浅谈我国地方保护主义的治理

浅谈我国地方保护主义及其治理对策一、地方保护主义的概念地方保护主义指地方政府（广义包括行政机关、立法机关、司法机关）在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大的自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益时为了眼前利益、局部利益而损害全局利益、长远利益的错误倾向[1]。从以上描述中我们可以概括出地方保护主义的基本特征：（一）地方保护主义的主体1.在中央与地方事权财权分割的历史条件下，地方作为一个独立的利益主体追求其自身利益而采取了地方保护主义的行为。而行政机关则是地方保护主义的主导者和操纵者。行政机关利用行政管理的职权通过税收政策，收费制度，行政规章和命令等方式影响地方的产品市场和生产要素市场，从而对本区域实施经济的垄断，谋求短期的经济效益、增加财政收入和就业岗位。2.在这场以行政机关为主导的，以谋求现实狭隘经济利益为目的的行为中，立法机关起了推波助澜的作用。《立法法》规定，地立法机关可以制定地方性法规，地方性法规效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力。我国现行法律并不完善，加之对立法过程缺乏有效的监督，对地方立法的审查并不严格，使一些地方性法规的制定受到行政机关的影响，成为地方保护主义的保护伞。使某些地方保护主义行为成为有法可依的合法行为。3.司法机关采取包庇和纵容的态度。司法机关不仅不对某些钻法律漏洞的地方保护主义行为置之不理，不予立案，甚至对一些明显的违法行为也采取放纵的态度，包庇犯罪。这是由于地方法院的财政源于地方政府，地方法院与政府有着许多的经济政治联系，依法严惩各种地方保护主义不仅是减少了地方的财政收入，更触动了地方政府的利益，这是法院不希望的结果。（二）地方保护主义形成的背景地方保护主义形成的背景是中国由计划经济向市场经济转型，实行改革开放的时期。地方保护主义是随着我国经济制度的改革，中央与地方财权事权相分离的背景而产生的，这种历史背景产生的地方保护主义具有经济性而区别于政治独立的地方主义。地方主义是中国历史上的一种重要政治现象，是为了地方利益而强化地方政治军事势利，形成与中央相抗衡的狭隘意识和地方帮派，不仅表现为一种政治价值倾向，更表现为一种由于中央权力下移地方分权系统的形成和地方政治势力的崛起而导致的普遍的政治行为和政治运动[1]。这说明我国的地方保护主义行为是一种经济行为，不具有政治性。这与其产生的背景具有高度相关性。我过的市场经济开始较晚，只有30多年的时间，因此各种制度的不合理也是情有可原，要知道西方实行市场经济已经有几百年的时间，其市场经济制度仍然具有不小的漏洞。随着改革开放的不断深入，我们也需要不断完善与市场经济配套的各项制度，进一步健全法制，打破行政垄断，建立健康有序的市场经济次序，不断促进经济的发展。（三）在地方保护过程中政府追求的局部利益和短期利益地方政府的一系列行政、立法、司法行为违背了法律法规政策事实，目的是追求一种利己的局部利益。这种局部利益是对地方政府以及此地域里的企业和个人而言。他们共同成为这种垄断行为的受益者。政府获得了较高的财政税收收入，取得了较好的政绩。通过政府的保护行为，企业可以减少竞争压力，控制本地的产品销售市场，保持市场份额，减少各种支出，降低市场风险。另一方面企业通过政府保护，可以低价获得本地的自然资源，获得优惠的政策资源和优厚的投资环境，这些都极大的减少了企业成本，增强了其市场竞争力。至于居民最直接的利益就是获得了较多的就业机会，能享受更多的公共服务。市场在资源配置中起基础性作用，这种人为控制资源配置的做法扰乱了市场秩序。这种局部狭隘的利益损害了外地企业的利益，就全国来看，也损害了全局的整体利益，阻碍了全国统一、公平、规范、有序的市场建立和社会主义市场经济体制的形成，加剧了重复建设和无序竞争，破坏产业结构和生产力布局的合理化，破坏国家经济总量的平衡。地方政府在此过程中追求的是牺牲环境为代价的粗放的GDP增长，同时以垄断保护行为促成的经济增长由于本身违背了市场规律和市场秩序始终免不了面临经济下滑的结局。由于长期受政府的保护，企业大多失去了创新能力和竞争力，生产质量下滑。地方保护强化政府的短期行为，让地方和企业得到了一时之利，但弱化了其竞争力和发展能力，破坏了当地形象和投资环境，削弱了政府可持续发展的能力。另一方面，地方保护主义常常与贪污腐败联系在一起，这让企业的发展背上了称重的包袱，不能一心一意谋发展，因而最终被市场淘汰。地方保护在短期内会促进地方经济的发展，改善投资环境，但长期来看，并不能保证经济的持续发展[2]。因此地方保护过程中出现的利益时一种短期而非长远的利益，不能促进经济的稳步发展。二、地方保护主义的原因通过对地方保护主义特征的分析，我们便能更清晰准确的认识和评价这种保护行为。地方保护主义是在市场经济这个大背景下产生的，它是地方行政，司法，立法机关运用其职权谋求局部的短期的经济利益的行为。而地方保护主义的原因大致有以下几点：（一）地方政府有谋求本区域局部利益的冲动1994年开始的分税制改革是新中国成了来税收制度的一次重大改革，它激发了地方政府的增收积极性，促进了经济的快速增长。但这次分税制改革并不彻底，省以下根本没有进入分税制轨道，保留了许多财政包干的痕迹，也导致了GDP至上的政府绩效考评机制。中国式财政分权始终伴随着垂直的政治管理体制，中央始终掌握着对地方政府官员政绩考核与晋升的权利[3]。这种与财政分权相配合的政治上的中央集权在中国产生了向上负责而不是向下负责的政治激励模式。再加上政府官员实行任期制，谋求在任期内的经济快速增长而忽略了现存的法律制度和经济发展的客观规律。另一方面地方政府区域内群众对公共设施和公共福利的需求迫使地方政府要不断创造税收，增加收益，不断发展经济，满足群众的需求。（二）制度的不合理设置使地方保护主义有实现的可能1．地方政府制度的不合理地方政府制度的不合理之处首先表现在政府职能的不合理配置，地方政府运用其手中的执法权和行政管理权来实施地方保护。有些地方政府利用手中的的审批权力，提高外地商品资本进入本地的“门槛”。有的地方政府利用政府的行政权力强制他人购买指定的商品或者服务，限制购买使用其他商品或者服务。有的地方政府利用行政处罚权力，强制经营者接受其指定商品或者服务，以及有的地方利用年检、验收、质检等措施强制他人购买指定的地方产品，干预市场的公平竞争[4]。甚至有的地方政府居然给教师指定销售当地的某种商品以及销售数量，不能达到要求的教师则不能领取工资。2.地方政府的决策机制不够健全我国地方政府的组织原则为民主集中制，各种决策方案按照民主集中制原则进行表决，行政首长具有最终的决定权。虽然这样，但我国行政决策的科学性和民主化程度仍然处于非常低的状态，家长制和长官制决策随处可见[5]。这导致了决策人员特别是行政首长随心所欲的决策，为地方保护主义大行方便之门。这种缺乏民主和监督的决策使地方保护主义有了实现的可能。更因为这种不合理的制度设计使这种地方保护主义披上了合法的外衣。除了地方行政机关之外还存在一个庞大的决策指挥中心和直接管理中心—各级党委。它直接给政府下命令、发指令，干预政府行为。3．立法制度不完善《宪法》第100条规定："省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。《中华人民共和国立法法》第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。在议论地方保护主义问题时，人们往往把焦点对准司法行政领域，对立法上的地方保护主义则不甚关注，其主要原因是与人们观察事物的角度和思维习惯有关，一般说来，人们易于注意有形之物，而难于发现无形之物，类似地，立法近于无形，潜在之物，因而难查，但是从一定程度上说立法是司法和执法的前提，因此，立法上的地方保护注意是一个绝不可忽视的问题，2.然而由于我国的司法审查制度并不严格，上级对下级的立法缺乏有效的监督使我国的立法制度并不健全，导致中国的现实情况确是：市场经济条件下存在着地方保护主义立法，这种立法以一定的方式确定本地的利益，本地当事人的优越性和优先性，确认行政垄断的合法性，它破坏了市场经济的利益机制和竞争机制。（三）监督制度的缺乏使地方保护主义有恃无恐大多数的地方保护主义行为是违背法律和相关政策的，如一些地方的行政垄断行为、以假护假和消极执法的行为。我国反垄断法规定的垄断行为包括：第一，经营者达成垄断协议；第二，经营者滥用市场支配地位；第三，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。我国法律只以列举的形式列出了三种垄断市场的行为，不能有效防止地方保护垄断的产生。另一方面责任主体和责任形式规定不明确，不能很好的约束和监督地方保护主义行为。更因司法机关和审判机关在审判过程中偏袒本地政府和企业，不能依法审判，使许多已经构成违法的案件也不能依法受理和审判。对于行政机关的行政管理行为，其监督机关除了司法机关的监督外还有行政机关的内部监督，但是这种自己监督自己的行为不可能取得好的结果。相应的群众监督和舆论监督则因信息的不公开和不透明导致的不对称而失去了作用。在某些情况下地方保护主义维护了当地的企业，给当地群众带来了福利，因而群众很少会对其进行监督和举报。三、消除地方保护主义的应对措施历史的经验表明，过度的保护必然导致落后，我国地方保护主义问题的存在有其广泛而深刻的根源，消除地方保护主义需要各个方面的努力。我认为，可以从以下方面进行应对。（一）改变单纯的以GDP为核心的绩效考核方法自从实行分税制以来，为了激励地方政府的积极性和创造性，将GDP作为地方政府绩效考核的关键。这一做法在一定程度上激发了地方政府发展经济的热情，经济建设也取得了突飞猛进的成果。但是随着经济的发展和社会的进步，人们发现这种唯GDP至上的观点导致了资源的浪费和环境的污染，更由于政治体制的发展跟不上经济发展的速度和水平，因此产生了一些阻碍经济发展的行为。以GDP至上的绩效考核方式片面追求经济效益而忽视了社会效益和环境效益，追求局部的眼前的利益而忽视整体的全局的利益，这是经济政治不平衡的产物。要消除地方保护主义就要改变这种以GDP为核心的考核方式，而应从政治、社会、文化等多方面进行考核，同时要以国家地区的整体利益、地方政府的长远利益作为绩效考核的标准。在当前经济快速发展，可持续发展成为潮流的背景下地方政府要大胆改革，用科学的量化标准对地方政府官员进行考核。当通过地方保护所得的现实利益不足以抵消损害的长远利益、全局利益和社会利益时，地方政府便不会再刻板的“搞经济”了，而是要转变思维和方法，深入实践，走可持续发展道路。（二）加强对地方官员的思想政治教育，提高官员的行政能力，遏制地方保护主义的自觉性大量的调查表明，地方保护主义能够在短期内促进地方经济的发展，但从长远来看，必将导致经济的下滑。一个具有较高政治觉悟的一心一意为民执政的领导人是不愿意看到这种局面的，他更希望为群众建立一个经济持续发展，社会有序进行，环境优美的生活空间。因此加强党政机关工作人员的思想政治教育是必要的。从另一方面来说，许多领导人甚至并没有意识到自己的保护行为反而阻碍了地方经济的可持续发展。虽然他们一心一意想促进经济的发展，但却好心办了坏事。因此要加强地方官员行政能力的培养，加强对其进行专业知识的教育，使地方官员能在准确认清当前形势和各项利弊的前提下准确作出决策。因此通过加强思想政治教育，进一步提高官员的行政能力和专业知识水平对于消除地方保护主义是非常重要的（三）尽快完善反垄断法反垄断法对行政性的限制竞争行为和其他的经济垄断行为做出了统一的规定，并成立了一个具有很高权威性、独立性的反垄断执法机构，拥有对垄断行为的调查权，搜查全等[6]。我国的法制进程相对较晚，法律体系还不够健全，而遏制地方保护主义的重要法律——《发垄断法》是我国改革开放以来才制定的维护社会主义市场经济秩序的新法，存在不完善和不合理之处在所难免。地方保护主义行为大多表现为地方垄断行为，既是对产品市场的垄断也是对生产要素的垄断。加之地方保护主义方式多样，隐蔽性强，有的甚至还有合法的外衣。只有通过完善的发垄断法才能对政府的各项垄断行为进行监督和处罚。在这个过程中还要确保法院审判的独立性，减少司法机关和审判机关对地方政府的依赖。因此要加快我国反垄断等立法研究，不断完善反垄断法。反垄断立法既规制垄断状态，也要规制垄断行为，在修改和完善反垄断法时加入限制和制裁地方保护主义的内容[7]。（四）进一步理顺地方政府的权责关系，加强公众和舆论对政府的监督地方保护主义的出现与我国政府政出多门，权责不清的不合理职能配置有关，因此要进一步理顺政府部门之间的权责关系，使各部门及其相关负责人对自己的失职行为负责，而不是在相互推诿中找不到责任主体，减少行政官员因随意而为产生的错误决策。虽然制度的设计和职能权责的合理配置是一个缓慢而漫长的过程，但加强公众和社会舆论对政府的监督却能得到立竿见影的效果。政府应将对本地企业的行政管理和监管行为和有关的政策规定公之于众，使群众一目了然，使企业公平竞争，使舆论对其进行客观评价。这样至少可以使有关部门和企业不能任意妄为，公然违背相关法律法规，在一定程度是制止了地方保护行为及与之相关的腐败行为。（五）大力推进国有企业市场化，转化政府职能，理顺政企关系理顺政企关系与我国的经济体制改革关系紧密。如果政企不分开，企业不真正成为市场的主体，积极参与市场的竞争，则政府职能将很难转变，政企分开将不可