《关于全面推进集体林权制度改革的意见》解读

关于全面推进集体林权制度改革的意见解读 2008-07-18 09:19 2008 年 6 月 8 日，中共中央、国务院颁发了 关于全面推进集 体林权制度改革的意见(以下简称 意见) 。国家林业局政策法规司负责人今日就此接 受了记者采访。 问：在迎来改革开放 30 周年之际，中共中央、国务院颁发关于全面推进集体林权制 度改革的意见 ，其重大意义和深远影响包括哪些方面？ 答：意见第一部分从四个方面深刻论述了集体林权制度改革的重大意义，明确指 出，集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收 的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。我们理解， 意见论述的重大意义主要包括以下深刻内涵： 集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。土地是重要的生产资料， 是生产力的基本要素。30 年前，中央作出了实行耕地家庭联产承包责任制的战略决策，把 耕地承包到户，实现了“田有其主” ，极大地解放了农村生产力；30 年后的今天，中央又 作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主” ，即：在 保持集体林地所有权不变的前提下，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，确立农 民作为林地经营权人的主体地位，使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置 权和收益权，做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利” 。这是农村家庭承包制度 从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里 程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。 集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。我国是一个多山的国家，山 区面积占国土面积的 69%、山区人口占全国人口的 56%，绝大多数贫困人口聚集在山区。 全面建设小康社会重点和难点在山区。山区发展潜力在山，希望在林。全面推进集体林权 制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡 的山林，促进林木种植，林下经济，木本粮油，竹藤花卉，森林旅游，生物质能源以及林 产品经营加工等林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农 民收入，必将对破解“三农”难题、建设社会主义新农村、全面建设小康社会作出巨大贡 献。 集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。科学发展观第一要义是发 展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。当前，生态承载力低是我国经济 社会发展的最大瓶颈，生态差距是我国与发达国家的最大差距，生态状况与可持续发展的 要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放 林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效 提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。 问：意见第二部分，明确提出了全面推进集体林权制度改革的指导思想、总体目 标和必须坚持的五大原则。对五大原则应该如何理解？ 答：这五大原则，是对 30 年农村改革的系统总结，是实践和理论的结晶，内涵十分丰 富，对集体林权制度改革具有很强的针对性和指导性。 一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包经 营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。林地与耕地一样，是 国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。根据物权法和农村土地承包法的 规定，农民集体所有的林地林木属集体经济组织成员共同所有。对集体林地林木产权的初 始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的 权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人 数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山” ，也就是要突出一个“均”字，确保 “人人有份” 。 二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集 体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。在统筹个人与集体利益上，首 先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上 得“大头” ，确保农民在林业生产经营的利益分配上得“大头” 。同时，要兼顾集体的利益， 集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠 道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力，保证集体经济组织正 常运转。在处理农民得实惠与生态受保护关系上，既要确保农民得实惠，又要确保生态受 保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是改革必须坚守的一 条底线。 三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民群众具有伟大的 创造精神，集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群 众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大 胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是 改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白 改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众 的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、 符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作 主。 四要坚持依法办事，确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基 本准则，严格执行农村土地承包法 、 物权法 、 村民委员会组织法和森林法等 法律规定。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实 到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同 意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历 史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予 以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些 已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的“三过”集体林地，改革时要认真研究、认 真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。 五要坚持分类指导，确保改革符合实际。 意见提出的改革基本原则和总体要求，是 对全国的统一要求，各地必须严格遵循。但是，我国幅员辽阔，自然条件不同，社情林情 各异，改革必须从实际出发，进行分类指导、分区施策。要允许存在差异性和多样性，决 不能强求一律，搞“一个模子” 。要尊重客观，注重实效，科学确定改革方案、制定政策措 施，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎实稳妥地做好改革的各项 工作，避免追求速度而忽视质量，影