高校基建项目实行代建制管理风险评价研究

高校基建项目实行代建制管理的风险评价研究第1章 绪论1.1 研究背景和意义 最近十年，随着我国高等教育事业的飞速发展，尤其是高等教育扩大招生规模以来，伴随着各地高等院校的新建和扩张潮，全国各地几乎每一所高校的最大变化就是基本建设在数量上有了很大的增长。高校基本建设在这段时间的集中兴起，尤其是最近十年以来，由于各个省市财力的不同，对高等教育的投入就有高低之分；其次，各个地区在国家发展进入快车道的十年里，发展的程度和深度也不近相同；再则，各个学校所在地区的文化以及校园文化的不同也在对校园基本建设发挥着不一样的影响。综上原因，各个高校基本建设规模和管理水平也是层次不齐，互有长短，一直都在借鉴社会其他行业项目管理的基础上，缓慢的进行着自身的改革。对于高校基本建设，虽然最近几年出现了一些其他形式的管理办法和资金来源，但是和其他非经营性公益建设项目一样，高校基本建设的绝大部分项目还是由政府出资，各高校负责建设实施、对形成的资产拥有使用权和所有权。高校作为培养高等级人才的重要基地，在人才培养和科学研究方面独有专长，但是对于校园基本建设却非强项。除了一些设有建筑或建工专业的高校具备管理高校基本建设项目的能力以外，其他高校基本都是在以基建处的形式对校园基本建设项目实施管理。由于历史发展的特殊原因，各高校基建处在工程管理方面的知识和经验在专业性和创新性方面就显得有些许的落后。但是，最近十年，各高校基本建设项目的规模却不断的扩大，投资规模也是伴随着社会其他项目投资规模的增加在飞快增长。随着投资规模和建设规模的不断扩大，项目管理的复杂性也就极大的增长。这就对项目管理人员的专业知识提出了很高的要求，要求高校基建管理人员不断的去掌握新的项目管理知识，全面的了解新时期下项目管理的复杂性，在确保工程质量的同时，如何把好投资关一直是高校基建管理人员的奋斗目标。高校基本建设和其他主要或者全部由政府出资建设的非经营性公益性项目一样，容易出现投资失控、建设周期和质量难以保证、投资效益难以有效发挥、腐败问题层出不穷等问题。2004年，随着国务院关于投资体制改革的决定的出台，针对非经营性政府投资项目推行代建制，这项决定已经推出，代建制模式在国内大量兴起。这几年，国内好多高校也在借鉴社会经验，将代建制运用到校园基本建设管理上，意在运用社会经验加强校园基本建设的管理，提高工程质量和投资效益，杜绝腐败的发生。高校基本建设代建制的运用是在社会其他行业项目管理实行代建制的基础上而来的。所以，本文对高校基本建设项目代建制管理风险的研究是以对非营利性政府投资项目代建制风险的研究为前提的，也即是以后者的风险研究为根本，再针对前者特殊性进行补充，就使问题得到解答。代建制项目风险评价的研究有利于其评价体系的建立，有利于指导实际工作，有利于以代建制为模型的其他工程项目管理制度的创建，具有特别重要的意义。1、对风险的准确评价可以增强人们对代建制项目的防范意识，是项目顺利开展；使项目业主和代建人在管理风险时能够把握全局，分清轻重缓急，有策略、有重点的进行风险管理工作，从而达到节约人力、物力、财力，提高投资效益的效果。2、由于我国工程项目实施代建制尚处于起步阶段，没有成熟的模式和经验可以借鉴，因此，代建项目本身的风险承受能力较低，工程管理人员的代建管理知识和实际需要的还有很大的差距，尤其是风险防范的知识还十分的匮乏。所以，对代建制项目进行准确的风险评价有利于代建制在我国的广泛应用，有利于指导工程管理人员的实际工作。3、代建制和其他制度一样还处于发展的时期，其自身的优势和缺点都显而易见，可以肯定的说，代建制不是最好的制度，也不会是最后一种制度，其过渡性是肯定的。所以，做好代建制项目的风险评价研究是在不断的完善其合理性和使用性，同时也是为代建制之后的制度打下坚实的基础。1.2研究的内容和框架1.2.1研究内容本文针对高校基本建设项目实施代建制管理的风险进行评价研究，主要内容有：1、通过研究目前我国实施的代建制管理模式以及与现行的其他管理模式的比较，并对代建制管理下的项目和现行其他管理模式下的项目进行风险比较，有利于工程管理人员进一步识别代建制管理项目的风险，建立风险识别体系，用以指导实践工作。2、代建制下的项目风险的识别是建立在对代建制项目管理深刻剖析和多年管理经验的基础上，找到对于代建制项目来说最为重要的风险因素。当然，不同的项目相同的风险因素的重要性也是不同的，所以本文着重于风险重要性方法的研究，而绝不在于某个风险重要性的研究。在经过调查研究后，作者认为在一般没有特殊情况下，代建制中可能出现的风险分为政策风险、环境风险、管理风险、经济风险、施工风险等五个主要风险，其中政策风险包括法律法规风险、国家相关政策变动带来的风险、业主决策的风险；环境风险包括自然环境风险、施工场地周边环境风险、施工场地环境风险；管理风险包括行政管理风险、合同管理风险、招投标管理风险；经济风险包括工程造价风险、通货膨胀风险、财务风险；施工风险包括安全施工风险、质量风险、工期风险。这些风险基本概括了代建制项目中可能面临的风险，作者对每一个风险因素都做了具体深入的剖析，在此基础上按层次关系建立了代建制项目风险指标体系。3、对代建制管理项目的风险评价的方法有很多。目前运用比较普遍的方法，也是最直观，收效较好的方法是在运用AHP法初步确定项目各项风险指标的单层权重和最终权重的基础上，再采用考虑信任度的德尔菲法对风险指标进行定量计算。这种方法最大程度的排除了主观因素对权重值的影响，使风险度量的结果更加接近实际情况。最后，根据风险指标等级标准，评定项目的风险等级及各项风险指标的风险大小，从而在实际工作中指导工程管理人员，做好风险预防措施，规避风险发生，减少损失。4、选择西安联合大学第二教学楼代建工程为实例，对实施代建制管理项目的风险评价体系和评价模型进行实证研究，检验该评价体系和评价模型的合理性、使用性，在结合作者在实际工作中的经验，检验其可靠性。1.2.2研究框架第一章绪论。本部分阐述了本文选题的背景和意义，简介了本文的主要研究内容和研究框架等。第二章高校基建项目实施代建制的可行性。首先从高校基建项目的特点入手，通过对高校基建项目实施代建制的必要性、可行性和优越性的论述来说明高校基建项目实施代建制的可行性。第三章，代建制发展概述。文章简单介绍了代建制的发展历史和现状，概述了代建制的管理模式。第四章，代建制项目风险概述。文章简单介绍了国内外风险管理的发展及现状和代建制项目风险研究的现状，针对代建制项目与传统项目的风险进行比较，明晰了两者的共性和特殊之处。第五章，代建制项目风险评价体系的建立。介绍代建制风险的来源、识别原则和方法，通过深入分析代建制的风险，确定代建制项目的风险因素，建立风险评价指标体系。第六章，代建制项目风险评价模型。文章对代建制项目风险进行了指标权重的确定、风险指标的度量、综合风险计算及风险等级标准的建立等方面的研究工作，建立了代建制项目风险评价模型。第七章，代建制项目风险评价模型的应用。文章用建立的风险评价模型和评价体系对西安联合大学第二教学楼工程项目进行实证研究即验算，检验该体系和模型的可靠性。第八章，结论。文章在总结了研究成果的同时也指出了不足之处，为今后的研究指出了方向。1.3研究方法1.3.1研究思路本文通过对代建制的风险进行评价研究，提出了针对代建制模式下的项目风险的识别方法和原则，建立关于代建制项目的风险评价指标体系。通过运用相应的项目风险评价方法，对指标体系中各个风险指标因素进行量化处理，对得出的结果进行风险评价，从而建立了一整套代建制项目管理模式下的风险分析评价模型，完善了代建制的理论体系，有一点的实践指导价值。1.3.2拟采取的研究方法1、系统分析法以系统科学的思想为指导研究分析“代建制”工程项目中的风险因素，并研究各个因素之间的内在联系，确定相互之间的重要度。2层次分析法本文在进行风险分析时，主要采用了层次分析法，从风险识别与分类、建立风险因素多级递接结构、构造风险因素判断矩阵、计算风险因素相对重要度、各个风险因素重要度一致性检验、计算综合总要度等步骤得出各个风险因素的重要程度。3、德尔菲法文章采用考虑信任度的德尔菲法对各个风险因素指标进行计算，得出其重要度。这种方法最大程度的排出了主管因素对风险因素权重值的影响，是风险度量的结果更接近实际。4、案例分析法本文以西安联合大学第二教学工程为实例，运用一整套代建制项目风险评价的体系和模型，对各风险因素进行风险度计算，从而得出各个风险因素的重要程度，达到了从实践到理论，在用理论指导实践的效果。第2章 高校基建项目实施代建制可行性论述2.1高校基建项目概述2.1.1高校基建项目的特点上个世纪90年代是我国高等教育发展的快速时期，作为高等教育发展的基础保障的重要条件之一，校园基本建设也在这近二十年中得到了飞速的发展，各种基建项目层出不穷。高校基建项目的管理一般是由各学校基建部门负责，在高等教育高速发展的这段时期，高校基建部门也在大量的工程管理中积累了很多的技术管理经验，但高校基本建设的区域性、资金来源的特殊性、服务对象的复杂性等特点也在对基建项目管理人员提出特殊的要求。这种要求比起社会其他项目管理人员要更加的严格和复杂。高校基本建设因其建筑功能齐全、设备种类多样性、设备科技技术含量高等特点，从而在建筑技术和管理上对工程管理人员提出了前所未有的专业要求。高校基本建设的社会要求在变，工作对象在变，工作环境也在变，高校基建工作如何与时俱进，适应时代的发展与要求，尽快创造出适合本单位基本建设项目管理的模式，具有重大的历史和现实意义，尤其是如何从以往十年建设一个工程项目到现在一年开工建设多个工程项目的局面中，在用好以往工程管理经验的同时，如何做到创新管理办法及在管理人员不能几何数量增加的同时向管理要效益，这些都是摆在高校基建管理人员面前的实际问题。高校基本建设是以服务教学为目的的工作，所以，高等教育的特殊性和需求决定了高校基建项目除了具有一般基础设施建设项目的特点外，还有其自身的特点：1、服务对象的特殊性由于当前各个高校学科设置的种类都比较多，尤其是一些综合类大学，其学科设置从文科到理科、工科均有涉及，这相应的对教学用房提出了不一样的要求。建筑的工艺要求的差别就相应的大增。理工科专业的实验室由于其用途不同，则通风排污、建筑尺寸等技术参数设置也就不同，而文史、艺术类专业用房的建筑尺寸和采光、设备设置等要求也是各不相同的。考虑到高校基本建设在高等教育高速发展中对每个建筑的配套设施的要求随时可能发生变化，有时候在工程实施期间都会应为使用单位提出新的工艺要求而导致变更签证的发生，从而直接造成工程既定造价和工期的变化。因此，在高校基建管理模式中应设置怎样的管理机制以适应这样的变化值得工程管理人员研究。另外，一些高校建筑本身还有着很强的技术性。这几年，设计人员的思路和经验已经不能满足高校基建管理者和建筑使用方的要求。很多高校的建筑已经不仅仅局限于国内的设计参数，还要在借鉴国际经验，尤其是欧美国家经验的基础上再结合我国实际来设计。有些高校还乐于在新建筑中尝试应用数量众多的高科技设备。那么这不仅仅对设计人员提出了很高的要求，同时对工程管理人员在如何组织建筑设计、设备采买、工程前期管理、施工等方面实现管理技术和经验的创新，以适应以上新技术、新丝路的应用在工程项目上的体现。2、项目工期建设工期要求的特殊性凡是参与过高校基建项目建设单位和个人，从设计、招标管理、监理、施工等各个方面，给大家留下印象很深刻的恐怕就是工期了。因为学校的时间基本是跟着学期的开始和结束来计算的，所以工程建设的工期也是按照学校已经习惯了的学期来计算。另外，高校基本建设的决策很大程度上是跟着招生规模，或者是招生规划人数来确定的，尤其是这几年，各个学校招生规模往往缺少早期的规划，每年实际招生数量往往要到当年年初才能知道，好多学校在这个时候才能想到学生住宿、教室、食堂等建筑面积可能不能满足招生需求，那么放弃招生规模的扩大是不会被学校采纳的，只有加快基本建设的速度以满足招生的需求。这个时候，我们可以想象，年初的招生计划对基本建设的要求最主要的就是建设工期的要求了，能不能在来年8月底达到入住条件是各个高校上下的政治任务，因为没有一个部门的管理人员愿意耽误学校的招生，导致学校发展的大好时期被错过，所以唯有一条路可以走，那就是加快建设的步伐，缩短建筑施工的时间。综上所述，可见高校基本建设工期的要求是如何的严峻，其特殊性恐怕比任何其他建筑都要特殊，因为没有一个因素比发展更重要。3、资金来源的特殊性普通高等院校基建项目建设资金，除一些特殊情况如民办高校和政府允许的学校采用招商投资形式外，一般都是由政府投资、学校自筹、贷款、社会捐赠等来实现。如果由于管理不到位或者管理知识的缺乏造成国家和人民的财产损失，就会产生恶劣的社会影响。随着高等教育发展的模式的变化和政府对高等教育办学模式新的探索，高校基本建设的投资来源也由单一的政府划拨，逐步转变为国家拨款、银行贷款、学校自筹、社会捐赠等多种建设资金来源。对于建设资金来源的不同，在项目管理上重点也就随着变化，有时候管理模式都会发生变化，如邵逸夫项目的管理模式就和其他资金来源项目不同，其在项目设计、资金审批、资金拨付管理、工程结算审计等方面的要求都比其他项目要严格。有些捐资方设置专门配套了专业的项目管理公司来对其捐赠的项目进行管理，而项目使用单位只是参与项目管理配合工作。对于一些采用银行贷款来进行项目投资的高校来说，在如今金融管理监管模式下，就比使用自有资金或者政府拨款资金完成建设要麻烦的多，因为银行出于对贷款安全性和合理使用性的考虑，会要求建设单位在资金拨付的过程中提供拨付证明，包括合同、由监理签署意见的进度证明等，而这些手续的增加就直接对付款时间造成影响，从而对工程管理人员提出了新的管理要求，如何做好既要满足银行要求也要满足参建单位的进度款拨付要求。高校基本建设投资来源的多样性，相当程度上决定了其管理模式的多样性。因此，高校基建管理人员也面临着不断学习，不断思考以适应和驾驭这样一个多资金来源导致的管理模式多样性的局面。2.1.2 高校基建项目常用管理模式概述1、业主项目部模式这种模式主要用于高校新校区建设或者大体量建筑建设管理中，主要由业主项目+监理公司+施工方组成，由业主主导，也叫业主说了算。基建管理部门作为业主项目管理代言人，实际拥有决定权，针对不同的项目成立项目管理部，由一名或者多人分土建、电气、暖通等专业组成，在监理公司的配合下完成项目的设计、招投标、手续办理、施工管理、造价管理等工作。这种方式目前在高校基本建设管理中普遍采用，在一些专门设置基建管理部门、基建规模较大的高校里管理效果较好。这些高校一般基建历史比较长、基建管理经验比较丰富，基建管理部门不管从管理水平还是技术能力都得到了很好的积累，能够实施好对项目的全称管理。在近十年高等教育发展的黄金时期，各高校基本建设管理基本采用这种管理模式，收到了很好的效果。然而，高校基本建设的高潮期终将退去，目前已经进入相对平缓的时期，这个事情长期积累下来的工程管理、技术、人力资源如果还是滞留在高校基建部门必然会造成人满为患的局面，况且，工程管理人员在高校中，尤其是高校基建基本完成时，就是边缘人士，从职称、待遇都得不到保障。这些情况也给一些高校的管理者提出了新的思路，考虑到自己高校基本建设中将进入平缓期，基建管理人员被边缘化这个情况，有些高校在新项目的管理中已经在探索运用新的管理模式，如实施工程项目代建制、项目管理公司模式等。2、工程项目管理公司化模式根据2004年建设部颁发的建设工程项目管理试行办法，建设工程项目业主可以委托从事工程项目管理的企业对工程建设实施全过程或分阶段的专业化管理和服务。这种模式由业主项目部+项目管理公司（PM）+监理公司+施工方组成。业主主要工作为投资控制与造价管理，工程管理主要职能由项目管理公司完成。随着高校后勤服务社会化改革的深入，后勤管理服务人员机构精简和基建管理部门的的撤并大潮即将到来，引进项目管理公司的步伐会越来越快。项目管理公司模式在高校里面，特别是针对大型项目或者新校区建设项目是值得推荐运用的。这种模式使得高校基建部门从原来管理、建设、监督一手包办的模式转变为专门的管理机构，减少了业主的人力资源投入，也为各高校基本建设减少局面下基建管理人员边缘化问题奠定了改革的基础。但是，当前社会上各项目管理公司自身管理能力不足，管理经验不够，职业道德低下等问题还比较突出，要想让业主十分放心的将项目管理权委托给他们还需要一个过程。3、施工总承包模式这种模式下，业主只负责完成征地、拆迁、可行性研究、项目前期手续、政府交费等工作，然后通过招投标或者竞争性谈判的方式确定一家施工总承包单位负责完成设计、采购、施工、验收等工作，最后交付业主使用。这种模式的管理机构由业主单位+施工总承包单位组成，主要在高校新校区建设和新建高校校区建设中运用。因为高校新校区建设和新建高校校区建设都面临着建筑体量大，建筑设计复杂，施工管理难等局面，而原有的工程管理人员要不不具备现代建筑管理的经验，要不就人手十分紧缺，短时间内招募或培养一个成熟的管理队伍又不现实，所以采用这种管理模式相对可行。4、项目“代建制”模式“代建制”发源于中国社会的转型时期，伴随着经济的高速发展而发展，是一种从实际工程管理经验中成长起来的项目管理模式，目前仍在不断的实践、探索、研究、完善中。“代建制”的本质是相对于传统行政项目管理模式而言的，在一定程度上弥补了业主主导项目管理模式的缺陷，是一种鼓励竞争、强调市场协调能力的管理模式。由于到目前为止还没有国家级的规范性法律条文作为其发展和实施的依据，所以人们对其内涵的定义还处于一个相对混乱的时期，对其具体在功臣管理中发挥的作用还处于观望和试探的阶段，一些已经运用其进行项目管理的单位也是部分或者试探性的在一些小工程或者建设条件十分成熟的项目上探索性的实践。但是，作为一种由传统项目管理模式发展而来的工程项目管理模式，尽管有着其自身的不足和没有被社会普遍承认的现状，其先进性是不言而喻的，未来工程项目的管理模式或多或少的与这种模式有着渊源关系，所以在这个领域进行的研究会推动这种模式的不断完善。目前，部分高校在结合到自身工程管理经验和力量的基础上，已经在一些项目中运用此种管理模式，只是关于这种模式的项目投资、施工管理、风险管理等问题尚在不断的探索和完善中。2.2工程项目代建制概述2.2.1代建制概念代建制是伴随着我国市场经济的发展和社会分工的扩大，以及工程建设领域管理模式的不断创新而产生的一种新的工程项目管理模式。代建制在我国尚处于起步阶段，只是在很少的项目中被运用，包括其定义、规范、风险等问题还很少有人提出成熟的研究成果，处于探索实践时期。1、国务院关于投资体制改革的决定规定“代建制”即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交付使用单位。2、北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）称代建制是政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政管理部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。综上所述，由于代建制的项目管理模式在我国起步较晚，实际运用的项目较少，积累的经验还很少，针对性的研究尚在起步阶段，法律法规的制定还没有开始，就代建本身的模式还在不断分化和探索总结中，各使用单位，尤其是代建公司的项目管理模式虽然都在代建的大框架内进行，但是具体的项目管理办法也是不一样的，那么，要想对代建制做一个比较准确的定义目前还很难。但是，定义代建制难，不代表运用和研究代建制就应该停止，相反定义代建制可以在不断的运用和研究代建制中来完成。针对代建制的好多工作才刚刚开始，所以，本文也只是对代建制的风险进行一次探索性的研究，希望能够为完善代建制的工作作出应有的贡献。2.2.2代建制发展现状我国代建制起源于厦门市。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革过程中，针对实际财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、管理、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业项目管理公司来完成，由这些公司代替政府对项目实施建设。这种方法由最初的部分委托到后来的建设全过程委托，从政府阶段性放手到全权代理，逐步发展成为现在的项目代建制度。上个世纪90年代末，北京、福建、甘肃、海南、安徽等地也相继出台关于工程建设领域政府投资项目实施代建制的指导性意见，要求业主可以通过招标或者直接委托的方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具备工程管理资质、管理经验丰富、资金实力雄厚的公司完成。1999年4月，专门从事项目管理的上海上咨浦东咨询公司受上海市计委委托组建上海市收教收治综合基地筹建处，全过程代理对此项目实施建设管理，开始了上海市在运用财政投资建设项目代建制的试点。2000年3月，上海市重大市政工程代建制项目管理研究通过鉴定。2000年上海市正式向境内外投资人开放高速公路投资领域，鼓励运用代建制对以上项目实行项目建设管理，到目前为止已经完成项目11个，总投资达268亿元。到目前为止，全国各个省市或多或少都进行了政府投资项目代建制的运用，积累了一些管理经验，很多城市还出台了相关的指导性意见，一些高校还专门的设置了课题组，针对代建制下的各个方面进行研究。陕西省于2001年成立了“公益性项目建设管理中心”等代建项目管理机构。2004年7月国务院发布国务院关于投资体制改革的决定，要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。财政部也于2004年9月出台财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见。2.2.3代建制管理模式概述我国代建制的主要应用模式有两种：工程项目委托管理、工程总承包工程项目委托管理主要是指工程项目管理企业接受投资人的委托，按照委托管理合同约定代表业主对工程项目的建设全过程实施管理。从从项目策划、政策解读、科研编写、立项申请、规划、设计、图纸审核、造价预算、招标管理、工程建设管理、各项手续办理到工程竣工验收，直至交付使用和后期维修质保。建设工程项目总承包是指承包方受业主委托，按照委托合同约定对建设工程项目的前期投资分析、勘察、设计、采购、施工、试运行等实行全过程或分阶段的承包，但必须包含施工。目前，国际上运用较多，我国在援建工程中也经常使用方式主要有设计建造总承包模式（DB）、设计采购施工总承包模式（EPC）、建造移交使用模式（BT）等。2.3高校基建项目实行代建制管理的可行性2.3.1高校基建项目实行代建制管理的必要性高校基本建设项目实行代建制管理，实现了项目管理的专业化，有效地提高了项目管理的水平。首先，为工程质量保障、建设工期的实现、工程造价的控制、投资资金的落实打下坚实的基础；再则，将原来由高校基建管理部门全权负责的管理方式转变为由专业化管理团队实施管理，大大降低了各高校专门从事基建管理机构的人员及投入，为高校机构精简改革奠定了基础。现实中，各高校在基建项目管理的全过程中已经或多或少的在部分阶段实行代理制，如招投标、设计+施工，收到了很好的效果。有些高校还尝试性的将部分小工程或者建设条件比较成熟的工程委托给招标代理公司或者房地产开发公司来完成。而以上公司会利用好自身的各项资源来完成受托项目的管理工作，解决了各高校在项目建设过程中出现的诸如管理人员不够、资金不到位、建审手续难办等问题。代建制项目管理模式的实行，使原本项目全过程由高校相关职能部门说了算的局面被打破，使工程项目建设中出现权力腐败的可能性大大缩小，当一切工作出于经济利益考虑的时候，腐败空间就变得很小，有助于市场竞争机制的形成。代建制是计划经济向市场经济转型在建筑领域的产物，是管理部门从直接对工程项目实施管理到按照市场规则进行宏观、间接管理方式转变的制度，强化了竞争性，有利于工程项目质量、投资、工期的控制，提高了工作效率。2.2.2高校基建项目实行代建制管理的优越性由于代建单位是通过市场竞争方式选择的。在市场竞争的环境下，对工程质量、安全、进度、投资进行专业化的管理，在工程质量得到保证的前提下，进度和投资都能够得到很好的控制。实行代建制使高校基建管理从微观工作转向宏观工作，业主主要从事项目决策、建设资金落实、部门协调等外围服务性的工作，而代建公司专事于其熟悉的工程设计、施工管理等工作。代建制的实施减少了项目实施过程中的腐败现象。工程实施过程中容易出现腐败现象的环节基本由代建公司完成，而代建公司处于利益与业绩、声誉的考虑，没有机会也没有必要在这些环节出卖自己的利益和荣誉，即使有腐败现象的出现，也是以代建公司付出很大代价为前提的，所以，大大降低了腐败的可能性。代建制有利于高校管理者将精力用于与学校发展有关的事业上面，而不需要安排专门的人员对短期内的工作分散专业时间；有利于建设百年工程项目的目标；有利于让专业人员做专业工作机制的形成。2.2.3高校基建项目实行代建制管理的可行性目前随着我国市场经济体制改革的不断进行和建设事业的不断发展，工程建设领域管理模式的创新也是层出不穷，尤其是近十年来我国工程建设体量的高速增长，为各种建设管理模式的发展提供了广阔的空间和机会。代建制就是在这样的一个背景下产生的一种相对先进的工程项目管理模式。经过这么多年的发展和积累，各代建管理公司也在不断的发展和壮大，大部分从业人员都经过专业化的学习和锻炼，积累了丰富的工程管理经验，具备了承担代建业务的水平和能力，加之我国金融业的发展和市场融资渠道的扩宽，为代建制的发展提供了更宽的发展道路。从政府层面来看，国家和省市都相继出台关于代建的指导性意见，是代建制在法律层面上得到了政府的推介。大量政府投资非经营性公益项目实行代建制度的案例也为代建制在其他领域的推广提供了可循之例。高等学校基本建设，尽管有着其自身的特殊性，但是作为项目管理的普遍性却没有实质性的不同，尤其其政府投资的属性也是实行代建制的必要条件。当然，高等学校基本建设的特殊性也是不能忽视的，它直接影响着所建设项目的使用，但是这些特殊性是代建公司可以通过加强管理学习，多了解高校基本建设的特点来弥补的。所以，高校基建项目的管理模式也可以在社会代建制的模式下通过增加管理内容，调整管理方式，严格管理程序等方式来完成。2.4代建制存在的问题代建制作为一种还在起步阶段的工程管理模式，尽管尤其十分先进和科学一面，但是其自身存在的不足也是很明显的，其在实际运用中帮助工程管理人员解决大量问题的同时也给工程管理人员提出了很多难题，诸如代建制法律法规不健全、代建人资质无法明确确定、代建单位只能定位混乱、代建服务费低等问题。以上问题都需要工程管理人员、政府监管部门等在实际工作中研究解决，以完善代建制，使其为我国工程建设管理服务，为市场经济的发展做出贡献。1、代建制相关法律法规不健全代建制发展至今还没有一部法律法规来明确代建制的定义、代建单位的定义、职责、涉及的范围、收费的标准、代建单位的法律地位等。项目代建制度、代建行业的管理制度、代建企业资质的管理制度、代建项目合同管理制度、代建项目财务管理制度、代建项目建成后绩效的评价体系等与之配套的管理制度还是空白一片。造成投资者一方面需要代建服务，一方面又不愿赋予代建方真正的权利，且在项目代建管理中对代建方的方案、管理随意修改，使代建方在实际工作中成为信息传递员。2、代建单位资质确认缺乏依据代建单位的资质如何考察，选择什么类型、或具备什么资质的代建单位目前还没有相关标准。建筑行业包括的行业很多，有建筑、市政、化工、装修等种类，每个代建单位不可能在所有的行业内都具备代建的资质，而是在某个或某几个行业内积累经验较多，具备代建的条件较成熟，但是业主在选择代建单位的时候却没有办法根据代建单位的相关资质为依据，那么万一出现工程管理事故又如何界定责任。3、代建单位只能定位缺乏明确的依据代建制使现行投资管理体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离、互相制约，同时，通过建设、使用分离预防工程建设领域的腐败发生。但是对代建单位具体负责的管理范畴没有明确的定位。于是，我国相继出现代建制下的多种管理模式。综其原因，投资主体还是不愿意放弃自己的权利，尽管响应时代的需求，但是还是在利用制度的缺陷为权利和腐败寻找借口。所以，代建制的健康发展与否，必须在代建单位职能定位上出台明确的规定，并要求各投资方强制执行。4、代建服务计费标准太低代建服务费目前没有统一的标准，各试点项目大多都是参照建设单位管理费的标准来执行，市场实际反映很低，无法保证代建单位正常运行。为了发展和生存，已经出现代建单位在项目管理过程中运用各种手段谋取利益，甚至出现违规违法现象，这就违背了代建制的设计初衷。所以，代建制的健康发展首先是先让代建单位能够正常运转，使得代建管理人员有一份正常的收入，使代建单位的利益得到保障，否则无从谈起代建管理工作的正常开展。5、代建制的风险评价还不够完善代建制与其他制度一样存在风险。而风险研究最近几年才在各行各业的管理中被提及，连概念还没有被管理人员理解，就更不要谈及风险的实质和风险的管理应用了。工程项目的投资、策划、设计、施工都存在风险，只是以往没有被系统性的提出，而是在实际工作中由具体责任方承担。工程建设领域的风险目前已经被工程管理人员认知，好多大型工程项目在决策阶段已经引入风险管理的概念，如三峡工程。代建制作为工程管理的一种模式，没有也不可能消除工程建设中出现的风险，相反其风险还具有特殊性，所以如何做好代建制下的风险管理工作也是代建制发展中的一项十分重要的工作。代建制风险管理是风险管理的一项十分重要的支系，他直接影响工程项目的管理效果。代建制项目风险管理的前提是要做好风险的识别和评价工作，然后再做好风险的规避，从而提高投资的安全性和高效性。第3章 代建制项目风险概述3.1 国内外风险管理发展状况风险管理的研究最早可以追溯到公元916年的共同海损制度。真正的风险管理源于20世纪30年代的美国，1975年美国保险管理协会更名为风险与保险管理协会，是风险管理研究的里程碑，它标志着风险管理从原来意义上用保险方式处置风险转变到真正按照风险管理的方式处置风险1。从此，国外学者尤其是欧美学者对风险管理开展了大量的研究，积累了大量的知识。20世纪70年代针对项目法人与承包商合同风险责任问题的研究较多。大量风险分析的研究成果被应用到了一些大型的工程项目中。如北海油田输油管道铺设工程、伊拉克火力发电厂工程等，这些项目由于所处地域环境的恶劣和各种不确定因素多，属于高风险高收益项目，通过采用风险分析的方法，提高了项目的风险分析，为投资者在决策决断提供了理论依据。后来风险管理就作为项目投资的必要阶段和内容被列入项目管理的行列，形成项目风险管理。80年代，风险分析与管理有了很大的发展，研究领域除了责任外，还涉及到工程保险、担保、地质及环境不确定性风险分担、费用超支风险、工期延误风险、技术风险、投资项目财务风险、施工安全风险、施工场地及周边缓急风险等。风险管理的重要性在我国改革开放后才人们逐渐认知。郭仲伟教授的风险分析与决策一书的问世使我国风险研究开始了新的篇章。从此大量学者和专家对风险分析进行了广泛的研究，但理论体系和研究方法没有实质性的突破，研究多停留在理论阶段，实践价值不高。目前，关于代建的研究多集中于代建制在实践中面临的困难和问题，对于代建制的风险管理还仅停留在代建项目可能发生的风险，并没有深入到代建制项目风险的定量分析上来。2000年第20界国际大坝会议在北京召开，会上众多专家学者对风险的分析和管理进行了集中讨论。由PMRC正式推出的中国项目管理知识体系详细规范了风险管理的细则，为我国风险管理研究提供了一个理论框架。中国石化集团公司工程风险技术研究中心的成立，对我国的风险管理研究起到了积极的推动作用。我国风险管理研究虽然起步晚，发展也不够迅速，但是风险管理在一些重大工程中的运用也为我国工项目风险研究积累了大量的实践知识，为今后的风险研究奠定了基础。与发达国家相比，我国的工程风险管理尚处于起步阶段，工程风险管理水平还很落后，工程风险管理意识还很薄弱，工程风险管理体系还很缺乏，工程风险管理的研究尚没有引起足够重视，所以我国风险管理的路还很长，好多领域还是空白，急需广大科研工作者和一线工程管理人员努力探索，为我国工程项目风险管理知识体系的建立和完善做出应有的贡献。3.2 代建制项目风险研究现状工程项目，尤其是一些大型、特大型工程项目，建造本身就是一项十分复杂的系统工程，其在实施过程中环节极其多，到处充斥了风险，因此，风险管理师工程项目管理的一项十分重要的内容。风险管理通常意义上是指包括风险识别、风险评价、风险控制、风险记录等。近年来国内外学者专家对风险的研究主要集中在风险评价方面。所谓风险的评价就是要对风险进行定量分析，确定出风险的大小，为下一步风险的控制提供指导性的信息。过钱国际上尚未建立完整的专门用于工程项目风险评价的体系，针对代建制项目管理的风险评价体系就无从谈起。而代建制项目在实施过程中同样存在着政策变动、决策不稳定、资金、财务、市场、等风险因素，贯穿于工程项目的整个实施过程中。所以风险管理和控制对于代建制工程的顺利实施极其重要，而其研究是代建制风险管理应用的基础。近几年，风险管理在工程实施中的重要性虽然被普遍认知，但是难于该领域没有成熟的风险管理经验可用，风险管理在实际工程中成功的案例还很少。一些学者对代建项目风险管理的研究可以窥见我国在此领域的研究现状。翁谦在浅谈我国代建制的风险及控制模式一文中指出“代建制作为一个基本制度，其着眼点就在于代建，也就是不再由具有国家性质的建设单位直接参与工程建设，而是通过工程总承包公司或者项目管理公司来代为建设。这样一来，就将应该有国家承担的风险转移到了代建单位的头上了。其基本模式有两种：第一种模式也是我们所说的工程总承包模式。在这种模式中，建设单位将勘察、设计、采购、施工任务全部发包给一个工程总承包公司，有这个工程总承包公司承担实施阶段全部风险，第二种模式也叫工程总承包管理模式。在这种模式中，工程管理公司将建设单位的建设任务承揽下来，代替了建设单位的位置，对工程建设进行全面管理。这样，实施阶段的工程建设风险也就相应地有建设单位转移到了工程管理单位”。2冯为、朱俊在工程代建制模式下政府投资项目的风险管理中认为“政府投资项目的风险处理可以从3个方面考虑：风险控制、风险自留、消灭风险或以应急措施将已发生的风险造成的损失控制在最低限度。风险自留是将风险造成的损失控制在项目储备资源限度之内。对代建制项目管理来说风险转移一般有两个方向：其一是业主转移给代建单位；其二是转移给从事风险合并事务的保险公司或其他风险投资公司。随着工程保险市场的开拓，必将出现许多优秀的保险经纪人，他们将承担风险识别、风险分析、拟定保险方案和保险合同等任务3。向强在代建制的风险与防范措施中指出“我国代建制配套制度不完善，则工程节余可能性很大，从而代建单位、施工、监理、材料供应等单位串通，将本应由纳税人获得的节余据为己有。针对此种风险，提出进一步完善政府投资工程的造价管理制度，进一步完善专业人士管理制度和施工监理制度，进行产权改革，在此基础上强制实行工程担保与保险制度、健全和完善代建制的各项政府监管制度等策略加以应付4。”陈志华、周红在代建制的风险分析和控制策略一文中指出“代建制作为一种管理制度的创新主要是项目环境系统的风险、项目行为主体产生的风险和管理过程的风险。一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给代建单位管理，造成实施中，有些业主仍然对一些本来属于代建单位应做的工作进行干预，这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响工程项目的顺利实施。因此通过规范和晚上政府对代建制的管理、明确项目业主的职责、加强对代建人资质的管理、培育工程项目管理公司等策略控制代建制系统风险5。”代建制是一种新的工程项目管理模式，也是一种新的利益分配关系模式和风险分担模式。政策的变化、市场的不稳定、物价的上涨、环境的变化、代建费用低、合同主体的违约行为等都可能影响到项目的整个实施。影响代建管理的风险很多，且无法按照常规的办法进行评价，必须通过提高风险防范意识、建立风险评估办法、制定风险处理应对措施、加强合同管理等加以应对。目前，代建制风险研究的方法基本是借鉴其他领域风险研究的方法进行，再结合代建制下的特点，在风险因素识别方面通过经验和专家咨询的方式来确定。风险分析还停留在定性研究的水平上，完全进行定量的分析还很少，少数的定量分析只是针对特定的工程来完成，远没有达到普遍通用的程度。代建制作为建设项目领域一项重要的管理制度模式，必须建立系统、完整的风险分析原则和方法，通过对代建制项目风险的研究完善代建制度。3.3 代建制项目风险概述代建制项目的风险除了与传统的建设项目具有共性外，因为其管理权的变化导致在项目的建设过程中每一项工作都会遇到一些传统项目不存在的问题，更因为到目前为止国家还没有明确的法律法规来定义和规范代建制，在具体的工作中，还会遇到很多代建制所特有的风险，如代建合同管理的风险、代建单位法律地位不明确的风险、与代建制有关的法律法规不完善的风险、代建单位资质确认的风险、代建单位代替业主进行管理实际管理效果的风险、代建人管理职能与监理公司之能重叠的风险、代建制下项目决策环节增加带来的管理成本和管理效果的风险、代建制下工程管理没有成熟的理论作为指导的风险等。归纳起来，对于代建项目，其风险主要产生于以下几个方面：1、代建制度到目前为止尚没有明确的法律法规来定义和规范其管理业务的开展，各个地方省市相继出台了符合自己地方利益，出于自身利益考虑的指导性意见。这些意见往往带有很多的不确定性，有着很多探索的成分，所以在具体的执行过程中，合同的各方也会按照有利于自身利益的方向解读着代建制度，这就容易给代建工作带来很多不确定的风险发生；2、一个项目的决策其实是在为将来发生的事情做规划，而为将来的事情所要出现的风险做分析研究就显得更难，因为未来存在许多不确定性和未知性，如技术升级、市场变化、人事变动、政策新出台、业主单位各种变化的发生等等，都直接或间接的影响着代建工作的执行，给代建合同的顺利实施带来风险，尤其是与项目有关的经济、社会环境的变化，将直接影响项目的建设、经营及财务、经济和社会效果；3、代建制因其处于发展的初级阶段，成本的计算和投资资金的效应的度量尚没有一个成熟可行的模式可用，各个代建单位一般都是借鉴以往的项目管理经验来做一个简单的测算，再加之其在当下的代建管理还处于一个求数量而轻视质量的时期，这就使代建单位往往不重视对项目投资成本和效益对有效的度量和测定，仅仅凭借管理咨询人员个人的判断，而这种判断带有很强的主观性，与实际情况有很大的差距。4、代建制度下经济方面的风险有时候占据着整个管理工作风险管理的重点地位。因为目前尚没有一个规范对代建制下财务的管理、工程造价控制的管理作出明确的规定和责任的划分、界定，以及由此出现的责任的承担，所以无论是业主还是代建单位都会在代建管理工作中或多或少的带有个人主观性，增加了代建管理的风险。5、代建制最大的风险，作者认为是对代建制项目风险的分析和规避。风险研究目前在我国尚处于刚刚被大家认识的阶段，对于风险的研究还处在各研究人员的书桌之上，尚没有进入各项工程的实际应用，更不用说在代建领域的应用了。但是，代建制和其他项目管理一样，在项目的实施过程中具有风险，甚至具有很大的风险，忽视或者没有能力对其充分的研究以求在实际工作中做好转移、规避、处置工作就是代建制很大的风险。第4章 代建制项目风险评价指标体系的构建本文以代建制项目的风险评价为研究对象，在此基础上再对高校基本建设实行代建制管理的风险做探索性的说明。文章把代建制项目风险分为代建制项目风险识别和风险评价。风险识别是风险分析的基础，风险识别的核心问题是如何找到代建制项目中存在的风险，建立风险指标体系。（在此基础上，文章还着力于研究出一种识别风险的基本思路，以供代建工作者实用）风险评价是风险分析的最终目的，风险评价的核心问题是如何构建代建制项目的风险评价指标体系，设计风险评价模型，确定主要风险的等级，对其实行量化处理，为决策提供直观的数据参考。4.1 风险识别的方法及原则风险识别是对项目风险进行评价的一项基础性的工作，也是能否做好风险评价，或者风险评价是否有真实意义的关键性工作。所谓风险识别就是通过经验或者以往的工作数据、专家研究等方法对项目可能面临的风险源和风险因素加以寻找、判断、归类、去除真伪，对其后果做出定性的估计。也即是从系统的角度出发，将引起风险的复杂因素分解成比较简单的、直观的、容易被认识的基本单元，从错中复杂的关系中找出各种因素的本质联系，为下一步定量分析工作奠定基础。4.1.1 风险识别的方法风险识别的方法风险分析的方法要多，毕竟识别可能存在程度上得差异，但处于操作简易程度和实际使用效果来说，主要包括专家调查分析法、故障树分析法、核对表法、情景分析法等或者以上方法两个或几个方法的综合应用。而这以上的各种方法在具体的使用过程中，在遇到不同的项目时由尤其使用范围和优缺点，具体采用什么方法要根据实际情况而定6。1、专家调查分析法风险或者损失在短时间内要做到定量的分析时很困难的，况且有时候在实践中风险的识别只需要进行定性的估计便可以。因此，专家调查分析法在风险识别过程中就具有很强的实用性和可操作性。专家调查分析法又主要有座谈会法和德尔菲法（Delphi Method）。（1）专家座谈会法座谈会法就是在项目的决策阶段，聘请由风险分析专家、风险管理专家、工程建设阶段的相关专家和具备较强逻辑思维能力和综合分析能力的专家组成专家组，对项目的风险进行识别。根据项目的特点，专家组有时候还需项目负责人参加，或者由具备代建项目管理经验的项目经理来主持，有些代建单位还会要求财务、造价、施工、前期手续办理等工程项目管理人员参加，以便信息收集的全面性。(2)德尔菲法德尔菲法（Delphi Method）是由美国著名咨询机构兰德公司于上个世纪50年代初发明的。经过几十年的发展，理论上已经趋于成熟。该方法的主要特点是能够充分地让专家自有发表个人观点，能够使分析人员与专家意见相互反馈。在进行专家调查过程中，可以采用数理统计的