112最新案例：林业行政法律责任的理论和实务

试论林业行政违法行为及其法律适用 内容提要：林业是经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建 设的最根本、最长期的措施，法律为保护林业资源提供了有力武器， 同时也为广大农民积极投身于林业建设事业提供了有力保障，本文对 盗伐、滥伐林木；非法收购林木；买卖林木采伐许可证；毁林开垦和 擅自改变林地用途；非法运输木材等常见的几种林业行政违法行为进 行了界定，对认识中的问题进行了剖析，并提出了法律适用的意见。 为林业执法机关决定某项行为是否违法，公民、法人或其他组织是否 可以行使某项行为，以及判定某些林业行为接受的法律后果提供了参 考依据。 一 、 林业行政法律责任 林业法律责任包括：民事、刑事和行政法律责任，这里林业行政 法律责任是指公民、法人或者其他组织拒不履行林业法律法规规定的 义务，或者从事了林业法律法规所禁止的行为，并具备了违法行为的 构成要件，所应接受的不利的法律后果。即仅限于林业行政处罚部分 等。 （一）林业行政责任的主要特征： 1、是一种不利或者否定性的法律后果； 2、必须有违法行为； 3、必须具备违法行为的构成要件； 4、林业行政法律责任确定的基本原则：“责任法定” 、 “过错责 任”和“责任自负” 。 目前，由国家法律、行政法规、规章设定的林业行政处罚行为 2 共 94 项，其中，涉及的行政处罚种类主要包括：通报批评（标准化 的规定） ；罚款，没收财物或者变卖所得；吊销特许猎捕证、狩猎证、 种子生产经营许可证等；责令补种树木等。与行政处罚相关的行政措 施：责令改正、责令限期限改正或者恢复原状、责令停止违法行为 （申请法院强制执行）等。行政强制措施：责令补种树木，如违法行 为人拒不补种树木的，由林业主管部门代为补种，补种的费用由违法 者承担的规定，扣押等。 （二）林业行政责任归责条件 1、主体：行为人要有承担法律责任的能力或资格。 2、主要方面：行为人主观上要有过错（故意和过失） 。 3、客体：侵犯了林业法律法规所保护的社会关系。 4、客观方面：实施了与林业有关的法律法规所禁止的行为，且 这种行为和所造成的危害结果之间要有必然的联系。 时效抗辩：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。 法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算； 违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 （持续犯、 连续犯） （三）法定免责 1、不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护 人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或 者减轻行政处罚。 2、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的， 不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病 人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。 3、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政 3 处罚。 4、其他法定免责情形（处罚法 27 条） （四）林业行政处罚案件中的民事责任 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他 人造成损害的，应当依法承担民事责任，依法赔偿损失。例如：森林 法第三十九条 盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主 管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得， 并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。 （五）行政移送刑事案件 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法 追究刑事责任。林业行政执法机关包括：各级林业主管部门以及法律 法规授权的组织如：森林植物检疫机构、自然保护区管理机构、森林 公安机关。 行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的 金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法、最高人 民法院、最高人民检察院的司法解释、最高人民检察院、公安的追诉 标准的规定涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规 定向公安机关移送。 行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告， 责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚 决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机 关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处 罚金时，依法折抵相应罚金。 当前行政执法中案件移送 存在的问题：一是行政执法机关中以 罚代刑现象较为严重。二是执法人员缺乏司法学理论基础。三是减少 4 行政相对人提起行政复议或者行政诉讼的机会。四是面对市场经济活 动中层出不穷的新情况，新问题，尤其是一些新类型的违法犯罪活动， 客观上增加了行政执法的工作难度，致使较难把握行政处罚与刑事处 罚之间的合理界限，这也是导致行政执法案件移送出现问题的客观原 因之一。 不依法移送应当承担的法律责任 ：隐匿、私分、销毁涉案物品 的，正职负责人，降级以上的行政处分；逾期不将案件移送公安机关 的，责令限期移送，正职负责人或者主持工作的负责人，记过以上的 行政处分；对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代 替移送的，正职负责人或者主持工作的负责人，记过以上的行政处分； 对前款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，比照前款 的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 二 、几种常见的林业行政违法行为及其法律适用 （一）盗伐森林、林木行为 1、盗伐林木行为是指行为人违反森林法和其他保护森林法规， 未取得林木采伐许可证，以非法占有为目的，擅自砍伐： （1）国家、集体或者他人所有的森林、林木的行为； （2）本单位、本人承包经营的国家或者集体所有的森林、林木的 行为； （3）在林木采伐许可证规定的地点以外采伐国家、集体、他人所 有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木的行为。 2、盗伐林木行为的主要构成特征： （1）行为人具有非法占有林木的目的； （2）未取得林木采伐许可证（包括在采伐证规定的地点以外） （3）行为人采伐的是属于国家、集体或者他人的森林或者林木。 5 3、认定中需要注意的两个问题 （1）不以占有为目的，泄私愤采伐不属于自己所有的森林、林木， 应当认定为毁坏公私财物行为，按情节的轻重承担民事、行政或者刑 事法律责任。 （2）将国家、集体、他人所有并已经伐倒的树木窃为己有，应当 认定为盗窃； （3） （法条竞合）：偷砍他人房前屋后、自留地种植的零星树木， 数额较大的，定性为盗窃。不作为盗伐林木行为进行处罚。 （4）对于一年内多次盗伐、滥伐少量林木未经处罚的，累计其盗 伐、滥伐林木的数量。 4、承担法律责任的主要形式 （1）罚款 （2）没收财物或者非法所得 （3）强制执行：责令补种树木； （4）强制措施：拒不补种或者补种不符合国家规定的，由林业主 管部门代为补种，由违法行为人支付补种费用 （二）滥伐森林或者其他林木行为 1、滥伐林木行为是指行为人违反森林法及其他保护森林法规， （1）未取得林木采伐许可证，任意采伐本单位所有或者本人所 有的森林或者其他林木的行为； （2）虽然取得了林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定 的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的 森林或者其他林木的行为； （3）超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者 其他林木的。 6 （4）林木权属争议一方在林木权属确权之前，擅自砍伐森林或 者其他林木，数量较大的。 2、滥伐林木行为的主要构成特征 行为人采伐的是属于本单位所有或者本人所有森林或者林木。简 单地说，就是没有持有林木采伐许可证采伐属于“自己”的森林或者 林木。 案例 王某是某村的护林员，多年看护本村的集体林地 400 多亩，2001 年 8 月至 12 月期间，根据县林业局的批准，对其所 看护的林地进行抚育采伐。在实际作业过程中，违背了抚育间伐设计 书的要求，超过了抚育间伐的强度，造成滥伐林木 89 株，折合木材 材积 3.8 立方米。林业局在处理该案时，有两种意见：第一种意见认 为，王某在进行抚育采伐作业过程中，违反规定进行采伐，构成滥伐 林木行为，应根据中华人民共和国森林法实施条例第三十九条的 规定，对其处罚林木价值 3-5 的罚款，责令补种滥伐株数 5 倍的树木。 第二种意见认为，王某在进行抚育采伐作业过程中，虽然违反规定进 行超强度采伐，但他是为了进行林木抚育，并办理了林木采伐许可手 续，在主观上与一般的滥伐行为不同，不宜按滥伐处理。观点概括 超强度进行抚育采伐，造成滥伐的，应当严格依法予以处罚。 3、应当承担的法律责任： （1）罚款 （2）没收财物或者非法所得 （3）强制执行：责令补种树木； （4）强制措施：拒不补种或者补种不符合国家规定的，由林业 主管部门代为补种，由违法行为人支付补种费用 4、盗伐和滥伐的区别 案例某县干渠两侧一片杨树林已经进入采伐期。当初造林时， 7 县水利局与乡政府、村委会及护林员签订了合同，合同规定，水利局 负责林木的处置，收益分成水利局占 20%，乡政府占 10%，护林员占 10%村委会占 60%。由于当时修干渠时土地征用补偿问题没有处理好， 村委会与县水利局产生矛盾。因此，林木成材后，县水利局一直不申 请采伐。2002 年 1 月有，村支书、村主任商量以还村里为由，以每 棵 170 元买给木材贩子 100 棵，并于当晚实施采伐，被发现举报。盗 伐与滥伐的区别关健在权属一是合同虽然未规定林木权属，但应 当推定为共同共有，而且属于不可分的共同共有。二是根据共同共有 的特点，共有人其中 1 人处置共有财产，应当征得其他共有人的同意。 三是据此，村委会在未征得其他共有人的情况下，对共有财产即林木 进行了非法采伐，应当定性为盗伐林木行为。 5、关于大树移植 大树移植是近几年比较热点的问题。为了有效地规范管理大树移 植行为，国家林业局于 2003 年下发了关于规范树木采挖管理有关 问题的通知 ，明确规定 ：一是办理林木采伐许可证后方可采挖。二 是经营（加工）采挖树木必须经县级以上林业主管部门批准。三是运 输采挖树木的，要依法办理木材运输证，实行凭证运输。木材检查站 要加强对采挖树木运输的监督检查。 （三）在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为 1、非法收购林木行为是指：行为人违反森林法的规定，在林区 非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为。 2 主要特征：（1）非法收购的行为在“林区” ，如果行为人非法 收购的行为不在林区，则不能适用森林法第 43 条的规定进行处罚； “林区”的界定，根据森林法及其实施条例、森林防火条例的规定， “林区”可以以省级行政区域为单位划定，也可以以县（市）或者自 8 治州为单位划定，具体由各省区市根据本省的实际情况划定；地方性 法规对林区有明确有规定的应当执。 （2）非法收购在是“明知” ，是 指知道或者应当知道。具有下列情形之一的，可以视为应当知道，但 是有证据证明确属被蒙骗的除外：在非法的木材交易场所或者销售 单位收购木材的；收购以明显低于市场价格出售的木材的；收购 违反规定出售的木材的。 3、应当承担的责任 由林业主管部门责令停止违法行为；没收违法收购的盗伐、滥伐 的林木或者变卖所得；罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 （四）买卖林木采伐许可证的行为 1、买卖林木采伐许可证的行为是指违反森林法等有关法律的规 定，非法买卖林木采伐许可证的行为。 2、构成特征： （1）主体：是一般主体。 （2）客观上具有买卖林木采伐许可证的行为。 （3）主观：故意。 3、应当承担的法律责任 （1）买卖林木采伐许可证的一是由林业主管部门没收违法买卖 的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上 三倍以下的罚款。二是构成犯罪的，依法追究刑事责任，按照买卖国 家机关公文、证件罪定罪处罚。 （五）没有按照规定完成更新造林任务的 1、没有按照规定完成更新造林任务的是指采伐林木的单位或者 个人没有按照规定完成更新造林任务的行为。 2、构成特征： 9 （1）主体：采伐林木的单位或者个人。 （2）客观上具有没有按照规定完成更新造林任务的行为一是连 续两年未完成更新造林任务的；二是当年更新造林面积未达到应更新 造林面积的；三是除国家特别规定的干旱、半干旱地区外，更 新造林当年成活率未达到的；四是植树造林责任单位未按照所 在地县级人民政府的要求按时完成造林任务的。 3、承担的法律责任 （1）由县级以上人民政府林业主管部门责令限期完成造林任务； （2）逾期未完成的，可以处应完成而未完成造林任务所需费用 倍以下的罚款； （3）发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完 成更新造林任务为止； （4）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行 政处分。 （六）与林地有关的林业行政违法行为及其法律适用 毁林开垦行为、擅自改变林地行为、毁林行为、毁林开垦和擅自 改变林地用途行为。 1、毁林开垦行为即违法开垦林地的行为，是指行为人违反森林 法规的规定，未经批准，擅自开垦林地，将林地变为其他农用地的行 为。毁坏是指：林木不能正常生长或者死亡等到情形。毁林木价值是 指造成的直接经济损失。林地包括有林地和无林地。 2、擅自改变林地用途行为：是指未经县级以上人民政府林业主 管部门审核同意，擅自改变林地用途、将林地转变为建设用地的行为。 10 两者的区别：1、适用的对象不同。 （1）毁林开垦是指将林地 变为耕地等其他农用地； （2）擅自改变林地用途是将林地改变成为 建设用地，包括征用占用林地、森林经营者在经营范围内修建直接为 林业生产服务的工程设施和将林地改为宅基地的情况。而且临时占用 林地，逾期不归还的，也按擅自改变林地用途来处罚。 两者的区别 2、处罚适用的条款和处罚的结果不同。 （1）毁林开垦适 用森林法 44 条和条例 41 条第 2 款的规定：致使森林、林木受到毁坏 的，责令停止违法行为，补种树木，罚款；对森林、林木未造成毁坏 或者被开垦的林地上没有森林、林木的，责令停止违法行为，限期恢 复原状，罚款。 （2）擅自改变林地用途适用条例第 43 条的规定：责令限 期恢复原状，罚款。 勘查、开采矿藏和各项建设工程的范围： 根据森林法第十八条 的规定，凡纳入建设用地审批管理范围的，都应当依法办理审核审批 手续，并缴纳森林植被恢复费。 森林经营单位的涵义：是指依法从事林业生产经营活动的组织和 个人，即包括从事森林生产经营活动的单位，也包括从事生产经营活 动的个人。 其他毁林行为除了毁林开垦以外，森林法及其实施条例规定的毁 林行为还包括： 1、毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。 2、 毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝 的毁林行为。 3、违反森林法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、 放牧头行为。 在适用以上规定时，要注意 以下几点： 11 1、与毁林开垦行为相比较，这几类毁林行为都必须以造成森林、 林木毁坏为构成要件。 2、非法采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修 枝等行为要以违反技术规程为前提，否则不构成此违法行为。3、这 几类毁林行为达到最高人民法院关