当前基层征收局税源管理存在的问题与对策探讨

当前基层征收局税源管理存在的问题与对策探讨 税源管理是税收征管工作的基础，是税收管理制度的一 项重要内容。自 1997 年以来，我国税收征管改革取得了突破 性进展，特别是从近几年强化管理的种种措施来看，我国的 税收管理思路正在从“ 粗放式” 走向“精细化”，税源管理愈发 重要。当前随着税收信息化建设进程的加快和征管改革的不 断深入，税务机关已经建立了利用计算机网络进行征收、管 理、分析、稽查的运行管理机制，对税源的监控和管理采取 了一些有效措施。但从目前情况看，税源管理特别是基层征 收局税源管理仍存在许多薄弱环节，基层征收局税源管理的 整体建设相对税收工作的发展而言还相对滞后，不仅影响收 入任务的完成，而且给规范税收执法、提高征管质量等工作 带来严重影响。因此按照总局提出的科学化、精细化管理的 工作思路，调动一切积极因素，采取行之有效的措施，不断 完善税源监控管理体系，增强税收管理效能是当务之急。为 此，针对当前基层征收局税源管理的现状，就如何加强税源 精细化管理工作，谈几点个人浅见。 一、目前税源管理工作中存在的主要问题 （一）税源管理观念存在误区。税源管理的地位举足轻重， 但从目前情况看，基层征管局对税源的管理工作仍缺乏足够 的重视。表现为税源管理人员不足，税源档案资料不齐全， 税务机关对辖区内的税源底数不清，与纳税人、相关部门之 间的信息沟通不顺畅，未能达到税源信息集中、信息共享的 目的。目前基层普遍存在的问题是税管员就表征税，被动接 受纳税人的申报资料，不主动收集纳税人的生产经营和税源 变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的 管理税管员没有尽心尽力，尽职尽责。税源管理由过去的专 管员驻厂掌握企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表 的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税收的源泉 控管力度不够， “疏于管理、 责任淡化“ 的问题较为严重。出现 征收人员等纳税人上门，管理人员、稽查人员被动等候派工， 工作消极、应付了事，导致税源监控不力，出现漏征漏管。按 照税收管理员制度，税源管理的内容不仅包括税源的日常检 查、税源调查、分析预测，还包括对纳税人健账、税法的宣传、 辅导、培训和普法教育等，但基层征收局目前还没有建立一 套完整的税源管理机制。 （二）税源管理手段滞后。运用计算机信息技术特别是网 络技术采集、分析税源的手段落后，步伐较慢，税源管理系 统尚未建成或健全。目前税源管理主要是依靠纳税人的自主 申报与个别部门提供的有限信息以及税务机关的实地调查 进行，网上管理、网上检查、系统分析的普及面不广，能力不 高。 （三）税源监控不到位。从基层征收局目前税源监控的现 状分析，不仅整个监控环节滞后、范围狭窄，而且方法比较 单一，多侧重于对事后静态信息的分析、评价，对纳税人经 营活动的全部信息进行事前、事中动态监督做得不够，没有 形成纳税人、金融、税务等部门的信息共享及相互制约机制。 而且在当前税源管理过程中，单一地以实现税收的多少将纳 税人划分为重点税源和非重点税源，重点税源重点管理，在 一定程度上忽视了部分非重点户、一般税源、某些行业和重 要部位及环节的管理，造成税源管理“头重脚轻” ，征管基础 薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机。尽管近年各 级税务机关不断加大对信息化建设的投入，实现了从纳税登 记、税款征收到税款划解全过程的计算机管理，但目前税源 管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的发展状况 不能运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测，还没有 建立完全意义上的税源监控网络和管理监控机制，正确有效 的税源管理考核监督机制和引导机制也没有完全确立。税源 监控方式仍停留在手工操作和人工管理上，计算机网络的应 用和征管信息化仍处在初级阶段；国税、地税、工商部门尚未 联网，财税库银电子缴税系统正在推广普及阶段，尚待完善， 部门之间信息共享受主客观因素的制约，所掌握的纳税人信 息不能及时传递，无法准确、广泛、及时地获取纳税人的全 部信息，加重了税务机关共享税源信息的难度。 （四）税源能力管理不强。税收管理员是税收管理的第一 要素。税务人员的素质和业务水平，是决定税收管理科学化、 精细化程度的关键。当前基层税务人员与税收管理科学化、 精细化要求存在一定差距。一是责任意识不强，对纳税户动 态信息了解较少；二是随着税务信息化建设的推进，计算机 在税源信息管理中的应用越来越广，计算机专业人才不足制 约了税源管理质量的提高。特别是在基层征收部门，能够熟 练地掌握和应用信息技术手段处理日常税收工作的干部是 有限的，既懂税收业务又懂计算机知识的复合型人才更是严 重匮乏，这严重制约了税源管理质量的提高，征管人员在具 体操作中缺乏一定的规范性，办税程序混乱、资料手续不全、 文书不规范、执法刚性不强等现象仍然存在。三是管理创新 意识不够，存在着“被动式” 或“指令性”管理观念。 （五）考核办法不完善，税源管理“奖惩无据” 。加强税源 管理一直是各级地税机关强调和努力做的一项工作。但是到 目前为止，税源管理一直没有完善的考核办法，没有量化的 考核标准，比如管理责任人在税源管理工作中应做什么，如 何做，应达到什么效果等都没有明确的规定，无法衡量税源 管理工作的好坏，致使税源管理工作奖罚无据，不能以责任 落实和责任追究的办法促进税源管理工作质量和水平的提 高。等到因税源管理工作不到位，出现了涉税违法案件，再 去反省管理工作的不足、处理相关责任人，只是一种不得已 的“ 亡羊 补 牢” 办法， 给国家造成的损失和 对税收征管的影响 已无法挽回。如果日常税源管理工作很严密，措施到位，在 很大程度上可以避免涉税犯罪行为的发生。 二、加强税源管理对策探讨 要全面提高税源的控管和服务水平，必须树立精细化管 理的理念，改变传统的监控思维模式，立足基层，从基本业 务、基本制度、基本流程、基本手段和基本信息等方面抓好 管理基础工作。依靠信息技术，充分发挥税务人员主观能动 性和积极性，将精细化理念贯穿于税源管理中，通过人机结 合强化对税源的管理和监控。 （一）切实转变思想、提高对税源管理重要性认识 思想是行动的先导。笔者认为加强税源管理首先要转变 观念，提高对税源管理的认识，改变“重收入、轻管理” 的思想， 树立“以管促收、管理前移、精细管理”理念，按照实事求是、 因地制宜、突出重点、职责到位的原则，认真落实税源管理 各项管理制度和工作措施，切实达到税源管理的目的。具体 讲，从以下几个方面加强税源管理工作。首先要树立以管促 收的观念。在经济税源和税收制度既定的情况下，税收管理 水平决定税收收入规模。必须在思想上真正重视税源管理工 作，并长抓不懈。切实克服消极应付状态。其次要遵循科学 管理的理念，就是要从实际出发，实事求是，用科学的思考 分析问题，用科学的方法研究问题，用科学的手段方式解决 问题，不断探索和掌握税收管理的客观规律。第三要树立团 队意识，确立全员管理的思想，纠正税源管理仅仅只是税务 管理员的职责的错误认识。切实改变把强化税源管理工作局 限于税务管理员的状态。要坚持分工协作的原理，把税源管 理工作进行合理分解，人人负责，个个努力，形成合力。充分 发挥税源管理工作的整体效能。第四要树立正确的管理创新 理念，管理创新是一把双刃剑，必须做到科学、务实，切忌为 创新而创新，搞形式主义和花架子。 （二）创新手段，改进方法，实现税源管理专业化 1、加强国地税的协作，强化户籍管理。全面掌握纳税人 的户籍信息，是做好税源管理专业化的首要环节，也是全面 开展税源管理专业化工作的基础。一是严格做好开业、变更、 停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，通过税务登记 加强对纳税人的监管，加强对非正常户的认定和处理。二是 强化对正常纳税人、起征点以下的纳税人和代扣代缴单位的 户籍信息管理。三是定期开展年检和换证工作，摸清纳税户 底数，全面核对、清理漏征漏管户。四是逐步实现政府部门 间登记信息共享，解决登记信息不对称的问题。五是通过电 话、短信等方式及时提醒未办理税务登记的纳税人进行税务 登记。六是在利用信息化手段掌控纳税人资料的同时，督促 税收管理员根据户籍管理信息定期开展实地巡查，核实登记 事项的真实性，查找漏征漏管户，及时发现和掌握纳税人的 变动情况。对税务登记信息变更情况实施动态监控。税源管 理部门对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。 2、坚持属地原则，实施分类、分行业管理。实行分类、分 行业组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。 根据纳税人规模、行业、企业存续时间、经营特点和信用等 级等实行税源分类管理。重点抓好五项工作：一是抓好重点 地区、重点行业、重点企业、重点项目、重点税种等“五个重 点” ，建立健全重点税源管理和跟踪监 控制度；二是抓好房地 产业、建筑业税收征管。尤其是这两行业中的所得税和土地 增值税征管难度大、漏洞多，要进一步认真研究，全面落实 房地产税收一体化；三是抓好个体经营大户的征收管理，采 取有效措施，规范个体经营大户的征管，使其生产经营的实 际税负接近申报征收入库的税款，减少税收流失；四是抓好 娱乐业、饮食业等高利润行业的挖潜增收。五是抓好不同纳 税信用等级纳税人的管理与服务。 3、全面开展纳税评估，实施深度税源管理。开展纳税评 估是新时期强化税源管理的重要内容和有效手段，要以全面 开展纳税评估为核心，不断挖掘税源管理的深度，减少漏征 漏管，增加税收收入，有效防范征纳双方的税收风险，降低 征纳成本，提高稽查部门打击偷逃骗抗税行为的针对性和时 效性，为纳税信用等级评定提供基础信息和依据，推动建设 纳税信用体系乃至诚信社会进程。要不断充实完善纳税评估 “一 户 式” 纳 税信息系 统，利用该系统对纳 税人纳税申报的真 实性和准确性做出定性和定量的判断。对纳税评估发现的一 般性问题可由税务机关约谈纳税人，通过约谈进行必要的提 示和辅导，引导纳税人自行纠正，在纳税申报期限内的，根 据税法有关规定免予处罚；超过申报纳税期限的，加收滞纳 金。 4、加强发票管理，强化“以票控税” 。大力推 进“逐笔开具 发票，奖励索取发票，方便查询辨伪，推行税控机”的发票管 理机制创新，实行 消费者监督、税控机电子监督、税务监督 多管齐下，促使纳税人依法开具、使用发票，促进地税机关 “以票控税 ”，强化税源 监控。要抓住发 票管理的关键环节，改 进和完善发票“验旧售新 ”工作。积极稳 妥地推广应用税控器 具，要将税控机记录的开票数据与纳税申报数据进行比对， 严格按规定征税，真正发挥税控器具控税作用。 （三）规范基层税源监控运行机制和办法 一是要规范税源监控机制。就税源监控的主要内容机制 来看，分为：对重点税源大户的监控；对不同行业或经济类型 监控；对不同区域经济的监控；对特殊税源的监控。要做到重 点税源监控、中小税源监控、个体户税收监控与农村个体税 收监控的统筹兼顾。在税源监控手段机制上，要做到人工监 控和计算机监控的有机结合。二是要落实税源监控的具体措 施：要建立登记信息网络共享制，把住“户口关” ，源头控管 税务登记是掌握税源信息资料的首要渠道，也是税源监控的 基础和前提，要切实用制度管住漏征漏管户，建立信息资料 网络共享制，实现户籍管理同步。关键是切实把国税、地税、 工商信息交换共享制度落在实处，对新开业户、变更户、吊 销户、注销户的信息能够随时掌握，对失踪户相互协查，只 有登记信息网络共享，综合治理，才能从源头上杜绝漏管户、 减少漏征户。要认真实施分类管理，分类学属现代管理学 的重要组成部分，实行分类管理是现代税收管理的一个有效 方法。要防止重申报率，忽视申报质量的方法，注重对申 报质量的监控。 （四）千方百计提高人员素质 税收管理员职责转换后，要求更高，工作更细，责任更大。 强化管理是当前乃至今后相当长一段时期税收征管工作的 核心和重点，没有一支能征善管的队伍是不可能搞好管理的。 因此一是要充实一线征管力量；二是要提高管理人员基本素 质和能力。通过业务技能培训和知识的更新，提高实际工作 能力。三是完善税收管理员制度，建立和完善 “管事”与“管 户” 相 结合的税收管理员制度，按照属地管理的原则，明确规 定管理员的管辖范围和主要职能及工作任务，着重抓好税源 的监控和分析工作。 （五）建立责任落实、监督有力的税源管理考评体系。 首先要对税源管理岗位的基本职责从工作内容、目标、 时限、标准及步骤等方面进行量化、细化、固化，使各项管理 工作有章可循、有据可依。形成基本职能清晰、岗位职责明 确、权责匹配对等、符合工作实际的岗责体系。其次建立税 源精细化管理考核制度，实行以能定级、以级定岗、以岗定 责、以责考绩、以绩定