美国应对气候变化的法律与政策

美国应对气候变化的法律与政策

气候变化的科学问题是20世纪美国提出的科学家的重要发现。美国也是联合国关于气候变化框架的协议及其重要地位的重要推动的重要力量。但2001年美国宣布退出《京都议定书》,令世界愕然,一度让气候变化国际合作前景十分黯淡;十年后的2007年巴厘岛路线会议,在欧盟等国的强大努力下,艰难将美国拉回谈判桌。无论在“京都体制”之内谈判争论,还是在“京都体制”之外另起炉灶,美国作为世界上总量及人均最大的温室气体排放国,其一举一动影响世界气候变化。一、气候变化技术研究对中国的启示异于联邦政府的强硬抵制,多元化的美国社会应对气候变化的努力却并不懈怠,演绎出精彩纷呈的制度探索。出于众所周知的原因,美国多年来在气候变化问题上最“关心”中国,几乎形成“世界盯美国,美国盯中国”的态势。相对而言,我们对美国国内的气候变化进展研究有待深入,这导致中国在该问题上大国间对话准备不够充分。细分看来,中国研究美国国内的气候变化政策与法律,有以下两重意义:(一)气候变化的“战国时代”与“文化创造”在气候变化这一全球问题上,各国生态环境、经济、社会利益交织混杂,我国由于温室气体排放与经济的双重快速增长,处于压力的旋涡之中。其中最大的压力来自于以美国为首的、力主发展中大国承担义务的伞型国家(日本、澳大利亚、新西兰、加拿大等)。为敦促中国纳入到《京都议定书》附件一的这些国家,尤其是美国,提出了许多理论与方案来支持或说服中国的纳入。例如“全成员排放贸易理论(fullemissionstrading)”,“重新定义或划分发展中国家理论”,“竞争熇理论(Competitiveentropy)”。中国自古有云“知己知彼,百战不殆”。目前的世界还处于气候变化的“战国时代”,《京都议定书》小量的温室气体减排义务还只是阻止全球气候变暖的“热身行动”,真正的大幅有效的减排要靠“后京都时代”的谈判。随着2007年世界将美国拉回气候谈判当中,美国要求我国温室气体减排必须承担约束性义务的压力将重回到正面战场上来。关于气候变化问题的国际义务,我国的立场与观点、理论与实践,与美国所持的差异很大。但气候变化的全球共商与合作趋势已不容倒退,前提就是对不同理论与实践的倾听与了解,有可能求同存异;同时也是在“后京都时代”谈判中积极参与所必须的对主要谈判国国内情形的充分认识。从这种意义上说:研究美国国内的气候变化政策法律的理论和实践,是提高我国在“后京都时代”气候变化谈判能力的必由之路。(二)中美两国经济增长机制的差异,为传统经济产业的发展提供动力支撑虽然中国在经济发展水平上、人均温室气体排放量与人均GDP上,与美国这样的发达国家有巨大差异。但美国经济及能源发展的特征,使得中国在某些方面,面临跟美国比欧盟更为相似的温室气体减排问题,这些相似性主要表现有以下几个因素:第一,中美皆是以石化能源为基础的国家。这使得面对全球气候变化,两国都有着繁重的能源替代负担。传统能源下的经济产业模式,不可能在短时期内完全转换,经济增长与控制气候变化在近期与中期都存在着矛盾与冲突;反观欧盟,在能源利用率和新型能源技术方面,已经占得市场先机,其经济发展与温室气体减排呈现良性互动。这就是无论美国还是中国,对约束性减排义务顾虑重重的最大原因。而美国作为发达国家,其强大的技术能力、活跃的制度创新机制、极大的国际影响力,都可以成为中国效仿美国解决问题的原因。第二,巨大的经济体量、国土面积与人口。中美都是经济总量大国,使得中美两国经济的惯性很大,转型成本较高。美国在应对气候变化上有许多独特的思路:比如美国目前应对减排问题,主要从能源、交通等支撑性制度入手,与中国应对气候变化的节能减排的努力有共通之处:如可再生,再比如美国目前地方主导的减排尝试与立法,对我国区域间不平衡发展情形下实现减排有一定的启示。另外,布什政府提出的用温室气体密度(GHGintensity)来评估温室气体减排,是一种将经济增长与温室气体排放、能源利用相挂钩的指标,也是值得我国研究的现象。二、气候变化技术的努力美国虽然对《京都议定书》一贯强硬反对,但这并不意味着美国应对气候变化上是一成不变的态度。从最早的科技创新性发现气候变化问题,积极参与国际努力;到后来的强硬退出承担《公约》义务;再到国内各界对布什相关政策的质疑增多,并且应对气候变化新尝试纷纷涌动。美国相关政策理念的历程是缓慢而连续的,但一些关键性事件的出现,有助于区分了解美国应对气候变化的历程。(一)气候变化框架公约的建立背景由于发达的科技水平,美国几乎最早关注到温室气体对全球气候变化的影响。美国科学家乔治·卡伦德、查尔斯·基林,在20世纪30至50年代已经开始注意这一现象。针对1988年的全球热浪,科学家詹姆斯·汉森,在美国参议院能源和自然资源委员会上宣称:“温室效应的存在业已查明,此时它正改变着我们的气候。”同年联合国成立了联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)。早年美国在推进全球气候问题的对策研究上相当积极,因而美国于1992年成为《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的成员国,并且成为第四个批准该框架公约的国家。事实上,《京都议定书》使用了一些基于市场的交易机制减少温室气体,甚至包括强制性的减排任务,以及补充性灵活机制(一般称为“京都三机制”的排放贸易、联合履约、清洁发展机制),很大成分上有美国国内法律的思想贡献。美国1990年的《清洁空气法》,为控制酸雨所规定约50%的二氧化硫总量削减计划,并且成功地在《清洁空气法》中运用了总量控制与排放交易制度,既达到减少二氧化硫的目的,同时也保证了减排的成本与效率。(二)《日本强化气候变化原则》然而,在《公约》日臻成熟和深化成员国责任的情形下,出于对美国国内经济的考虑,美国的立场逐渐转变。1997年就在《京都议定书》谈判的关键时刻,美国参议院以95票赞成、0票反对一致通过了伯瑞德-海格尔决议(Byrd-HagelResolution),表达了美国关于气候变化的基本立场。该决议的核心内容是:在以下任何一种情况下,美国不得签署任何与1992年《公约》有关的议定书或协定。1997年12月,149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》。在《京都议定书》的第一承诺期,即从2008年到2012年期间,主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%,其中美国削减7%。2001年3月,布什政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》,理由是它没有对中国、印度等发展中国家提出温室气体减排约束性要求。这个结果并不意外,这其实是1997年伯瑞德-海格尔决议思想在国际法上的最终体现而已。这一阶段的美国联邦政府鲜有法律或政策的行动,美国应对气候变化问题总体上处于最消极时期。当然,这个时期一些美国地方政府和企业并没有放弃减少温室气体的单独努力。(三)气候变化对美国社会的影响由于美国的退出,使得《京都议定书》生效的前景变得非常不确定,正当气候变化全球合作前景黯淡之际,俄罗斯作为大国的加入,使《京都议定书》在2005年2月得以生效。各成员国都针对履约展开了各有特色的活动,并且酝酿进入了“后京都时代”的谈判。这也必然对美国社会产生震动和外在压力。美国联邦政府对《京都议定书》态度虽未改变,但民众、企业、州及地方政府对气候变化的认识又有了新的进展。尤其是2005年卡特里娜飓风等严重的自然灾害,让美国人开始更多地考虑气候变化对生活可能带来的切身之害。2005年以来至今的石油等传统能源的价格高企,让美国上下对石化能源带来的经济成本增长深感苦恼。这些因素都促使了美国社会近几年来在气候变化问题上有较大的变化。联邦政府刚刚退出《京都议定书》时立场强硬,频频质疑气候变化科学,批评别国政策,到逐渐承认全球变暖是人类对气候变化的影响,并提出了美国温室气体“自愿减排”计划;以加州为代表的地方立法与区域合作日趋活跃,企业及公众积极参与,针对气候变化的法律诉讼数量增多。三、气候变化的研究气候变化法律或政策,并不只是一个空泛的概念,它必须落实在现实的路径选择上。解决气候变化问题,美国通过这四个范畴上的法律与政策创新:第一是温室气体的排放控制,这更像是传统的污染控制;第二是能源效率与节约,间接减少石化燃料中的温室气体排放,因为它减少了能源的使用总量;第三个是长期的碳储藏和碳截存,主要是二氧化碳储藏在土壤、基岩或其他不进入大气的地方;最后一个范畴是适应,这个选择是基于承认气候变化已经开始(IPCC报告已经显示),预见和尽可能减少气候变化的负面结果。美国的气候变化法律与政策,事实上具体也都是围绕着这几个范畴规定。(一)气候变化的外部政策2002年2月,布什政府发布了美国气候变化政策,主要体现在以下几个方面:——实质性的促进减排的注册登记;——保护和供应减排的可转让信用;——如果有必要检查迈向目标的进展和采取除外的行动;——增加美国对气候变化承诺的资金;——采取针对科学和技术评估的行动;——实施全面范畴下的新的和拓展的国内政策;——促进新的和拓展的国际政策来补充国内计划。关于2002年布什政府发表的气候变化基本政策,美国学者的评论是这样的:“这些都是一些希望性的或是不明确的观点,而不是聚焦于强制性承诺义务、调控性的计划和法律化的要求。满篇都是‘计划改善’‘建议改革’‘质询美国商业’和‘促进发展’等字眼。”(二)气候变化的立法气候变化法律,实质上是一国关于能源、环境、产业结构与经济发展模式等法律的综合调控集合。虽然气候变化是新兴问题,现有美国法律中,也有一些有助于减少气候变化:比如2005年《美国能源政策法》有专门部分涉及气候变化;还有美国环境法中的一些规定:如《清洁空气法》中的涉及温室气体的排放贸易、《美国环境政策法》中的环境影响评价制度;与经济相关的比如《证券法》、《消费者保护法》等等。当然这些是零星的、非针对性法律规定。应对气候变化,美国这样的大国显然需要专门化的立法,下文会提到美国拟有所突破的一些气候变化专门立法。目前业已成型的美国气候变化政策,一般遵循了这样一些原则或规律:1.美国支持建设生态工程和先进技术机构美国2005年长篇大法《能源政策法》,有气候变化问题专门规定的一节条款,主要的制定思路就是发展能源技术。《能源政策法》第1602条规定,美国将在能源部下设一个气候信贷委员会,该委员会将选择一批重点工程和项目,予以财政支持。而能够“在全国或者区域范围内对能源安全作出贡献”和拥有能够显著改善美国能源经济安全的“先进气候技术或制度”是得到资助的工程和项目。此外,2006年9月美国公布了美国气候变化技术计划(CCTP),这是美国新的气候变化技术计划战略规划,新规划将通过收集、减少以及储存的方式来控制温室气体的排放量。该计划中包含的技术有氢能源、生物提炼、清洁煤、碳储存、棱分裂和聚变能等。美国坚持以能源技术来推动气候变化是基于国家利益选择。在未来的气候变化市场竞争中可处于更有优势的地位。2.温室气体密度如前所述,美国对强制性温室气体减排的最大担心是来自于对经济增长的可能妨碍。因此美国虽然摒弃了《京都议定书》中那种强制性减排目标,但也设定了自己的温室气体衡量指标:将温室气体与经济挂钩的指标。在美国批判并退出《京都议定书》一年之后,2002年布什政府建立了一个温室气体指标——温室气体密度。温室气体密度即单位GDP所产生的排放量,具体目标是“到2018年将温室气体的排放量下降18%”。可以看出,并不像《京都议定书》中那种纯粹测算温室气体减少量,而是每单位GDP排放温室气体的量,它并不能制约温室气体的排放总量,但它制约与温室气体相关的经济增长质量。其优点在于促使企业提高对控制温室气体及能源技术的研究利用;这个指标的问题在于:全球气候急剧变暖时,一个在世界上历史及现实排放量最大的发达国家,需要通过自己的努力,绝对减少相当多的温室气体排放量,而美国缺乏承担这种义务的责任感。当然对于这样一个指标,它兼顾了经济发展与温室气体两者,对于亟待发展经济的发展中国家来说,倒不失是可深化研究的指标。3.美国—强调以经济激励为手段美国作为成熟的市场经济国家,运用科斯定理,在环境法领域创新了不少以经济激励机制为手段的制度,也对其他国家环境法和国际环境法产生深远影响,其中最早期的一个成功例子是美国70年代开始的二氧化硫交易的“泡泡”政策。在气候变化领域中,美国继续承袭着这一传统,又加上美国对《京都议定书》中具有强制性承诺目标非常排斥,导致美国国内实践中,所谓鼓励性、经济激励性的“自愿减排”活动大行其道。这些尝试包括建立全球性的气候交易所,与国际开展交易合作,进行国际区域间的排放交易等等。世界上第一个以温室气体减排为目标进行贸易的会员式市场平台———美国的芝加哥气候交易所成立于2003年,现有会员近200个,分别来自航空、汽车、电力、环境、交通等数十个不同行业。开展的减排交易涉及二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化物、六氟化硫等6种温室气体。芝加哥气候交易所要求会员实现减排目标,即要求每位会员通过减排或购买补偿项目的减排量,做到在2003~2006年间,每年减少1%的排放。并保证截至2010年,所有会员将实现6%的减排量。另一个很具特色的交易计划,是在英国与美国加州建立的。2006年7月31日,英国首相托尼·布莱尔和美国加州州长阿诺德·施瓦辛格,宣布达成一项协议,探寻建立一个污染者可以买卖温室气体排放权的体系的可能性,目的在于运用市场力量和市场激励措施来控制污染。按照双方达成的协议,他们将建立一个新的泛大西洋二氧化碳交易市场。由于存在温室气体排放限额,在这个市场上,减排效果显著的企业可以将剩余的排放量卖给其他企业。2006年8月31日,加州通过了一项名为AB32的《全球温室效应治理法案》(GlobalWarmingSolutionsAct)。也引入“市场机制”减少温室气体排放量,如允许买卖排放量指标。这一举措旨在消除商界顾虑,如果企业减少温室气体排放量成本过高或无法克服技术困难,可以从其他公司或其他国家购买排放量指标。2005年12月,美国东北和大西洋中部九个州(后为十个州)达成地区温室气体倡议(RGGI),这是一个针对该地区电厂二氧化碳排放的限额与贸易制度。为了促进履行减排目标,RGGI提供灵活机制允许电力部门之外减排信用的使用。(三)7年《科技法案》虽然美国加州、缅因州等地方专门法律已经在气候变化方面先行,联邦法律还未在气候变化上有专门性立法。但一个非常重要的趋势是:2007年以来一系列的国家议案已经提出,主要有:《气候责任和创新法案》(2007年1月12日提出),《全球变暖污染控制法案》(2007年1月16日提出),《气候责任法》(2007年1月22日提出),《减缓全球变化法案》(2007年2月1日提出),《安全气候法案》(2007年3月20日提出),《低碳经济法案》(2007年7月11日提出),《美国气候安全法案》(2007年10月18日提出)昭示着:美国正在迈向气候变化的联邦立法。尤其是2007年10月提出的《美国气候安全法案》,包含全部六种温室气体,运用科技手段、经济手段、外交手段进行非常综合的管理控制。有学者总结了目前提交的关于气候变化的法律提案,2007年这些提案集中于三个基本选择:总量控制与排放交易手段(cap-and-tradeapproach)、温室气体税以及部门混合手段(“sectoralhybrid”approach)。总量控制与交易还包含两个具体方案,“上游选择”或是“下游选择”。“上游选择”主要针对汽油和家庭供热燃料精炼和供应厂商,“下游选择”主要是针对大型固定排放源如电厂或工业设备;温室气体税,是大多数经济学家们的首选方法,因其广泛性(几乎能用于所有的排放源)而具有吸引力,但是也存在着具体操作上的问题;部门混合手段主要是综合运用大排放源总量控制与交易计划,以及诸如汽车和设备的产品效率标准。这个方法将建立在现有的经验上,如果设计合理,将非常有成效。四、美国地方政府和地区法律制度的创新(一)制度创新工具相对于联邦的谨慎行为,许多州更积极于开展各类型的计划编制、法律创新,来达成温室气体减排的目的。加州是最为典范的为防止气候变化而努力的美国地方政府,2006年加州通过的《全球温室效应治理法案》给加州规定了强制性的减排义务,即到2020年,加州二氧化碳气体的排放量要减少25%,控制在1990年的排放水平。为了达成减排目标,一些州运用的很有特色的制度创新工具包括下列几种:再生电力配比标准,能源效率配比标准,净计量,建筑法规能效规定,节能及可再生能源公众集资受益计划,税收激励,以及早期温室气体减排登记制度。这些创新的制度工具的作用,除了减少温室气体,还有降低能源成本、鼓励技术创新、发展市场机制的作用;此外,也能降低能源成本,提高就业和经济增长。这些工具鼓励技术创新,将会对未来温室气体排放更有效果,而且这些制度创新工具还可以“顺便”减少一般性空气污染像二氧化硫、二氧化氮、粉尘颗粒等。这些制度中有不少与我国的制度背景差异不大,可以考虑借鉴使用。1.州可再生能源信用方案指在总发电量中规定必须达到的可再生能源的百分比。在具体完成这个比例时,各州因地制宜地要求每个电厂使用一定比例的可再生能源信用证,电厂可以自己用可再生能源发电,也可以购买其他电厂的信用。通过交易使州的总可再生能源比例达到规定要求。这项制度事实上在中国也完全可以使用于利用强制可再生能源的发电上。2.鼓励客户开发和利用能源指一种有效的资源使用和支出安排,在这个过程中,客户自己产生能源以在他们的财政上进行一定程度的补偿。净计量来自于电力公司,它鼓励客户开发新的可用能源。在净计量计划中,如果用户使用的电能要比他们产生的电能小的话,电力公司允许用户的电表往回转。在付款的时候用户只需要支付其中的净差额就可以了。对出售和储藏他们过剩的计算机处理能源感兴趣的公司和个人通常把净计量模型作为使用计算和计量服务的一种自然扩展。这就充分鼓励了家庭或小单位用户利用自身条件进行可再生能源的利用。例如太阳能电池在家庭中的利用供热、发电。3.住宅建筑能效标准建筑物的能效标准最初是州的事务,后来提升到联邦法律的高度。1992年的《美国能源政策法》要求每个州检视自己的住宅建筑法规中的能效条款,同时1992年该法案中对商业建筑也有类似要求。并且各州的建筑能效标准,还要随着国家能源示范法规的修改,不断提高本州的能效标准。由于美国只有一半的州按照上述规定来做,2005年新《美国能源政策法》授权能源部每年增加2.5亿美元落实上述规定。4.美国—节能及可再生能源的公众集资受益计划这类计划是电力结构调整法律的产物。这类计划被称为“可能是下个十年关于能源效率最有意义的政策机制”(Eighteenstatesnowimplementpublicbenefitfundsforenergyefficiency),十八个州现在建立了节能的公众受益基金,这些州中,只有威斯康星和佛蒙特还没有进行电力行业的结构调整。这些计划非常有特色地通过电费单进行小额的公益收费,每度电在不同的州每度电收0.03至3密尔(0.001美元)的费用。钱在不同的州由不同的组织收集和管理,包括州机关、独立的实体和公用事业单位。哪个组织实际管理这方面事务,钱就被用在节能和可再生能源项目和活动上。5.培育和扩散高能效技术税收激励减少创办资本的升级成本和装备翻新项目。它鼓励私房业主承担这些项目,鼓励厂商利用高能效技术,以及向改建公司和独立承包人引入这些技术。通过培育和扩散这些新技术,税收激励也减少了技术成本。税收激励对企业而言,节能升级和翻新比新建企业更为适合。(二)电力系统的国家战略区域间的合作在总量控制与排放交易上有广阔空间。前文所提到的RGGI计划,就是其中的典范。2005年12月,美国东北和大西洋中部九个州达成地区温室气体倡议(RGGI),后来加上马里兰州共十个州,目标在2015至2018年达成共同削减10%的目标。西部六州至2020年共同削减15%的目标。2006年,西部州长协会发起清洁和多样化能源倡议,包括西部18个州,已经开始调查增加电力系统效率和可再生能源来源的战略(WREGIS)。这些州际联合,使得原来很零散破碎化的各州的温室气体减排努力,变得更具现实意义和深远影响。五、通过立法统一立法,确立温室气体减排目标相对美国联邦政府的行动迟缓,具备全球理念的美国国内的一些跨国大企业却先行一步,开始调整企业策略,自觉自愿地减少其温室气体排放量。然而,这种“未雨绸缪”的自觉行为并非出于单纯的环保目的,而是出于精明的商业考虑。2005年年底,美国《商业周刊》和美国INNOVEST公司(创新投资公司)及英国CDP公司对全球500家知名大企业进行了一项“是否对环保感兴趣”的调查,结果出人意料。原以为那些可能是污染大户的大公司对环保话题一定会避之不及,但实际上他们却认