全标准体系 目前，我国己经初步建立了一个以国家标准为主体，行业标准、地方标准、 企业标准相互补充，基本满足食品安全控制与管理的目标和要求，逐步与国际 标 准体系基本协调一致，为中国食品安全有效监管提供有力支撑。 各级标准覆盖面较广，基本满足食品安全监管的目标和要求 中国目前的食品安全标准类型较为齐全，覆盖面广，涵盖了主要的食品种 类、 食品链全过程各环节及有毒有害污染物危害因子几个方面，基本能满足和实现 对 整个食品链进行食品安全危害控制的目标要求。截止 2006 年底，我国涉及食品 安全的国家标准 1965 项，其中强制性标准 634 项，推荐性标准 1331 项，食品 行业标准 2892 项，初步建成了我国食品安全标准体系框架。其中食品卫生标准 对食品及其生产、经营、加工中可能引起疾病发生与发展的各种危害因素做出 技术规定，为疾病预防提供了重要手段;食品检测标准、食品的标签标准和包装 标准以及食品的绿色标准是食品消费及安全的重要保障。新颁布的食品安全法 对食品安全标准的内容、制定及执行都做出了较明确的规定，这对食品安全标 准发挥有效的监管作用非常重要。 逐步与国际标准体系协调一致 虽然我国的食品安全标准体系还存在许多问题，某些标准的限量指标与 CAC 标准中的限量指标相比，差距较大，指标水平偏低，但是我国在食品安全标 准的制定上正努力与 CAC 标准保持协调一致。 1984 年，我国正式加入国际食 品法典委员会(cAC)，并同时由国务院批准成立了由各有关部、委组成的食品法 典协调小组，卫生部还设立了 CAC 专家组。受国际食品法典委员会(CAC)委托， 我国 2002 年还首次牵头起草了减少树果中黄曲霉毒素污染技术规范(初稿)并被 2003 年 3