简政放权背景下海宁市长安镇行政服务中心改革研究

简政放权背景下海宁市长安镇行政服务中心改革研究 1华东师范大学 程贵孙摘 要：简政放权是转变政府职能的突破口，是我国发展的一个重要议题，而行政服务中心作为地方政府推进行政府体制改革的产物，它的改革有利于扎实推动行政审批制度的变革， 进而达到简政放权的目的。本文以余姚泗门镇和嘉兴王江泾镇的行政服务中心为例对整合辐射模式和分立无辐射模式这两种典型的运行模式进行分析，并根据 实际情况对长安镇小城市培育试点镇行政服务中心的改革提出建议。关键词：浙江省小城市培育试点镇；行政服务中心；运行机制引言行政服务中心是地方政府推进行政体制改革的产物，以便民、高效、廉洁、规范为宗旨，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”运行模式，使政府管理更规范化和人性化，体现“执政为民”“勤政便民”的根本要求。行政服务中心不只是表面的服务方式或工作方式的改变，它更是政府管理理念的变革，政府管理方式的创新，因此它的出现必将对政府行政管理体制改革产生深远的影响，对服务型政府的建设发挥积极的作用。 2行政服务中心的改革，有利于提高行政效率，遏制腐败现象，降低办事成本，增强行政的公开性和透明度。但是，从目前的情况看，行政服务中心在发展过程中还存在着一些问题，需要我们继续探索解决。一、浙江省小城市培育试点镇行政服务中心改革的背景简政放权简言之就是政府把该放的权力全部放掉，把该还给市场的交还给市场。那么简政放权首先要做的就是转变政府职能，最大限度减少政府对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可和审批。把由地方实施更有效的审批事项，下放给地方。行政审批制度改革就成为了转变我国政府职能的关键。1行政服务中心的改革不仅能有效整合各相关部门的职能，改革行政审批制度，实现权力真正的下放，还能为公民提供全程式高效、便捷、公开透明的服务。并且小城市培育试点镇行政服务中心的改革有利于整合周边资源，使小城市培育试点镇成为实际意义上的中心城市，有利于当地经济的发展。小城市培育试点是省委、省政府推进新型城市化、加快城乡一体化发展的战略举措。从第一轮小城市培育试点三年来，各地、各有关部门加大工作力度，加强政策支持，试点成效显著。为深入推进小城市培育试点工作，进一步扩大试点效应，经省政府同意，在第一轮 27 个小城市培育试点镇的基础上，将海宁市长安镇等 9 个中心镇和 7 个县城纳入新一轮小城市培育试点范围。海宁市长安镇行政服务中心成立于 2010 年。为了更好地服务公众，行政服务中心内进驻了 22 个行政审批服务窗口和 18 个镇级部门 3 个市级部门，并设有电子显示屏、自动饮水机等便民服务场所和便民设施。目前，共有 152 项行政许可事项、行政非许可和便民服务事项可以在长安镇行政服务中心办理。在浙江省开展小城市培育试点的背景下，行政服务中心作为一种自上而下的政府改革模式，只有推进行政管理体制和行政审批制度改革的不断深化，才能进一步完善“一站式”服务办事模式，更好地服务于群众。因此，在小城市试点培育初期，分析长安镇行政服务中心的现状以及存在的特殊性问题，对于改革行政服务方式，努力把办理大厅建设成为集行政审批、公共服务、电子监察、电子政务、信息发布、行政投诉受理为一体的综合政务服务平台具有十分重要的实践意义。由于受现行管理体制等因素的制约，长安镇的行政服务中心进一步发展面临诸多困难，例如：行政服务中心的自身定位、硬件和软件资源不足、权责关系不明确等。因此，改革行政服务中心已经迫在眉睫。2、长安镇行政服务中心存在的问题海宁市长安镇行政服务中心成立于 2010 年，行政服务中心内共有 152 项行1 陈周宁：“培育小城市：乡镇行政体制改革的浙江实验”，行政管理改革，2012 年第 4 期。政许可、非许可和便民服务事项，有服务窗口 22 个。2014 年长安镇被设为浙江省小城市培育试点镇，其行政服务中心在改革过程中发现了一些列存在的问题。（一）中心在自身定位和服务对象上不明确在浙江省小城市培育试点镇发展不完善的背景下，海宁市长安镇行政服务中心在发展初期，由于缺乏实践经验，其面临着两条路径选择：其一是整合辐射模式，即作为海宁市行政服务中心长安分中心的模式，将服务范围扩大到许村、周王庙等地，辐射带动周边地区的发展；其二是分立无辐射模式，即以海宁市长安镇行政服务中心的身份，仅仅服务于长安镇地区。从服务对象的选择分析，无论从哪个模式出发，海宁市长安镇行政服务中心的建立可以说是当前发展小城市的重要举措之一，其最重要的目标和两大核心职能就是便民和利民。行政服务中心工作的出发点和落脚点是促进中心服务的集成化、规范化、高效化，便于基层群众办事，提供让群众能“好评”的高质量的服务。 1因此应该在如何更好地便民、为民的基础上，明确行政服务中心自身的定位问题。（二）窗口授权不充分，进驻部门内在动力不足行政服务中心的窗口并没有实现审批权限和审批内容的有机结合。一些政府部门对窗口授权不充分，以至于窗口不能及时处理审批过程中存在的问题，重大事项和主体项目必须由原单位办理，决定环节还需要领导在原单位签批最后决定，人们只能在中心窗口和原单位之间两边跑，“一站式办理”只能成为一句标语，而行政服务中心的窗口只是充当了职能的部门的“中转站”，只能变成收发室。另外，由于利益驱动，中心的权力还会被同级其他职能部门影响。虽然，各部门在表面上已经进驻行政服务中心，但很多该移交给窗口的核心的权力却迟迟不肯移交，真正重要的行政审批决策权还保留在原单位，并且现在已经进驻的行政许可事项很大程度上存在着过度求大求全的问题，一些进驻事项“含金量”不高。导致出现“明进暗不进，小进大不进，两地办公”的现象，使中心成为一幅“空架子”。诸类现象，都阻碍了行政服务中心作用的发挥。1 陈时兴：“行政服务中心对行政审批制度改革的机理分析”，中国行政管理，2006 年第 4 期。（三）窗口人员管理难度大，人力资源配备不到位长安镇行政服务中心大约有二十几个办事窗口，若要使行政服务中心发挥应有的作用，就要形成统一有序的管理，形成一个有机整体。然而目前长安镇行政服务中心对窗口工作人员实行双重管理，有些工作人员是其他单位“临时派出”，其工作事务特别是工资福利、晋升等都由其原单位进行考核管理，只有日常考勤是由行政服务中心管理的，导致在实际工作管理中行政服务中心难以对进驻的工作人员进行制约，管理难度大，甚至会产生工作人员对中心统一部署的任务和工作要求配合不紧，配合不力，甚至暗中抵触的问题。且窗口人员配置远远达不到规定的标准，中心除一名中层人员为正式编制外，其他管理人员镇聘性质 1 名、年薪制 1 名、公司一类 1 名，村借用人员 1名；窗口工作 A 岗人员除招标窗口 1 人为正式编制且平时在办公室上班未实质进驻中心，其余人员性质为公司一类 1 名、年薪制 4 人，协管性质 5 人、公益性岗位 5 人（含四龄五龄 3 人，大学生就业困难援助岗位 2 人），正式编制人员占比不到 10%，并且由于部门和职能的不同，在同一段时间内，行政服务中心不同窗口的业务量几乎不可能达到均衡的效果，所以各窗口存在严重的“冷热不均”问题。而且由于大部分行政审批事务存在比较大的随机性，中心无法估计各个窗口的每天的业务量，以至于无法确定需要多少工作人员进驻各个职能部门，从而无法从根本上解决行政服务中心存在的内部资源配置问题。（四）资源整合和部门协调存在问题结合我国目前的行政服务中心整个体系，就长安镇而言，纵向上有浙江省、嘉兴市、海宁市等三级行政服务中心，横向上还有政府部门的分中心如社保、税务、公安等等。然而从纵向结构来看，我国行政服务中心的权利目前还没有真正的完全下移，导致行政服务中心纵向间资源流通不畅。显然，我国行政机构“从上而下”的纵向结构被行政服务中心很好的保留了，而行政机构“从上而下”的纵向结构恰恰与行政服务中心服务基层大众的理念相左，从而造成成本上升与资源浪费。在横向体系中，因为沟通不畅导致联合办理不能真正实现，联动机制需要打破部门间的隔阂，通过各部门工作程序的整合，建立起协调合作机制。 1然而1 董娟：构建服务型政府下的行政服务中心:发展、问题与对策，成都行政学院学报，2009-02-28。作为浙江省小城市培育试点镇，表面上，长安镇行政服务中心应该和海宁市行政服务中心以及海宁市其他的职能部门放在平等的位置上，然而中心又不属于政府的组成部门，以至于在现实生活中，行政服务中心根本无法去协调政府各职能部门。而在中心的主任配备上，一般有两种，一是由纪委常委或政府办副主任兼任，优点是具有较强的协调力度，缺点是常被用来理顺个人职务，所以在增加审批协调力方面实际上并没有很大的积极作用；二是由专职主任担任，由于专职主任自身所在的机构定位就不高，因此同样也缺乏协调力度。3、长安镇行政服务中心改革的两种路径思考经调查，整合辐射模式和分立无辐射模式是目前浙江省小城市培育试点镇行政服务中心运行最广泛的两种模式，笔者将在下文选取宁波余姚泗门镇和嘉兴秀洲王江泾镇这两个比较典型的小城市培育试点镇行政服务中心作为实体案例来思考两种模式的特点以及优缺点。（一）整合辐射模式以宁波余姚泗门为例整合辐射模式也就是平时所称的“分中心”模式，简单来说就是在试点镇行政服务中心设立一个市级行政服务中心分支作为分中心的模式，该机构在纵向上属于市级机构，将周边地区原来只能由市级机构所管理的事项都集中到分中心，分中心的服务以本镇为中心向周边地区辐射，因此具有较大的权限，分中心在为本地区提供服务的基础上，同时也为周边乡镇提供各种必要的服务。余姚的整体地形是狭长型的，而余姚泗门镇恰处于余姚的西北部地区，其面积约为 66.3 平方公里，下面有十六个行政村、四个社区，常住人口超过 10万人。余姚市的行政服务中心作为县级行政服务中心，泗门镇则是镇级的行政服务中心，泗门镇行政服务中心成为了余姚市行政服务中心的分中心，其服务范围涵盖了余姚西北部所有的行政村和社区。1. 模式的特点（1）服务管理体制以派驻机构为主泗门镇将余姚市的有关职能部门全部引进行政服务中心，通过派驻力量的充实、派驻机构的分设和增设，市级管理权限的延伸等方式，实现权力管理重心前移和下移的目标。为了增强派出机构的权力和执行力，泗门镇还对管辖区域以及派出机构主要负责人的级别进行了调整和提升。到目前为止，泗门镇派驻机构以及派驻管片机构达 27 个。（2）服务职能采取行政委托形式按照小城市培育试点镇的发展要求，泗门镇将人员编制重新进行设置。通过调剂、考试等方式增加行政、事业编制人员以及编外人员。同时选配好党政领导班子，主要领导实行高配的方式，由副市级领导担任，而其则归宁波市委管理。此外，泗门镇行政服务中心还努力将干部队伍结构进行优化，着重将中心内部培养和上级机构引进机制相结合，实施双向挂职机制，定时选派工作人员到余姚市各部门进行挂职锻炼，余姚市部门也会选派专业人才到泗门镇行政服务中心挂职交流。另外泗门镇也在探索其他用人制度，例如由泗门镇行政服务中心自主招聘具有事业编制的人员；或者按照编外用工聘用的有关规定，由中心自行实施和确定编外紧缺专业人才招聘以及相应的待遇。（3）人事组织管理体现精简合理的特点泗门镇行政服务中心作为余姚市行政服务中心的分中心具体运作授权委托事项共计 256 项，实际设置服务窗口共 42 个，其中工商等十多个进驻部门设置单独窗口 30 个，中心所有的工作人员都是由进驻的职能部门派送的，主要负责专业的行政审批。发改等十多家单位设置综合窗口 12 个，其工作人员是由泗门镇行政服务中心抽调本中心的工作人员赴余姚市行政服务中心相关部门进行培训后到岗工作的，主要是负责委托办理。（4）财政管理方面泗门镇实行的是一级政府一级财政，单独设立泗门镇金库。泗门镇可以按照政策扩大其镇级收入的范围，将其镇内能够独立计算为市级收入的全部列入镇级财政。2.模式的优点（1）资源支持力度强余姚市各职能机构的配套设施比较完善，资源充足。泗门镇在选用整合辐射模式后，其作为市级机关的分中心，有权利向上级机构要求提供软、硬件资源的帮助，其中包括了人力资源的供给与培训，财政的支持以及办公设施等方面的资源，能够减轻分中心自己去寻找这些资源的压力。此外中心还可以要求上级机构去督促政府其他职能部门机构进驻中心，有效的避免由中心自己去要求其他机构进驻中心而其他职能机构拖延进驻或者不予理睬的尴尬情境，为高效办公提供了极大方便和可能性。（2）拉动经济发展作为市级行政服务中心的分中心一般都要辐射周边地区，分中心所在城镇必会在一段时间后成为周边区域的一个中心镇，在人员往来过程中，分中心所在的镇必然能够吸引周边资源聚集到中心镇。流动人口的大量增加，将会大幅度提升资源聚集的程度，对当地经济的发展有一个很好的拉动力，有利于提高当地人民生活质量，缓解就业等各方面压力，进而缓解当地政府的压力。3. 模式的缺点（1）管理范围扩大的压力当选用“分中心”模式后，作为周边地区的中心城市必然会吸引大量的人口流入，人口的流动量也将大幅度提升，那么当地的基础设施问题就会很快突显出来。一些老城区的基础设施本身就不完善，大量的人口流入将会在后续过程中带来一系列的问题，包括了道路拥挤，公交设施不合理以及相关的配套设施不完善等问题。同样行政服务中心的工作压力也必然增加，从管理一个镇的审批事项增加多个镇，但是工作人员却没有增加，那也就说分中心现有的人员配备、硬件设配等软件、硬件资源将会给分中心带来一个巨大的压力。（2）管理体制还未理顺影响其权限发挥作为浙江省小城市培育试点镇的行政服务中心，在政策上来说其享受的审批权力应该是与市级行政服务中心一样的，但是被定位为分中心后，试点镇的行政服务中心还是作为市级行政服务中心的下属机构，在很多方面的事务都需要由市级行政服务中心的同意才能运行且权力都需要由市级行政服务中心同意才能下放，其真正的审批权力在实际上来说是缩小的。（3）人力资源的素质影响服务质量由于权力和事项的大幅度下放，加之周边乡镇事物的加入，使得很大一部分人原有的办事技能不能胜任，而培训学习又需较长时间，上级机构派送人员对一些离办事中心较远的员工而言，大大增大了他们的生活和工作压力，高强度的工作也会使第一批工作人员压力倍增。这种情况下来说，机构工作人员的服务质量会难以满足民众的需要作为周边地区的中心镇，必将带来较大的商机和就业机会，这将导致人口的大量涌入尤其是外来务工人员，同时人口流动量也将大幅度提升，这就给当地的治安管理带来了严峻的考验，原本足以管辖当地居民的工作人员将显得捉襟见肘，而有限的编制岗位数又将严重阻碍治安部门的招工，给治安管理部门带来前所未有的挑战。（4）短期之内可能带来较大的资源浪费由于近年来经济快速发展，很多需要进驻行政服务中心的职能部门原本都已经新开或大规模的扩建了较多的办事窗口。但由于建设小城市培育试点镇的要求，他们不得已要放弃原本的窗口而入驻到中心的办事大楼，废弃这些已有的办公场所。另外，由于楼房管制，很多地方没有现成的可以满足需求的办公大楼，若要新建则又缺乏土地又需耗费资金，造成严重的资源浪费。（二）分立无辐射模式以嘉兴秀洲王江泾镇为例分立无辐射模式通俗说来就是本镇行政服务中心的行政审批只能对本镇镇民在本镇进行审批，也就是不会辐射周边地区的模式。笔者将在下文用王江泾镇行政服务中心作为实体案例对分立无辐射模式进行分析。王江泾镇行政服务中心成立于 2011 年，其靠近秀洲区的行政服务中心，并且中心办公大楼位置较为偏僻，自王江泾镇成为小城市培育试点镇以来，其行政审批服务中心一直以服务本镇为主。1. 模式的特点（1）服务职能采取独立工作形式截止 2013 年，王江泾镇行政审批服务中心共进驻的职能部门共计 15 个包括工商、民政、安监、招投标、党员服务等，设置窗口 13 个，承担了行政许可、非许可和便民服务事项 128 项。王江泾镇行政审批服务中心的工作人员主要来自于其本身，而非市级机构。在人员的培养和管理方面，王江泾镇行政审批服务中心也主要是在自己内部实行。（2）事务管理体现便利合作的特点在主管领导方面，王江泾镇主管行政服务中心事物的主要是镇领导而不是“高配”。成立了以镇党委书记为组长，镇长、纺织城常务副主任为副组长，镇领导班子为成员的小城市培育试点镇工作协调小组，以便于王江泾镇工作的开展。（3）财政独立王江泾镇主要是通过招商引资的方式来增加本镇的财政收入，从而用本镇的财政收入来支持当地小城市培育试点镇的建设。王江泾镇的财政管理是由当地自主进行的，资金的使用只需是报当地主管部门进行审批，相对来说是比较独立的。例如王江泾镇有设立专门的资金补贴窗口工作人员鼓励工作人员放弃中午休息时间，以达到“提服务”的目的。相对于整合辐射模式来说，这种模式不需要承担作为分中心的责任和压力，事事需要向上级报备，在这种模式下其具有相对的自主权，并且还可以独立享受地权、财权、事权等方面的政策优惠，对当地经济发展和产业转型具有推动作用。2. 模式的优点 （1）地权有保障在分立无辐射模式，上级机构在地权方面会给试点镇保障，会支持试点镇的合理用地，还会单独安排一定的直接到达试点镇用地指标。甚至会将所辖市的指标直接下放。截止 2012 年，浙江省实际给予 27 个县市区试点镇建设用地指标 14599 亩，镇均 540 亩。 1（2）财权统一在财权方面，分立无辐射模式下的试点镇可以全面建立一级财政体制，当地可以比较独立自主的使用本镇财政收入，有比较统一的财权关系。试点镇在合理的财政体制下发展迅速，有 22 个试点镇财政能超收 100%返还上级，土地出让金净收益、城镇建设配套费实现了 100%返还。而 2012 年 10 亿元省级专项资金则拉动了 279 亿元的地方财政配套资金和 1229 亿元的全社会投入。 2（3）事权扩大在事权方面，在分立无辐射模式下，一方面提高领导职级，增强统筹协调1 2012 年度小城市培育实现“四力提升”_光明人家 ，网络http:/bl