《政府高等教育支出》PPT课件.ppt

关于我国高等教育政府财政支出问题的思考,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,1,随着我国市场经济的不断发展,高等教育逐渐由精英教育向大众化教育转变，从1999年9月开始，中国高等教育就走上了扩张的道路，以此相应的是，我国对教育的政府支出也在不断增加,但是,我国政府对教育的财政投资与我国经济发展的比例仍然是不协调的。尤其我国高等教育的财政投资中还存在着效益不高,制度本身难以适应市场经济要求等问题。 对此,本文通过分析现状，找出问题所在关键，来改善我国当前高等教育政府支出的诸多问题。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,2,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,3,一、我国高等教育政府支出现状,二、我国高等教育政府支出存在的问题,三、我国高等教育政府支出问题的改革思路,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,4,近年来，按照教育法和实施科教兴国战略的要求，中央和各级地方政府把教育作为财政支出重点，积极采取有效措施，大幅增加教育投入。2009年，全国财政教育支出10437.54亿元，比2008年增长15.8%。其中，中央财政教育支出1981.39亿元，增长23.6%。下图来源中国财政统计年鉴,（一）我国的教育支出大环境,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,5,我国的高等教育基本上都是由公立高校来进行的,因此,我国高校的主要资金来源就是政府的财政投资。但是近年来,随着高校的扩招,政府对高等教育的投入也不断增加,在政府对教育的总支出中所占的比重也较以前有了很大的变化。但是,我国总的公共教育支出在国民经济中所占的比重仍然和世界相对的合理水平不尽符合,高等教育支出在其中所占的比重也不尽合理。 在1998年高校根据国家的发展要求开始扩招之后,高校的财政问题一年好似一年,但是,总的来说,多数高校自身仍然感觉经费短缺,高校希望国家能够投入更多的经费来发展高等教育事业。而这两年,国家准备投入大量的资金来发展农村的义务教育,很难再分出更多的资金投入高校,这就是当前我国公共教育财政支出和高等教育的财政支出所面临的问题。,（二）我国高等教育政府支出的现状,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,6,我国高等教育财政投资体制同西方各国相比,有着明显的不同。通过下表,我们可以进行大致的比较分析。 从表中,我们可以看出,美英日等发达国家对高等教育的财政投入经费主要是以间接形式向学校提供资助,而美德俄则是由联邦政府和地方州政府来共同承担,和发达国家相比，对中国对高等教育的财政投入显得很单一,而且政府对高校的财政投资存在着不足的情况。在欧美发达国家,其高等教育已经从精英教育过渡到大众化教育甚至普及化教育阶段,如此大规模的高等教育,完全依靠政府投资是根本不可能的,它们或早或迟地都选择了多元化的投资体制。,（三）我国高等教育财政投资与西方国家之比较,从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家达到3.6%.而我国仅为2.41%，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平 （见下表）。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,7,表 中国与世界主要国家和地区公共教育支出占GDP的比重（单位：%）,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,8,改革开放以来,我国教育经费占GNP的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入,甚至带来高等教育与国家义务教育争夺资源的问题。与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1 062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%。财政投入增长速度远远低于学生人数增长。据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5 869元,比1998年的6 775元下降906元。,（一）财政投入总体不足,（二）财政投入结构不均衡,地区之间的高等教育财政投入水平差异显著,部分省区对于高等教育的财政支持十分有限。据统计,2006年,全国普通高校生均预算内事业费支出为5 869元,最高的省份北京达到18 228.36元,最低的省份江西省仅为2 219元,前者是后者的8.2倍。23个省(自治区、直辖市)低于全国平均水平,占全部地方所属高校学生人数的82%。,我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,9,（三）事权与财权不分离,（四）政府拨款制度本身存在的问题,我国政府的拨款制度深受传统计划经济的影响,对高校的财政拨款主要依据国家计划进行,这种政府拨款方式对高校间竞争机制的引入激励不足,政府拨款基本上起到的只是“输血”的作用,而对高校提高成本效益、提高自主融资能力的激励不够。同时,政府拨款在缩小高校间固有的地区差距和历史背景而造成的不平衡方面,发挥的作用也不够。例如,近年来,由于非竞争性因素造成的东西部地区高校间的投入差距正在逐渐拉大。因此,当前的政府拨款制度没能很好的处理好效率和公平的关系。,我国政府对高等教育的财政投资主要是根据国家的整体发展要求进行预算的,忽视了各高校的实际需求,导致资金在各高校之间的分配存在较大不平衡,有的高校资金过多,而有的高校却缺乏资金另外,在科学研究和成果转化方面也存在着严重的低效益问题,其原因在于,高等学校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制,在制度安排中漠视了成本效益在高等学校经济运行中的重要性。 政府财政投资效益不高还有一个重要的表现就是投入到高等教育中的有限资源,有许多没有花在教学与科研的“刀刃”上,而是花在与教学科研无必然关系等方面,比如,大量的用在行政方甚至后勤方面,造成了不必要的浪费。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,10,（六）多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够,在政府投入是主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向。中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约。高等教育法规定“设立高等学校,不得以营利为目的”。许多有眼光的企业家也看好这一产业,很想向民办高校投资,而投资必然要求回报。,（五）政府的财政投资效益不高的问题,1.高等教育规模的快速增长与教育投入的严重不足形成尖锐的矛盾。 我国高等教育事业经过1999年以来的连续几年的大幅度扩招，2006年全国各类高等教育招生与1998年相比增长了4倍。各类高校的在校生达到1738.8万人，也比1998年增加了4倍普通高校校均规模(全日制本专科生)达到9313人，比1998年增长约1.8倍，普通高校生师比达到16.16：1，比1998年提高了92以上。这种发展速度，一方面使高等教育发展不足的局面得到一定程度的改变。但同时也使教育投资严重不足的问题更加突出。 2.经费筹措中政府与个人两个主渠道再拓展的潜力已不大。 首先，在现行财政体制下，政府投入的教育经费增加的潜力已不大。我国是一个发展中的人口大国，社会的各个方面都需要发展，教育发展不可能逾越社会主义的初级阶段这个基本国情。 其次，自从1989年我国开始实行高等教育部分学校收费制度以来，在高等教育的成本分担中，学杂费占的比例快速提高。1990年为4.6，2006年达到33.33。从国际来看，国外公立和国立大学的学费水平一般没有超过人均国民收入的2025。 3.高等教育在财政教育经费分配中的差异 在公共教育经费既定的条件下，如何确定经费在初等教育、中等教育以及高等教育问的比例。需要考虑多种因素。包括各级教育的适龄人口，教育结构规模等。我国三级教育公共财政经费的差异：(1)财政性教育经费在高等教育的分配(2)财政性教育经费在中等教育的分配(3)财政性教育经费在初等教育的分配。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,11,(一)当前我国高等教育政府支出问题的分析,1.加大教育投入力度，提高财政教育支出水平加强政府在教育财政投入上主体地位和主导作用，稳定教育经费来源。 2.提高我国财政性教育经费支出占GNP的比重其根源主要在于财政收入在GNP中的比重偏低我国的财政收入并不等于政府收入。 3.优化三级教育结构在我国，政府财政预算内拨款在三级教育中的分配不尽合理，应把教育经费更多地投入到高等教育中。 4.解决财政教育支出中的地区平衡问题完善转移支付制度，促进地区间教育的均衡发展。 5.建立高校财政评估机构,即高校和政府的中间机构。 6.完善政府的财政拨款制度。 7.要切实落实高校的办学自主权和高校的自主管理权。在市场经济条件下,政府要真正尊重高校的办学主体和融资主体的地位,使高校真正成为多渠道筹集办学资金的融资主体。 另外,一些公立高校还可以进行“转制”的改革,创办产权多元的高等教育机构。有的高等教育机构可以引入外资,建立对外合作机制。,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,12,（二）我国高等教育政府支出改革的方向,Monday, July 22, 2019,公共部门经济学,13,1.强化法律的保障与约束功能 我国高等教育财政投入不足,除政府财力的原因外,相关教育投入法律体系不健全、不完善与执法不严是主要的原因。借鉴美国与日本的经验,确保我国高等教育财政拨款应从立法与执法两个层面来完善。 在立法方面完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制:一是明确各级政府的教育财政投资责任,确保财政性教育经费占GDP的比例不低于4%的最低目标;二是落实财政性教育经费“三个增长”的要求,确保政府在教育投入中的主导地位;三是规定中央财政在地区差异的协调、困难学生资助、基础性科学研究、公立大学经费以及重大教育工程项目等方面的经费责任;四是规定地方财政承担地方高等教育经费的责任,包括经常性教育经费定额标准、专项经费与基本建设经费的规模。 在执法方面要以立法形式明确教育财政的决策程序与各级政府的相关责任。包括:一是规定教育政策的决策程序,对重大的教育决策必须进行财政性可行性论证;二是对教育经费预算的项目、标准,教育经费在预算支出中的比例,以及教育经费在地区和学校之间的分配等事项的决定权,在同级人民代表大会或下设的拨款委员会上通过;三是应增加对各级政府保障教育投入的约束条款,授权同级人大监督与执法检查的权力,对于不按照规定执行的政府职能部门及政府主要领导人由同级人大追究其相应的行政与法律责任。,（三） 改进高等教育财政投资体制的具体建议,2.增加国家对高等教育的投入。必须保证国家财政对高等教育投入的主渠道作用。保证财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。确保“三个增长”,并使高等教育经费在总的教育经费的比重稳定在20%左右。同时要尽可能平衡重点高校与普通高校的教育投入,在法定的高等教育财政经费内,加大对中西部普通高校的财政投入,促使其扩大规模,提高质量,从而逐渐改变现有高校空间布局。 3.国家财政贴息补息。可以首先采用贴息、补息等办法,减轻高校的债务负担,或把中长期贷款转为长期,解决短期集中还款带来的严重问题,或将公办高等院校贷款债务注为国债形式以减轻财政压力与风险。 4.加大对高校贫困学生的资助力度。在推进高等教育市场化的过程中,公共教育资源在高等教育中的投入结构应有所调整,过去的一部分政府直接拨给学校的经费应转变为政府为贫困学生提供就学保障,包括对贫困学生的无偿资助和部分以助学贷款性质提供的有偿资助。 5.树立“绩效预算”的理念。绩效预算的核心思想就是“绩效与结果相挂钩，预算以绩效为依据”。 6.建立健全高等教育财政支出绩效评价体系 评价原则应当借鉴西方国家政府支出绩效评价的“3E