当阳市位于宜昌东部

当阳市位于宜昌东部，地貌特征西高东低，国土面积 2071 平方公里，耕地面 积 99 万亩，现辖 7 个镇 3 个办事处 161 个村，常住人口 17.4 万户 48.1 万人。全 市现有在册农村公路（县、乡、村道）总里程为 2590.148 公里。其中县道 7 条 134.067 公里、乡道 65 条 586.439 公里、村道 1040 条 1869.642 公里。 近年来，我们在市委、市政府的领导下，突出发展主题，克难攻坚，加快建设农村 公路，几项重要指标创历史新高。干线公路全面升级荆宜高速和远当一级公路相 继建成通车，结束了当阳无高等级公路的历史；农村公路改建快速发展，共改建通 村公路突破 1300 公里；当阳对外出口路全面改善，交通面貌和区位优势得到加强。 农村公路的建设极大地改善了当阳农村交通状况，有力地促进了社会主义新农村建 设，为农村客货运输市场的发展提供较好的平台。 一、农村公路建设情况 近年来，我们把农村公路建设作为改变当地面貌、促进农民增收、推动农业产业 化、建设社会主义新农村的重要举措来抓。主要是围绕“ 五个一” 来全面推进工作的， 即：规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法，验收一杆尺，始终坚定 打好农村公路建设攻坚战的信心、服务“三农”造福百姓的诚心和不达目标誓不休的 决心，攻坚克难，百折不挠，超前发展。 （一）加强领导，提供坚强的组织保障。我市成立了由市长任组长，公管副市 长任副组长，市政府办公室、交通运输局、发展和改革局、财政局等 14 个相关部 门主要负责人为成员的市农村公路建设领导小组，在市交通运输局设立了通村公路 建设办公室，负责通村公路的规划编制、实施，并提供技术服务，协调解决建设过 程中的重大事项。各镇处及相关部门均成立了相应的组织机构。从而，在全市形成 了党政齐抓共管、各职能部门积极配合的良好局面。 （二）配套政策，建立有效的激励机制。为充分调动各地公路建设的积极性， 2004 年初，市政府下发了 关于加快通村水泥公路建设的意见， 专门研究通村 公路建设问题，并决定市财政每公里补助 2 万元，单个村新修通村水泥公路建设里 程超过 5 公里、不足 8 公里的，市财政每公里增补 5000 元；超过 8 公里的，市财 政每公里增补 1 万元；连接镇处的主干通村公路，长度超过 10 公里、宽度超过 4 米的，经市委、市政府研究后，另外给予适当补助。各镇处也出台了相应的补助政 策，极大地调动了各村修路的积极性。同时，进一步强化责任，由市分管交通的领 导和各镇处签订目标责任书，规定每一个镇处每年要完成通村水泥公路建设任务， 并将其纳入市政府年度百分制目标考核，建设任务没有完成的不能评先。另外，还 将通村公路建设纳入市直单位驻点包村工作考核范畴，有效推动了全市通村公路建 设。 （三）广筹资金，提供可靠的经济支撑。搞好通村公路建设，资金是关键，我 们在融资过程中，创新工作思路，采取 “六个一点”的办法化解资金难题。一是通 过各方赞助募集一点。通过本籍在外创业成功人士和本村受益群众自觉捐助筹集资 金，两河镇双龙村邀请本村在外地工作人员回乡帮助家乡建设，一次性募集资金 36 万元； 二是市级领导和驻村单位对口支持一点。按照“ 定任务、定措施、定时 间”的原则，采取每名县级领导对口联系 1 个重点村，75 个市直部门对口帮扶 75 个村的形式，从人力、物力、财力等各个层面切实帮扶联系点，审计局驻玉泉村工 作队支持了 2 万元用于修路，市检察院驻宇宙村工作队支持 1 万元。几年来，市直 部门共为通村公路建设捐款 200 多万元；三是市、乡两级政策扶持一点。我们出 台了一系列含金量高的优惠政策，通村公路建设涉及的资源税、建安税实行先征后 补，工程所涉及的土地实行当地村组自调、“三杆”自移、材料自备和路基自修；宇 宙村通村公路开工，半月镇政府扶持 2 万元；窑孙路开工，两河镇政府扶持 3 万元。 2004 至 2007 年，当阳市财政兑付通村公路配套奖励资金达 1467 多万元；四是争 取移民资金、扶贫资金倾斜一点。五是由所在村通过拍卖荒山、荒滩等集体资产自 筹一点。六是施工单位垫付一点。全市通村水泥路建设资金基本落实，确保了工程 正常施工。 （四）注重配套，实现公路、绿化自然和谐。在通村公路建设过程中，我们把 “修建一条公路，推动一方经济，带动一方文明”作为追求的目标，注重山水田林路 配套和谐。一是高起点规划。遵循“满足当前，适度超前 ”的原则，把农村公路建设 与集镇、农场、林场、渔场、干线公路和农业产业化基地综合考虑，统筹规划。让 建成后的通村公路不仅是搞活流通的载体，还要成为招商引资、园区建设、推进小 城镇和农业产业化的亮点。二是舍得下本钱投入。省里以奖代补资金只限于通达行 政村所在地，而且小桥涵难以配套，如果等上级出政策，拨资金，就会形成新的 “卡脖子” 路段，2007 年，市政府从财政拿出资金 160 万元补助行政村兴修小桥 28 座、涵洞（管）340 处，从而使平原乡镇公路内畅外联，成网配套。三是加大公路 边沟、护坡、超载和绿化整治力度，按照“一条公路，两排绿树，边沟成型，路肩 平整”的基本标准，逐步建设配套，使新建公路成为农村面貌的新亮点。四是及时 开通客运班线车。我们根据市内公路上等升级的变化情况，及时调整运力配置，相 继开通了 12 条客运班线，兴建了 20 个乡村候车亭、招呼站，今年还将加大工作 力度，让农民兄弟在自家门前走水泥路，乘方便车，过安全渡，真正感受通村公路 建设带来的实惠。 二、农村公路养护管理情况 2000 多公里的农村公路，养护和管理是新的难题，为了保护建设成果，当阳市 人民政府以当政办发（2007 ）118 号文件下发了关于加强农村公路养护管理工 作的通知。对农村公路的养护责任主体、工作职责、技术规范、养护资金的筹集 和管理、管理考评等做了详尽规定。文件要求市财政每年每公里补 300-500 元， 镇配套 100 元/ 年公里，村筹集部分养护资金。我们已初步形成了具有地方特色农 村公路养护管理模式。 目前， 我市乡村公路的养护管理归纳起来有以下三种模式： 模式一：由乡镇成立固定的养护道班，负责乡村道的日常养 护。如半月镇等养护道班有固定的工作场所，并有少量的机具设备；养护资金由交 通部门补助一部分，市镇财政解决一部分，村自筹一部分。 模式二：王店镇政府等按行政区域将乡村道公路的路面保洁、巡查、行道树管 护等日常管养工作分段包给沿线村委会，再由村委会将乡村公路养护工作承包给村 里的农户。养护资金由交通部门补助一部分，市镇财政和村委会解决一部分。分段 承包到户的农村公路养护方式，一般是根据路段等级、交通量大小、养护材料远近 等测定每公里所需养护经费，然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书。 养护内容也仅限于路基、路肩、边坡和低等级路面的日常性养护。 模式三：由村委会组织，每月对行政区域内的乡村公路集中进行二、三次不定期 的突击养护（保洁和少量的维修）。养护资金由交通部门补助一部分，市镇财政和 村委会解决一部分。不足部分主要通过投工投劳解决。主要适用于道路等级低、交 通量小、专业机械化难以开展的乡道和村道，尤其是路线长、人口密度低、地形条 件相对恶劣的山区公路。 今年上半年，我市各镇成立了乡村公路养护管理办公室，各村落实了一名村干 部主抓乡村公路养护管理工作。一是全市配齐养护人员 276 名，这些养护人员分 别与镇村签订了责任状；二是落实工作责任。镇乡村公路养护管理办公室建立了六 有档案，即有养护制度、有台帐、有养护人员责任书、有乡村公路养护标准、有考 核兑现办法、有专项资金管理帐户等，指导全镇的公路养护工作；各村也建立了相 应的档案资料，对养护人员制定了奖惩措施；三是制定原则标准。从路面整洁、路 基路肩、桥涵监管、路标设施、除雪防滑、绿化树木等六个方面明确了具体标准； 确定了统筹规划、分级管理、保护投入、安全畅通、专业养护与群防群治相结合的 原则。农村公路养护管理机制基本形成。 三、目前农村公路建设养护管理上存在的主要问题 我市农村公路的建设尽管取得了巨大成绩，五年建设了 1800 多公里的通村道路， 但农村公路的网络化程度和技术标准还不够高，断头路、瓶颈路比较多，自然村通 村率还不够，不能完全适应农村社会经济发展的需要和农民生活质量提高的要求。 （一）建设规划和实际需求不符。目前规划建设的通村公路只通行政村，没有 通自然村，有经济实力的村要建设无计划，有的村有计划无能力建设，现在计划调 整难度大，在一定程度上影响了通村公路建设的发展。 （二）安全隐患多。农村公路路况总体水平较低，公安交警、公路路政的管理重 点又放在干线公路上，加之长期养护管理“缺位”，基础薄弱，且大部分乡村道路的 桥梁是由民间桥梁改造利用，病危桥梁较多，道路安全设施、标志标线也不够齐全， 存在较大安全隐患。 （三）养护资金不足。过去，村级公路一直未纳入交通公路部门的管养范围，没 有正常固定的养护经费来源，而多数村在修建村级路时已负债累累，根本无法筹出 资金来养护，导致村道失养情况普遍严重。加之农村费税改革后，财政转移支付用 于农村公路养护的资金太少，农村公路养护资金得不到有效保障。目前超限运输问 题严重，公路养护成本大为增加，但养护资金投入甚少。 （四）养护管理机制不完善。由于湖北省农村公路条例 才出台，农村公路 的养护管理机制正在建立，市、镇、村三级养管体系有待完善。 四、加强农村公路建设、养护管理的对策和建议 根据目前农村公路建设及其养护管理的现状，灾进一步加快农村公路发展，改善 并提高农村公路路况，实现农村公路养护与管理工作的正常化、制度化和规范化， 我们提出如下建议： （一）明确责任主体，建立健全农村公路建设、养护管理体制 镇（处）人民政府是本地区农村公路建设、养护管理的责任主体，镇处人民政府、 村民委员会具体负责农村公路的路面保洁、路基养护、桥涵及沿线设施的日常维护、 绿化护管、除雪防滑等养护管理工作。各镇处建立农村公路建设、养护办公室,镇 处分管交通工作的领导担任办公室主任,交通管理站站长任副主任。主要职责是建 立养护道班并确定养护人员，组织养护考核，兑现养护人员工资。并建立、健全养 护管理责任制。农村公路管理工作要纳入各级人民政府年度工作考核目标。 （二）科学规划，因地制宜。通村公路建设先易后难，只有坚持规划优先，才 能确保有序发展。现在，我们重点要以“通畅”为目标，以“通客车” 为标准，科学规 划，合理布局，既要利用好现有路基实施改造，用好资源，节约资金；又要注意路 网辐射面，让更多数群众受益，方便农民生产生活和促进农村经济发展。路网规划 还要按照现代农业的发展要求，将农村公路纳入当地社会主义新农村建设总体规划， 加强与新农村规划的衔接。 （三）多方筹资，提供保障。农村公路建设，资金投入是保障，是重点，也是 难点。必须千方百计筹集资金，保证农村公路建设有序地推进。要采取“五个一点” 的方式筹集资金，即向上级争取一点、财政补助一点、社会捐助一点、农民群众自 愿筹集一点、就地取材节省一点，广泛筹集资金。建议重点要抓好三个方面的工作： 一是积极向上级争取支持。凡是可以用于农村基础设施建设的涉农资金都可以争取 用于农村公路建设。二是广泛发动社会捐助。通过发送一封信、一个电话，采取通 报表彰、刻碑留名、道路冠名等办法，动员和鼓励原籍在外成功人士、企业业主为 家乡捐资修路。三是认真抓好“一事一议”。农民群众是农村公路建设的主体，是农 村公路建设的最大受益者。依据国家政策，运用“一事一议 ”的办法是筹集部分建设 资金和推进公路建设顺利进行的重要措施。温家宝总理前年在视察农村公路建设时 明确指出：“公益事业要靠群众自己议、自己定、自己干。农民以自己的双手改善 与生活息息相关的、直接受益的、像通村公路这样的公益设施，不算增加农民负担。 ”切实消除“ 等、靠、要” 的思想，增强主人翁意识，调动他们的积极性和主动性。 （四）实行管养分离，推进农村公路养护市场化，利用市场机制合理配置公路 养护资源，逐步建立科学、高效的公路养护运行机制。农村公路养护管理可实行 “分级管理、分级养护”的管养运行机制，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、 承包人实干”的四级农村公路管养保证体系。实行招标养护、委托养护、合同养护、 承包养护等模式，建立健全养护市场。农村公路大中修工程通过招投标方式选择有 资质的养护施工单位；日常小修保养由行政村落实农民养护工具体负责养护。成立 农村公路养护道班，负责该片区的农村公路养护；比较偏的农村公路养护，可承包 给个人或家庭养护，根据农业生产特点，实行弹性养护制。农民养护工按照养路的 好坏或达标率，从村委员会或镇政府领取劳动报酬。公路部门负责做好监管和技术 指导，并负责培训农民养护工，真正做到：责任在镇处，实施在村组，受益在群众。 我区农村公路建管养存在的难题与对策 2003 年实施村村通农村公路政策以来，东港区共改造农村公路里 程 945.11 公里，目前全区 99%的行政村实现了村村通油路，比 2003 年 以前提高了 66.2%，全区受益人口总数达到 49 万人。交通的发展带动 了经济的发展，几年来,东港区部分偏远地区受“路”的带动，实现了 农村经济从闭关自守的自产自销逐步向“外向型”发展，经济日渐呈 现多样化，农村经济发展注入了新的活力，农民增收渠道实现多元化， 农村公路的发展极大地助推了新农村建设的进度。 一、农村公路的发展对社会主义新农村建设的重要意义 1、农村公路的发展激发了人的思想观念的转变。 以前路不通，地处偏远的农村群众与外界接触的机会很少，里面的人 看不到外面的变化，感受不到外界的新鲜气息，思想受不到触动，自 得其乐于贫穷落后的生活、生产方式，不思进取，不能进取。农村公 路建成以后，农民群众得以与外界接触，思想观念不断更新，逐渐产 生了发展经济的欲望，思路不断开阔，思路决定出路，“思路一开天 地宽”，农民就业、创业的舞台越来越广阔。 2、农村公路的发展带动了村集体经济的发展。 从 2003 年开始，东港区开始实施村村通农村公路补助政策。2002 年我 区 847 个行政村村级集体经济总收入为 2.06 亿元，村均 24.32 万元。 2003 年我区共改造农村公路 88.75 公里，经过验收后 2004 年正常投入 使用，据统计，我区 2004 年村均收入为 44.61 元，比 2002 年增长 83.4。对比几年来我区农村公路及村集体经济的发展，农村公路对 经济的发展起到了极大的促进作用，农村公路成为村集体经济肌体的 供血大动脉，为村集体经济发展源源不断地注入了新鲜血液。 3、农村公路的发展为农村运输业提供了发展的平台 农村公路建设促进了前站后所及村村通客车的发展，目前全区已通客 运班车线路里程为 1125.8 公里，全区行政村通客车率达到 96%，比 2003 年以前提高了 46%。公路发展促进了农村物流业发展，城市与农 村产品互补、交流，联系更加密切，带动了运输业的发展。 农村公路是公路网的基础，是农村地区最主要甚至是一些地区唯 一的运输方式，是关系到农民群众的生产、生活，关系到农村经济社 会发展，关系到全面建设小康社会和构建和谐社会的重要基础设施。 建设社会主义新农村，交通便捷是前提，农村公路发展成为新农村建 设题中应有之意。因此，加强农村公路管理，充分发挥农村公路的经 济效益、社会效益，是当前摆在我们面前的一个重要课题。 二、我区农村公路目前现状及存在的问题 农村公路是指纳入农村公路规划并按照国家和省技术标准修建的 县道、乡道和村道。截至 2008 年底，我区农村公路总里程达到 1160.6 公里，其中县道 139.3 公里，乡道 286.5 公里，村道 732.9 公里，专 用道路 1.9 公里，农村公路占全区公路总里程的比例达到 80，乡道、 村道占到农村公路总里程的 87.8。新农村建设的发展对农村公路的 发展提出了更高层次的要求，但是目前我区农村公路的现状远远不能 满足经济发展的需要，主要问题有： 1、“村村通”通达深度不够，公路建设规模与新农村建设需求相 比仍有很大差距。目前全区仍有 14 个行政村未通油路，且这些行政村 通油路计划常年得不到解决。 2、农村公路未构建起真正便捷畅通的交通网络。农村公路虽然以 零距离为标准，但是个别村与村之间的农村公路不通，未完全实现 “路路连、村村通、镇镇通”，建成的农村公路“各自为政”，形成 断头路。 3、农村公路建设技术标准比较低，大部分农村公路为四级路，全 区二级以上公路仅 165.8 公里，占全部农村公路里程的 14。由于技 术等级低、建设标准低，使得农村公路路面状况较较差，抗灾能力弱， 极易遭受破坏。 4、普遍存在重建轻养现象，养护缺位，造成大量建成后的农村公 路失养，提前遭到破坏。截至目前，我区仍有近百公里农村公路处在 “无养护”状态。部分镇、街道无力或无心管养，上报建设计划时热 情高涨，但是建成后却弃之不养，养护与建设遭遇冷暖两重天。由于 养护不及时，有些公路使用不到一年就出现大面积损坏，使用率达不 到正常使用率的十分之一。 5、公路养护标准不高，养护效果差、技术含量低。受地方政府财 政、养护技术水平、人员素质等条件制约，在农村公路养护中，普遍 存在被动应付、突击养护现象，养护措施仅限于路面清扫、路肩整理 等简单工作，很少实施路面、路基小修保养等工程，这种治标不治本 的养护方法严重背离了农村公路养护是为了发挥公路长远效益的立足 点，工作缺乏主动性。 6、农村公路路政管理力度不够。农村公路交通安全标志、指示标 准较少，行驶缺乏“路标”，无形中制约了乡村游等经济的发展。而 且，近年来，超限超载车辆增多，超限车辆行驶在农村公路，对农村 公路破坏性极大。 三、农村公路存在问题的原因探索 我区农村公路存在上述问题，原因是多方面的，主要有以下几个 方面： 1、资金短缺，成为农村公路发展的一大瓶颈。 公路建设资金主要来源于各级交通部门的补助、地方政府自筹及 群众赞助等方面，有些镇、村经济实力薄弱，自筹力量严重不足，仅 靠上级补助无法完成农村公路改造计划，只能是手里拿着好政策却不 能享受政策的阳光。每一年上报建设计划，往往是经济实力强的镇、 村通了再通的“复通”计划，经济实力薄弱的村想修路却无力实施。 由于在修建农村公路时常常存在资金缺口，建成后又要投入大量的养 护经费，使原本就很紧张的资金问题变得更为突出，因此有些镇、村 便把农村公路当成了烫手山芋，弃之不管，造成了农村公路养护总体 水平不高。 2、农村公路养护模式老化，养护体制创新与农村公路发展的要求 不相适应。 山东省农村公路条列明确了农村公路规划、建设、养护、管 理的责任主体，明确了县级人民政府的职责，乡道、村道农村公路由 镇、街道人民政府管理养护。“县级人民政府交通主管部门派驻乡 （镇）的交通管理机构，按照规定的职责，协助乡（镇）人民政府做 好乡道、村道的建设和养护工作。”县级人民政府作为县级交通主管 部门和乡（镇）人民政府的共同上级单位，在原有的事业型管理体制 下，极易发生养护责任的推卸危机，导致乡镇人民政府履行养护责任 不力，但是交通主管部门却缺乏有力的措施敦促乡镇人民政府履行职 责。因此，事业型的管理体制，早已不能满足市场经济和公路养护发 展的要求。 3、养护管理考核奖惩机制不健全，导致养护标准规范得不到严格 执行。 2008 年，东港区根据实际情况制定了一套养护标准，确定了农村 公路养护管理“一包三定五挂钩”政策，规定农村公路养护经费的发 放要与检查验收结果相挂钩。但是在具体的操作过程中养护标准并没 有真正发挥出应有作用，虽然也进行了检查考核，但是最终养护经费 却以同一个标准发放，养护质量好坏一个样，工作做多做少一个样， 考核机制无法实现激励先进、鞭策后进的效力。 4、公路管理部门担负多种角色、多重身份，养护权限不明晰。 我国现行的公路养护运行机制，是在长期计划经济条件逐步形成 的，公路管理部门既代表地方政府担负着公路管理职能，同时又承担 着建设、养护任务，完全是政企合一的管理体制，比如县道的养护管 理，交通主管部门既负责养护管理和质量考核，又直接组织生产，这 种既是运动员又是裁判员的双重身份，导致农村公路养护管理效率低 下，养护成果很难出现较大起色。 5、养护队伍素质层次较低，工作能力不强。 目前，我区农村公路共有养护人员 609 人，其中县道养护人员 123 人，乡村道养护人员 486 人。养护人员年龄偏高、知识层次较低， 据统计，60 岁以上的养护人员占到总数的 90，初中以上学历的仅占 10。农村公路养护管理工作由于工资待遇比较低，很难招纳到年轻、 知识层次高的养护人员，致使养护队伍总体素质不高，整体工作能力 不强。 四、新时期农村公路管理方向的探索 1、用好用足农村“一事一议”政策，多渠道筹集资金，完成未通 油路村通村计划。各级政府应该在充分了解民意的基础上，积极帮助 经济基础薄弱但是修路意愿强烈的村完成通村计划，政府要积极发挥 主导作用，利用财政扶持或协助办理银行贷款等方式帮助贫困村筹集 建设资金。 2、加大监督考核力度，加强管理养护。本着“公路建设是发展生 产力，公路养护管理也是发展生产力”的原则，将养护