2第二部分《财政》

特征 保罗萨缪尔森提出“准公共物品、纯公共物品”非竞争性主要特征（潜在收益）非排他性派生特征（潜在困 难） 融资 政府融资(强制融资)难满足社会多样化需求私人融资(自愿融资)导致供给数量不足结构不平衡联合融资 生产 政府生产合同外包（私人签约者可能是营利性机构，也可能是非营利性机构是公共服务提供私有化的表现） 公 共 物 品 供给结构 公共物品供给决策制度是核心公共物品供给融资制度公共物品供给生产制度公共物品受益分配制度 公共财政配置资源范围的大小取决于政府职能范围的大小。主要是市场失灵而社会又需要公共物品和服务领域 范围 满足政府执行职能需要市场不能有效提供而社会又需要的支出对社会资源配置引导性支出 资源配置 机制 手段 确定社会公共需要基本范围和公共财政收支占国内生产总值的比例.实现高效社会资源配置优化财 政支出结构为公共工程提供资金保障通过政府直接投资,财政贴息,税收优惠等方式引导方向，提高 投资效率提高财政自身管理和运营效率 收入分配 机制手段 目标实现公平分配根据市场和政府的职责分工,明确市场和政府对社会收入分配范围和界限加强税收调节,如企业所得税、个人所得税、遗产税和资源税发挥财政转移支付作用发挥公共支出的作用 公 共 财 政 经济稳定 和发展 机制 手段 主要包括实现充分就业、稳定物价水平和国际收支平衡推动社会总供求基本平衡,保证物价和经济发 展稳定,实现充分就业和国际收支平衡通过税收,财政补贴,财政贴息,公债等,调节社会投资需求水平, 影响就业水平,使经济保持一定增长通过税收等调节个人消费水平和结构财政加大对节约资源、能 源和环境保护的投入,加大对科技,文化,卫生,教育事业的投入 公共选择 “政府失灵”的三大理论基石 个人主义方法论经济人假设(自我利益最大化)作为一种交易的政治过程 第 十 章 公 共 物 品 与 财 政 职 能 公共选 择与政 府失灵 政府失灵 选民“理性的无知”与“理性的非理性” 政治家(政党)选票极大化（导致少数派社会成员利益被忽视，违 社会公正原则）投票循环（又称“孔多塞悖论”）官僚体系无效率（最大化本部门预算）利益集团与寻 租 含义 是指政府为履行职能，取得所需商品和劳务而进行的资金支付，是政府行为活动的成本 财政支出规模 财政支出总额占国内生产总值的比重反映政府实际上参与社会经济生活的程度 财政支出结构 财政支出总额中各类支出所占的比重反映政府用各项财政资金都做了什么事分类 支出经济性质 各项财政支出的具体经济构成反映财政每一笔钱具体是怎么花的 功能分类 反映政府的职能活动，即政府的钱到底被拿来做了什么事 经济分类 反映政府支出的经济性质和用途，说明政府的钱是怎样花出去的 适用于编制 政府预算的 统计分类 一般公共服务,国防,公共秩序和安全,经济事务,环境保护,住房社会服务设施,医疗保健,娱乐文化宗教,教育社保 购买性支出 政府消费性支出和政府投资性支出从私人部门取得并支付相应资金发生费用 分类方法 根据交易经济 性质进行分类 转移性支出 政府扮演中介者不要求回报，包括政府补助、捐赠、债务利息支出 财 政 支 出 及 其 分 类 2007 年 1 月 1 日起中国分类改革支出功能分类设类、款、项三级等 17 大类支出经济分类科目设类、款两级，等 12 个“类” 绝对规模指标 是政府在预算年度的财政支出总和 当年财政支出占当年国内生产总值比重不断上升 反映政府干预经济的程度常用 当年中央财政支出占全国财政支出比重相对稳定 反映中央对地方政府的控制程度 衡量财政 支出规模 的指标 相对规模指标 其他 人均财政支出呈现不断增长的趋势 反映人均享受的公共服务水平 政府活动扩张 瓦格纳因为随着工业化进程和经济发展增加了需求 政府职能不断扩大以及政府活动持续增加 梯度渐进增长 皮考克和魏斯曼(阶梯式,非连续)内在原因公众容忍税收负担是财政支出最高限度外在原因总是同步增加的 发展阶段增长 马斯格雷夫财政支出数量的变化,是随着不同时期财政支出作用的变化而变化的(初、中、成熟) 非均衡增长 鲍莫尔对增长原因作出解释进步部门(技术决定)非进步部门(劳动决定)生产率低支出快 规 模 及 其 增 长 趋 势 财政支出 规模增长 的 理论解释 公共选择学派 选民“财政幻觉” 政治家倾向大的支出来争取选民官僚机构掌握着更精确成本信息公共利益很难界定 财政支出总量快速增长、支出结构有所调整 财政支出的重点也逐步由经济建设向提供公共物品和服务转变 存在问题 购买性支出占财政支出的比重长期偏大,转移性支出的比重处于较低的水平相对于消费性支出而言,投资性支出占财政支出的比重近年来虽然略有下降趋势,但仍徘徊在较高的水平上社会性支出的比重近年来虽有上升,但还较低仍有待进一步增加数量和改善质量 中 国 的 结 构 优化结构 严格控制一般性开支大力支持教育事业发展大力支持医疗卫生事业发展大力支持就业和社会保障工作 (财政支持,落实城镇养老保险,完善最低生活保障,支持社会福利慈善,经济发展优先)大力支持生态环境建设 第 十 一 章 财 政 支 出 绩 效 含义 财政支出绩效评价的主体是政府及其财政部门；绩效评价的对象是使用财政资金的部门或机构； 绩效评价的内容是公共委托-代理事项； 4E 原则：经济性、效率性、效益性和公平性。 原则 统一领导原则分类管理原则客观公正原则科学规范原则绩效考评含义合规性、合理性和有效性 方法 （1）比较法；（2）因素分析法；（3）公众评价法；（4）成本效益分析法 指标 确定合理的绩效考评指标是财政支出绩效考评的关键。要遵循相关性、可比性、重要性和经济性原则 考 评 财政支出 绩效考评 的内容与 方法 阶段 绩效考评程序一般分为准备、实施和撰写与提交绩效考评报告三个阶段 分类 税收(强制性)社会缴款(可以强制,也可以自愿)赠与收入(其他政府或国际)其他收入(如使用费和规费) 我国将政府收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入共 6 类 不同口径 最小口径(仅包含税收收入)小口径(最常用不包括政府债务收入)中口径(公共财政+社保收入)最大口径 含义 财政集中度也称为宏观税负，是指从国民经济收支环流中截取并运用的资金占国民经济总量的比重 财 政 收 入 含 义 与 分 类 财政集中度 与宏观税负 口径 税收收入/GDP 公共财政收入/GDP (公共财政收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保障基金收入)/GDP 特征 强制性(直接凭借政治权力，通过法律形式对社会产品实行强制征收)无偿性(税收本质的体现)固定性 要素 基本要素是前三个纳税人（纳税主体）课税对象(不同税种标志征税客体税目)税率(是税收制度的中心环节，体现征税的深度：比例/定额/累进全额和超额) 纳税环节纳税期限减税免税违章处理纳税地点 按课税对象 流转税(主体税种,增值税、消费税,营业税,关税)所得税财产税(土地增值税等)行为 税 计量课税对象 从价税（增值税、营业税）从量税（啤酒、汽油） 税收与价格 价内税（消费税、营业税零售环节）价外税（增值税零售环节之前） 税负能否转嫁 直接税（个人所得税、企业所得税、财产税）间接税（纳税人不一定是负税人。流转税） 分类 管理权限 中央税(消费税,关税)地方税(契税,房产税)中央和地方共享税(增值,资源，所得,印花) 税 收 拉弗曲线与征税的限度 是一条先上升后下降的曲线 保持适度的宏观税负水平是促进经济增长的一个重要条件 方式 前转(最典型和最普遍)后转混转消转旁转税收资本化(最典型是对土地交易。是税收后转特殊形式) 应税商品供给需求弹性 是决定税负转嫁状况的关键因素供给弹性较大、需求弹性较小的商品较易转嫁；反之 课税商品的性质 生活必需品的税负容易转嫁；非生活必需品的税负不容易转嫁 课税与经济交易的关系 与经济交易无关而直接对纳税人,不容易转嫁;经济交易过程间接对纳税人,容易转嫁 课税范围的大小 课税范围越广泛，税负容易转嫁；课税范围越狭窄，税负难以转嫁 税 负 转 嫁 影响税负 转嫁的 因素 商品的竞争程度 竞争越小的商品越容易转嫁 特征 自愿性、有偿性、灵活性与私债相比,国债由于有政府信用的担保、风险小,又称为“金边债券” 国债功能 弥补财政赤字(基本功能三种方式：向中央银行借款;增税;发行国债; 一般不会导致通货膨胀)筹集建设资金调节货币供应量和利率( “金边债券”特别是短期国债,流动性强,被称为“有利息的钞票”)调控宏观经济 国债负担 四个方面分析国债的负担：认购者负担（债权人负担）债务人负担（政府负担）纳税人负担代际负担 绝对规模 国债余额历年累积债务总规模当年发行国债的总额当年到期需还本付息的债务总额国债限度 指标 相对规模 国债负担率即国民经济承受能力(占国内生产总值比重发达国家不超过 60%，发展中国家不超过 45%)债务依存度(占当年财政支出总额的比重国际公认债务度警戒线在 15%20%之间) 李嘉图等价定理 在某些条件下，政府无论是用债券还是税收筹资，其效果都是相同的或者等价的 条件 包括国债种类、发行日期、发行权限、发行对象等。决定发行条件的关键是国债的发行方式发行 制度 方式 主要有公募招标方式、承购包销方式、直接发售方式和“随买”方式 偿还制度 主要有抽签分次偿还、到期一次偿还、转期偿还、提前偿还和市场购销法等方式 根据国债交易的层次 国债发行市场(一级市场)国债流通市场(二级市场:柜台市场,店头市场) 第 十 二 章 财 政 收 入 国 债 国债 制度 市场交 易制度 按国债交易成交订约和 清算的期限 现货交易方式(最古老，普通)回购交易方式期货交易方式(四项基本 要素:期限、价格、数量、标的国债 三项功能：保值、投机、套利)期权 交易 概念 是政府年度财政收支计划从技术性方面看从形式上，它是政府的财政收支计划，以预算平衡表体现从内容上， 它是政府对财政收支的计划安排，它是政府理财的主导环节和基本环节从政治性，它是重大的政治行为从本质 上，它是国家和政府意志的体现是一个重要法律性文件（属于年度立法） 最早出现在英国于 17 世纪 职能 反映政府部门活动监督政府部门收支运作情况的功能控制政府部门支出的功能 原则 完整性统一性可靠性合法性公开性年度性(历年制从每年的 1 月 1 日起中德法国/跨年制美英日国) 按编制形式分 单式预算(编制一个总预算)复式预算(编制两个或两个以上预算经常预算以税收为收入 来源，以行政事业项目为支出对象资本预算以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象) 按编制依据的内容 和方法分 增量（基数）预算在以前预算年度的基础上, 增量预算保持了财政收支指标的连续性。是 一种传统的预算编制方法零基预算不考虑以前年度的财政收支重新评估各项收支 第 十 三 章 政 府 预 算 政 府 预 算 职 能 与 原 则 分类 按预算作 用时 间长短分 年度预算有法律效力是指预算有效期为一年的政府预算多年预算也称中期预算，滚动 预算，是指预算有效期为几年中期预算一般不具有法律效力，也不需要经过国家权力机关的 批准 按预算收支平衡状况分 平衡预算收入基本等于预算支出差额预算收入大于或小于预算支出 按项目是否直接反映经济效益分 投入预算绩效预算规划-项目预算制度 按预算管理层级分 中央预算地方预算 各级人民 代表大会 全国人民代表大会有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预 算的报告，改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议立法 机关 各人民代表大 会常务委员会 全国人大常委会有权监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准 中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的撤销省、自治区、直辖市同宪法、法律相抵 触的 各级人 民政府 中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法， 由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。各级人民政府组织编制本级预算草案，向本级人民代表大会 作关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案等 财政部 门 具体编制本级预算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案； 定期向本级人民政府和上一级财政部门报告各级预算的执行情况；具体编制本级决算草案 业务主 管 根据国家预算法律、法规的规定，制定本部门预算具体执行办法；编制本部门预算草案；组织 和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算执行情况；编制本部门决算草案 我 国 预 算 职 权 划 分 各单位 各单位负责编制本单位预算、决算草案；按规定上缴预算收入、安排预算支出；接受政府财政、审计有关部门的监 督 含义 即一般预算，指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，保障的收支预 算公共财 政预算 收入 税收收入和非税收入(专项、收费、罚没、经营、国有资源有 偿) 支出 是就公共财政预算而言的 政府性基金预 算 具有专项用途的财政资金。政府性基金项目由财政部审批，重要的政府性基金项目须报国务院审批专项用 于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算管理原则是以收定支，专款专用，结余结转下年继续 使用 国有资 本经营 预算 是国家以所有者身份依法取得的预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字核心是调整国家和国有企业之 间的分配关系原则。统筹兼顾、适度集中相对独立、相互衔接分级编制、逐步实施收入包括从国家出资 企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入；支出用于对重要企业补充资本金和弥补一 些国有企业改革成本2010 年中央国有资本经营预算编制范围为国资委监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团 公司 含义 是指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算 原则 依法建立，规范统一统筹编制，明确责任专项基金，专款专用相对独立，有机衔接（社会保险基 金不能用于平衡公共财政预算，但公共财政预算可补助社会保险金）收支平衡，留有结余 范围 企业职工基本养老保险基金、失业保险基金：城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金 社会保 障预算 审批 草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告 我 国 政 府 预 算 体 系 公共财政预算是政府预算体系中的基础，应当纳入公共财政预算 如：国有资本经营预算部分收入可用于弥补社会保障支 含义 部门预算是政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要,由基层单位开始编制,逐级上报,审核,汇总 意义 实行综合预算，增强预算的透明度，提高了预算分配的规范性和完整性增强预算管理的科学性，提高 效益有利于推动部门和行业事业发展增强了预算决策的科学化和民主化，有效地规范了政府的管财行 为 建立部 门预算 制度 特点 部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式收入用标准收入预算法支出用零基预算法基 本支出预算实行定员定额管理，项目预算要进行科学论证和合理排序优先安排急需可行的项目部门预算 采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程 含义 政府预算制度是财政制度的核心一般是通过“预算法”的形式予以确定 方式 财政部从 2011 年 1 月 1 日起，将按预算外管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理全部上缴中央国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排。交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理 我 国 政 府 预 算 编 制 将预算 外资金 纳入预 算管理 收入和支出 预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库 含义 预算执行制度是政府预算制度的重要组成部分，是预算实施的关键环节 内容 建立国库单一账户体系规范财政性资金收缴方式改变财政资金分散拨付方式 第 十 三 章 政 府 预 算 预 算 执 建立国 库集中 收付制度 意义 加强了预算执行过程中的监督控制提高了预算执行管理信息的透明度增强了财政宏观调控能力 行 实行政府采购制度 政府采购运行机制实行集中采购与分散采购相结合，以集中为主，分散为辅 含义 是国家管理中央与地方政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限财政管理预算是财政管理体制的中心环节 依据是政府职能界定和政府间事权划分。政府间财政支出划分是财政管理体制的基础性内 容政府间事权及 支出责任划分 原则 受益原则(全国归中央/区域归地方)效率原则区域原则(没有区域归中央如外交、国防事务/ 有区域归地方如社会治安、城市供水、公园事务)技术原则(如三峡工程、青藏铁路等公共工程) 税种属性是决定政府间财政收入划分的主要标准; 收入结构以中央政府为主，支出结构以地方政府为主 内 容 政府间财政收 入的划分 原则 集权原则效率原则(把流动性较强收入作为中央政府收入)恰当原则收益与负担对等原则 财政联邦制 遵循“州余权主义”原则政府间的财政联系主要依靠分税制和转移支付制度来实现(美国等) 模式 财政单一制 在中央统一领导下，根据事权划分及与之相适应的财权财力划分地方政府分权水平较低自主性较 小 类 型 我国 一直实行统收统支、高度集中的体制；改革开放后实行了“包干制”财政管理体制；94 年实行分税制财政管理体制 作用 保证各级政府和财政职能的有效履行调节各级和各地政府及其财政之间的不平衡促进社会公平，提高财政效 率 思想 中央与地方的关系调节地区间分配政府与企业间的分配关系统一政策与分级管理合整体设计与逐步推进 中央税 关税，海关代征的增值税和消费税，消费税，中央企业上缴利润 地方税 营业税,个人所得税,房产税,车船使用税,印花税,契税,国有土地有偿使用收入1994年分 税制 中央地方共享税 增值税(中央 75%；地方 25%)资源税、证券交易（印花）税(各 50%;2000 年后中央 97%)内容 完善 印花税中央 97%；地方 3%金融保险业营业税税率是 5%国有土地有偿使用收入国务院决定从 2002 年 1 月 1 日起实施所得税收入分享改革改革出口退税负担机制，建立中央和地方共同负担的出口退税机 制 成效 建立了财政收入稳定增长机制增强了中央政府宏观调控能力促进了产业结构调整和资源优化配置 分 税 制 “十二五”规划 完善分税制完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减专项转移支付 含义 庇古提出 解决地方政府收支不平衡的问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题 作用 弥补其收支差额，这是最基本作用解决各地方之间公共服务水平不均等专项拨款，对地方支出项目进行调节 特点 完整性 对称性 科学性 统一性和灵活性相结合 法制性 分类 均衡拨款 专项拨款 它限于中央委托事务、共同事权事务、效益外溢事务和符合中央政策导向事务 含义 是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距一般性转 移支付 类别 均衡性转移支付(参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额)民族地区转移支付制度 我国 转移 支付 分类 专项转移 支付 对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需要按 规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域 财 政 转 移 支 付 制 度 完善 合理使用转移支付方式进一步优化财政转移支付结构提高转移支付的法制化水平 含义 对财政收支关系进行调整的指导原则和措施是由预算政策、税收政策、支出政策、国债政策等组成 功能 导向功能协调功能