公共事业管理概论总复习

第一章 绪论一、公共需要与公共事业1、公共需要及其特征1.1 公共需要什么是公共学者关于“公共”的解释：理论层面：主权、合法性、福利等经验层面：公众、公有制、共同等行为层面：教育、文化、卫生等公共管理中的“公共” 内涵：一是主体性，与私人管理相区别，表明公共管理的主体是公共部门而不是私人企业或私人机构；二是目的性，明确公共管理活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要；三是参与性，强调公众的参与性，即支持、约束和监督。需要：主体对于客观外界事物以其主观欲望表现出来的要求。需要是复杂多样的系统，可以从不同的角度划分：行为分类法，生理（物质）与心理（精神） ；价值分类法，正当需要、不正当需要、潜在需要、显在需要；动机分类法，生理、安全、交往、尊重、自我实现；主体分类法，个人需要、群体需要和社会公共需要。公共需要不是个人需要的集合，也不是基于个人偏好的简单多数人的集团需要；公共需要是相对独立于个人需要和群体需要的社会整体需要，是以社会共同体的利益为基本表现形式的普遍需要；公共需要本质上是全体社会成员共同生存发展所需的条件和利益。1.2 公共需要的特征客观性：生产力发展水平及其提供的物质条件是公共需要得以形成和发展的基础，公共需要是社会生产力发展变化的必然要求；同时，公共需要也受到人的思想认识水平和文化传统的影响，特定群体的利益诉求和消费偏好对特定时期公共需要的演变和表现甚至会起很大的作用。社会性：公共需要是一定历史时期社会整体的共同需要，必然受特定社会条件制约，特定社会条件既表现在阶级性，也表现在民族性。阶级性，公共需要受阶级利益、阶级需要的影响，尤其是受到统治阶级的影响，从而成为统治阶级的共同需要；统治阶级为了维护社会秩序稳定，也要协调社会成员、社会群体之间的利益矛盾，在一定程度上满足被统治阶级的利益需要，从而达成包括不同阶级需要的社会公共需要。民族性，不同民族有自己独特的生活方式、风俗习惯、语言文字、心理性格，在漫长的生产生活中已然形成了体现本民族特质的民族文化和精神。民族文化与精神所表现的共同需要具有超越时代、超越阶级的内容，虽然民族性受到全球化的冲击，但是保护民族文化的多样性，不仅是个别民族的需要，也是人类的共同需要。多样性：公共需要是在特定的经济基础和历史条件下形成的，不同的基础条件产生了不同的公共需要，决定着公共需要的内容与形式。从纵向看，公共需要伴随经济社会发展和人们认识能力的增强而日新月异；从横向看，公共需要在信息化、市场化和全球化的刺激下而丰富多彩。2、公共事业及其特征2.1 公共事业的含义事业：是“活动”范畴，一是指人们所从事的有意义、有价值、具有一定规模和系统而对社会发展有影响的经常活动；二是指没有生产收入、由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动。事业在公共领域则有两个意思，一是指计划经济体制下与企业相对的、由国家经办的事业单位或事业体制；二是指市场经济体制下的社会公共事业。所以在公共层面或语境中，事业成为事业单位或公共事业的简称。事业单位：不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生等行业，提供一定形式的物质与精神产品改善社会公众生活，经费主要由国家财政拨款，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织。公共事业：特指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的的社会活动。主要包括教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。公共事务：与社会利益和公众利益有关的各种事业和活动。广义上包括政治、经济、社会等；狭义上指政治统治公共事业与公共事务的关系联系：都有公共性、非营利性和强制性的特点，并且广义公共事务涵盖了公共事业。区别：狭义公共事务有鲜明的政治性，管理的是纯公共物品；公共事业活动突出社会性，管理的多属准公共物品。2.2 公共事业的特征公共性：服务对象的公众性；服务内容的共享性；服务目标的公益性。非营利性：主要追求社会公平的价值。规模性：不可分割性；范围庞大。超前性：基础性；周期长。二、公共事业管理1、公共事业管理的定义综合公共事业与管理的定义，我们可将公共事业管理看作：在一定环境中，以政府为核心的公共组织对以满足社会公共需要为主要目的的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。公共事业管理与公共管理、行政管理的关系公共事业管理与公共管理联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。区别：对象宽窄之分，公共管理范围是广义的公共事务，公共事业管理是狭义（特定）的社会公共事务。主体细微有别，公共事业管理中的准行政组织事业单位，主要从事社会领域的工作；公共管理中的准行政组织除此之外还包括针对市场的工作。公共事业管理与行政管理联系：目标一致、内容重合、主体交叉。区别：对象上，行政管理的范围大于公共事业管理；主体上，行政管理是行政机关，公共事业管理除行政机关外还包括非政府、准政府组织；手段上，行政管理主要依靠直接的行政手段，比较单一，公共事业管理则是行政、法律、经济等综合手段。2、公共事业管理的特征公益性；强制性；非营利性；服务性。三、研究公共事业管理的意义1、有助于增进人类的福祉2、有助于推进社会的整体发展和进步3、有助于促进公共事业的健康发展4、有助于减轻财政压力第二章2.1 政府组织与公共事业管理2.1.1 政府组织的概念和特征政府：拥有公共权力，管理社会公共事务，提供公共物品，为公共利益服务的公共组织。特征：公共性，普遍性，执行性，强制性2.1.2 政府体制的职能优势为社会提供有效的制度解决外部性、形象不对称、垄断问题解决社会问题，促进和保障社会公平保护自然资源和生态环境应对紧急事件2.1.3 政府体制的局限性决策实效、行为低效、滋生腐败、新外部性、功能有限2.1.4 政府组织在公共事业管理中的责任1、政府组织在公共事业管理中地位公共事业管理是政府的重要职能之一公共事业管理的特性决定政府的主体地位市场缺陷决定政府必须积极有为政府管理的优势决定要发挥主要作用2、政府组织在公共事业管理中的作用提供制度保障和行政管理框架创造良好的发展环境提供部分公共事业产品监督公共事业组织活动2.2 事业组织与公共事业管理2.2.1 事业组织的概念和特征公共事业组织：依照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的公共组织。分为事业单位和民办非企业单位两大类。特征：组织性、非营利性、自治性、非政府性公共事业组织与政府的区别公共事业组织：不具有抽象行政行为、允许进行有偿服务、可以进行民事诉讼、一般不由财政全额拨款 政府：具有抽象行政行为、不允许进行有偿服务、进行行政仲裁或行政诉讼、财政全额拨款公共事业组织与企业的区别公共事业组织：一般并不追求收益 、提供的许多服务或商品具有独占性、收费通常以成本耗费为基础 企业：追求投资收益 、提供的服务或商品不具有独占性、以供求关系来确定商品或服务的价格2.22 事业组织的职能优势相对独立性、非营利性、低成本，高质量、专业性、接近性、灵活性、在培养互助精神上更具优势2.2.3 事业组织的局限性一般局限性：筹款不足，狭隘性，家长作风，业余性中国事业单位组织的缺陷：缺乏独立性，组织性质杂乱，组织立法滞后，产权制度不尽合理，自律机制不健全2.2.4 事业组织在公共事业管理中的责任公共事业管理的具体实施者和沟通者 贯彻公共事业的规划、方针和政策从事公共物品和准公共物品的生产与供给 有效配置科、教、卫、文、体资源 充当科学理论的创新园地和实验基地2.3 市场组织与公共事业管理23.1 市场组织的概念和特征市场组织：以营利为目的，通过生产活动和市场交换为社会提供产品和服务的非公共组织。特征：营利性、竞争性、排他性、自发性2.3.2 市场体制的职能优势有效配置各类资源，促进经济社会发展加强市场主体间联系，实现信息共享推动科学技术创新调节收入分配，促使市场参与者理性决策促进人的发展2.3.3 市场体制的局限性无法有效地解决公共物品的供给问题无法消除外部效应无法消除信息不对称无法消除垄断无法保证收入分配公平和社会公正无法解决宏观总量平衡问题，保证不了社会经济稳定、健康的发展无法克服自身所导致的某些消极后果无法使经济资源达到最优配置状态2.3.4 市场组织在公共事业管理中责任市场组织是公共事业管理参与者公共事业产品与服务的供给者和竞争者之一发挥市场体制优势，提高公共事业产品的生产和供给效率2.4 三者体制的互补替代关系2.4.1 三种体制的互补关系政府组织：作为宏观管理者，通过制定法律、法规、规章、政策来规范社会活动各主体（组织和个人）的行为 事业组织：作为为社会提供公益性产品的专业化组织，通过事业机制的专业性、独立性、互助性优势，为社会提供各类服务 市场组织：作为市场经济运行的主体，通过各类市场机制的作用，实现资源的优化配置。 2.4.2 三者体制的替代关系政府组织发挥主导作用为事业组织和市场组织发展提供制度、法律、规则对公共事业发展进行整体规划、宏观调控制定各项运行制度，有效监管各类事业组织 市场组织发挥高效优势替政府提供一部分事业产品（主要是生产经营类） ，积极开发公共事业产品有效供给机制 事业组织发挥专业优势代替政府从事大量社会公共事务，发挥沟通作用，提供一些专业性的社会服务 第三章3.1 公共事业人力资源管理概述人口资源、人力资源、人才资源的关系：一切人力资源、人才资源都产生于人口资源之中，人才资源是人力资源的一部分，即优质的人力资源。人力资源与人力资本的关系：人力资源和人力资本都是以人为基础而产生的概念，研究的对象都是人所具有的脑力和体力，从这一点看两者是一致的。联系：现代人力资源管理理论大多都是以人力资本理论为根据的；人力资本理论是人力资源管理理论的重点内容和基础部分；人力资源经济活动及其收益的核算是基于人力资本理论进行的；两者都是在研究人力作为生产要素在经济增长和经济发展中的重要作用时产生的。区别：首先，在与社会财富和社会价值的关系上，两者是不同的。人力资本是由投资而形成的，强调以某种代价获得的能力或技能的价值，投资的代价可在提高生产力过程中以更大的收益收回。因此劳动者将自己拥有的脑力和体力投入到生产过程中参与价值创造，就要据此来获取相应的劳动报酬和经济利益，它与社会价值的关系应当说是一种由因索果的关系。 而人力资源则不同，作为一种资源，劳动者拥有的脑力和体力对价值的创造起了重要贡献作用，人力资源强调人力作为生产要素在生产过程中的生产、创造能力，它在生产过程中可以创造产品、创造财富，促进经济发展。它与社会价值的关系应当说是一种由果溯因的。其次，两者研究问题的角度和关注的重点也不同。人力资本是通过投资形成的 存在于人体中的资本形式，是形成人的脑力和体力的物质资本在人身上的价值凝结，是从成本收益的角度来研究人在经济增长中的作用，它强调投资付出的代价及其收回，考虑投资成本带来多少价值，研究的是价值增值的速度和幅度，关注的重点是收益问题，既投资能否带来收益以及带来多少收益的问题。人力资源则不同，它将人作为财富的来源来看待，是从投入产出的角度来研究人对经济发展的作用，关注的重点是产出问题，即人力资源对经济发展的贡献有多大，对经济发展的推动力有多强。 最后，人力资源和人力资本的计量形式不同。众所周知，资源是存量的概念，而资本则兼有存量和流量的概念，人力资源和人力资本也同样如此。人力资源是指一定时间、一定空间内人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。而人力资本，如果从生产很多的角度看，往往是与流量核算相联系的，表现为经验的不断积累、技能的不断增进、产出量的不断变化和体能的不断损耗；如果从投资活动的角度看又与存量核算相联系，表现为投入到教育培训、迁移和健康等方面的资本在人身上的凝结。人力资源：一定时期内组织中的人所拥有的能够被组织所用，且对价值创造起贡献作用的教育、能力、技能、经验、体力等的总和。是一切资源中最活跃、最重要的资源既是一种天然形态资源，又是一种再生性资源既是一种物质形态资源，又是一种非物质形态资源人力资源的特征：能动性，高增值性，实效性，社会性3.1.2 公共事业人力资源的内涵及特征内涵：公共事业人力资源：在公共事业领域内从事管理、生产和公共服务工作，具备民事行为能力和权利能力的人员的总和。在公共事业领域从事公共事业的人力资源分布广泛，工作内容丰富，涉及管理和服务诸多环节具有民事行为能力和权利能力特征：领域约束性、主体智能性、功能持久性、影响扩张性，价值公益性3.1.3 公共事业人力资源管理的内涵及特征公共事业人力资源管理：公共事业组织为了更好的提供公共服务，履行组织使命，依照宪法和有关法律对其管辖内的人力资源进行规划、录用、考核、培训、晋升、奖惩激励、保障等一系列管理活动过程的总称。主体是公共事业组织和相关的政府机构客体是公共事业组织的人力资源管理要从量和质两个方面着手公共事业人力资源管理与传统公共事业人事管理的区别公共事业人力资源管理理念：把人看做是资源内容：预测、规划、开发也是管理内容模式：战略型管理手段：柔性管理传统的公共事业人事管理理念：把人看做是成本内容：录取、考核、奖惩、工资等模式：事务性管理手段：刚性管理3.2 公共事业人力资源管理的基本内容3.2.1 公共事业人力资源招聘1、公共事业人力资源招聘的特点考察内容：专业知识、业务能力、工作技能对象层次：低、中、高三个层次录取制度：聘用制度招聘方式：面试、笔试、操作组织者：政府各级人事部门、用人单位、考试服务机构和人才服务机构 2、公共事业人力资源招聘的程序招聘前进行岗位设置和进行人力资源规划制定招聘计划发布招聘信息受理应聘人员申请，对资格条件进行审查考试和考核签订聘用合同，办理聘用手续3.2.2 公共事业人力资源培训公共事业人力资源培训的原则政治和业务相结合原则、学以致用原则、按需施教原则、分级分类原则公共事业人力资源培训的方式内部培训、外派培训、员工自我培训公共事业人力资源培训的内容知识培训、技能培训、 素质培训、公共事业精神培训公共事业人力资源培训的程序进行培训需求分析、制定培训计划、实施培训、评估培训效果3.2.3 公共事业人力资源绩效管理1、公共事业人力资源绩效管理的意义合理配置人才的依据确定薪酬的依据进行人员培训的依据对员工进行有效激励的前提条件公共事业人力资源绩效管理的主体上级考核、同级考核、下级考核、自我考核公共事业人力资源绩效管理的环节绩效计划、 管理绩效、绩效考核、 绩效奖惩4、公共事业人力资源绩效考核的方法目标管理法关键事件法民主测评法评定组织共同确定法配对比较法网上考评法3.2.4 公共事业人力资源薪酬管理1、公共事业组织工资制度改革德尔历程第一时期：1949 年 10 月至 1956 年 3 月 去供给制，建立全国统一的工资制度 第二时期：1956 年 4 月至 1985 年 6 月 推行统一的职务等级工资制 第三时期：1985 年 7 月至 1993 年 9 月 建立以职务为主的结构工资制 第四时期：1993 年 10 月至今 逐步实施分类工资管理制度 2.公共事业人力资源薪酬管理的目标和原则目标：提升组织实力、 稳定岗位结构、满足员工需要原则：系统性原则、竞争性原则、激励性原则、公平性原则、经济性原则、合法性原则3.公共事业人力资源薪酬的构成要素基本工资、岗位工资、技能工资、 绩效工资、工作奖金福利、 特殊岗位津贴、关键人员津贴关键岗位津贴、利润分享3.2 公共事业人力资源管理的基本内容3.2.5.公共事业人力资源离退休和辞职辞退管理1、公共事业人力资源离休管理公共事业组织人员离退休必须发放离退休费。2、公共事业人力资源辞职和辞退管理全民所有制事业单位的专业技术人员和管理人员都可以提出辞职。辞职必须按人事管理权限，向所在单位或主管部门提出书面申请。辞退专业技术人员和管理人员是公共事业组织的一项权力。3.3 公共事业人力资源管理的改革和发展3.3.1 事业单位人事制度改革1我国传统事业单位人事制度的基本内容干部任用方面长期坚持委任制人员录用方面长期采用调入、分配办法专业技术人员职称方面长期采用评审制分配制度上长期坚持全国统一的等级工资制考核上参照党政干部的办法退休制度上基本采用年龄划杠的办法2、事业单位人事制度改革的历程初步探索和重建时期（1979 年至 1987 年） 恢复职称评定，适当下放人事权不断深入时期（1988 年至 1992 年） 进行工资制度改革，进一步推行专业技术职务聘任制持续发展时期（1993 年至 1997 年） 进行聘用合同制试点，有效处理人事争议问题，建立事业单位社会保障体系突破进展时期（1998 至今） 全面推行聘用制，进行人事分类改革，实行多形式分配制度和岗位管理制度，加强社会保障制度建设3事业单位人事制度存在的主要问题 没把人力资源工作作为战略性工作来做招聘缺乏整体规划，不公平依然严重缺乏有效的激励机制培训缺乏科学性绩效考评困难重重改革也缺乏整体性配套改革条件3.3.2 深化事业组织人事制度改革1树立公共事业人力资源管理的新观念确立人力资源是第一资源的观念确立公共事业人力资源战略管理的观念确立人才商品化的观念2、人事改革的具体措施锐意进取，确立公共事业人力资源开发新机制齐头并进，完善公共事业人力资源管理环节因材施教，加大关键岗位的人才开发力度配套改革，提供制度保障不断创新，加快技术和方法的现代化第四章 公共事业改革一、公共事业改革是世界性浪潮(一) 西方国家的公共事业改革1980 年代前后，西方发达国家兴起“新公共管理运动” 、 “政府再造运动” ，这场运动从形式上看是政府组织流程的重新设计，实质上是公共服务理念的创新、公共服务方式和内容的再造。1、改革的基本动因缓解财政压力、 因应公众舆论的变化和要求、面对信息技术革命的挑战2、改革的主要内容私有化市场化：合同出租，以私补公，内部市场，客户竞争社会化：发挥非营利组织的功能，社区化，用者付费地方化3、改革的启示从本国实际出发进行大胆创新将管理制度和法规的完善与管理技术和绩效的提高结合起来（二）中国公共事业改革中国与西方发达国家在时间上大体一致，也进行了公共事业方面的改革，但是进程缓慢、力度不大。改革的历程：从 1978 年开始，我国公共事业管理体制进入改革期，回顾 30 来年的改革历程，大体可分为三个阶段。重建与探索阶段（1978-1987 ）深入与拓展阶段（1987-1996 ） 全面革新阶段（1996-）二、公共事业改革的主要对象与基本思路（一）公共事业改革的主要对象西方国家公共事业改革的突破口是进行行政改革，即“政府再造” 。中国公共事业改革与行政改革也是密切联系的，但由于具有中国特色的“事业单位”承担着大多数公共事业，因此，其成为公共事业改革的主要对象。事业单位成为改革主要对象的原由：机构重叠、人员膨胀；政事不分、职责不明；管理僵化、缺乏活力；结构失调、效率低下。（二）事业单位改革的基本思路分类改革：将现有事业单位划分为行政执法、经营服务、公共服务三大类别，分别采取回归