探讨政府投资项目的投资风险和对策

- 1 -政府投资项目的投资风险及对策探讨摘要 从项目特征、风险分析理论、风险防范策略对政府投资项目投资风险进行研究探讨。本文理论联系实际，旨在将风险管理理论应用到政府投资的风险管理中，为政府投资决策的科学化提供一些帮助。第一章 绪论1.1 研究背景和意义政府投资是我国促进经济增长和推动结构调整的主要力量，国家每年都有巨大的投资，尤其 2008 年在面临世界 金融危机日趋严峻的情况下，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，我国在实施适度宽松的货币政策同时，重启积极财政政策，并出台了万亿元的投资计划，政府投资效果的好坏直接决定着整个国民经济的健康运行。项目建设实施过程中，不确定因素大量存在且不断变化，因此可能发生各种风险，由此产生的风险常常影响项目的顺利实施。风险是工程项目成败的一个重要因素，为避免或减少政府投资的损失，有必要进行风险评价和管理，以确保项目顺利完成，实现效益。1.2研究的目的和组织机制 投资风险贯穿于政府投资的全过程，越早发现风险、采取措施，风险管理的成本就越低，带来的效益也就越大。构建风险评价组织机制非常重要，只有建立起政府投资风险评价的组织机制、风险分析机制、评价指标体系、评价模型，才能提出有效的风险防范处理策略，而没有一个健全、合理、稳定的组织，项目风险评价活动就不能有效地进行。风险评价要求团队的智慧以及经营与建设专家的经验，不能由一个人来独立决策。1.3 研究内容及文章结构本文探讨了六个章节的内容：第 1 章 绪论第 2 章 政府投资项目及投资风险概述第 3 章 风险管理理论及工具概述第 4 章 政府投资风险防范策略概述第 5 章 从项目评审角度看政府投资的技术经济分析 第二章 政府投资项目及投资风险概述2.1 政府投资项目2.1.1 政府投资项目的概念和分类- 2 -政府投资项目是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。从表现形式上看，政府履行公共管理职能的一个主要内容就是组织力量进行国防军事建设，基础设施建设和重大科学技术研发，这就是我们所说的政府投资项目建设，而这些项目建设就必然以满足公共需求，增加公共福利为根本目的。政府投资项目是以公务公产和公有公共设施公产为建设内容的。 地方政府投资项目的公共财政管理集中支付与核算一书中将地方政府投资项目划分为四类：一类是政权设施项目，如党政机关办公用房、监狱等设施；二类是社会公益性项目，如城市道路、城市绿化等；三类是社会公众福利项目，如图书馆、医院、体育场馆等；四类是城市基础设施项目，如发电厂、水利工程、道路交通等 。 2.1.2 政府投资项目的特征1、政府投资项目大多数集中在为社会发展服务且非盈利的公益性项目。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域经济发展必不可少的基础设施，是改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全设施所必需的，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，政府投资项目所占比例相对发达国家较大。2、超大型政府投资项目比一般项目投资及社会效益较大。这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目 决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国 家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源 环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以， 政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。 3、政府投资项目是由政府以国有资产投资或者融资的方式建设的。随着我国市场经济的建立和完善，仅靠政府的财政性资金的投入已经远远无法满足我国基础性建设的客观需要，为此，近年来很多政府纷纷通过融资的方式解决这一问题，大量吸引社会资金，目前比较流行的 BOT 融资模式和 ABS 融资模式中，政府已经不再直接投入财- 3 -政性资金，而是通过在一定条件下出让建设项目的使用权和收益权来吸收社会资金，也就是说政府已经变投入有形资产为投入无形资产了。4、政府投资项目的管理程序比一般项目更严格。 各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边” 工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资 金不被浪费。2.2 政府投资的风险2.2.1 政府投资风险的来源管理项目风险，必须在前期工作中充分了解风险来源和特征，以便设定切合实际的项目目标以及承诺和期望。政府投资项目通常非盈利、难以盈利或投资回收期较长；有些政府投资项目投资大、风险大；政府投资项目由政府以国有资产投资或者融资的方式建设；国外项目管理模式引进到政府投资项目的管理中带来的风险。2.2.2 政府投资风险的特征实质是公共管理者的资本运行管理问题。来自债务性资金融资的财务风险问题，就化为了公共管理者的资本运行管理问题。能不能控制债务性资金融资的财务风险，也就是能不能防范、规避和化解债务性资金融资的财务风险，除了不可控的外力外，在相当程度上，取决于公共管理者的资本运行管理水准的高低。 如果资本运行管理得当、预见性强和措施周密，真正达成了防范、规避和化解的基本条件，即使是举债建设，也犹如履平地，一往无前。如果资本运行管理失当、预见性弱和措施不足，失去了防范、规避和化解的基本条件，即使是全部投入权益资本金，也犹如履薄冰，寸步难行。财务风险表现在资本投资和筹集风险、资本营运和债务风险、资本减值和流失风险。综上所述，政府投资项目的风险是两方面的。一方面，一般出资者所有的风险，政府投资毫无例外地拥有。另一方面，作为公共管理者的出资者的财务风险更加严重，或者是先天带来的，或者是更加难以控制的。因此，从政府投资风险问题的特征来看，政府投资财务风险是双重性质的。2.2.3 政府投资风险种类和投资过程中的风险1、投资风险种类根据风险管理的易识别性和易管理，并依据风险损失发生的原因对风险进行分类，有政治风险、经济风险、政策风险、技术风险、社会风险、或然损失风险等。几种主要的风险在于：（1）政府信用风险，如政府优惠承诺不能兑现、政府公共政策和法律法规重大调整、- 4 -政府换届影响、政府越权干预、政府回购不能、政府官员渎职行为（2）项目控制风险，如成本控制风险、建设周期适宜性风险、质量控制风险、技术障碍风险（3）金融环境变化风险：投资者融资能力不足、货币利率波动、通货膨胀、货币汇兑（4）不可抗力风险：不可抗力是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的自然事件和社会事件，如地震、洪水、冰雪、泥石流等自然灾害，如战争、暴动、暴力事件、骚乱、火灾以及恐怖袭击等社会无法控制事件。2、投资过程中的风险投资过程的风险控制，这正是政府投资项目评审中心的工作重点。（1）可行性研究阶段风险资料收集不足；项目范围估计不足；政治经济社会技术等大环境了解不足；组织管理经验不足，控制手段不足。（2）投资实施阶段的风险投资估算错误：不准确或不到位的投资估算和项目实施，导致项目规划不准确，并造成难以控制的高成本。设计方案没有对比和优化：造成资源浪费和日程压力过紧：期限过紧会导致质量下降、士气低落、摩擦增加，甚至造成项目流产。 管理不当：项目领导人擅长技术工作，但拙于界定、规划、评估、跟踪、传达以及控制项目，这会产生糟糕的结果和严重的低效率。 用户要求多变：对变动控制不足，浪费资金和人力并导致返工。 项目太大：项目规模本身就是风险。项目越大，就越可能半途而废。大型项目往往是在原定期限过了 1 年或更长时间后被取消的。此时，花费的资金至少已经超过预算一倍，而且大多数情况下无可挽回。 3、物业运营过程中的风险决策：可把握的风险，决策风险主要有二，一是企业高层管理人员的决策风险，另一项是普通操作层的决策风险。因决策所带来的风险太都是可避免的，关键在于决策人在决策前对决策的事项熟悉、了解和把握的程度，准备越充分，其决策成功机会就越大，其风险也越小。 服务：从某种程度而言，由于从业人员素质、工作环境等诸多因素的影响，物业运营管理中的风险其实无处不在、无时不在。由于服务中的事件是不可预测的，因而其可能引发的风险也最不可确定。 员工：被忽略风险，人才是企业最核心的价值所在，也是一个企业最核心的竞争力。因而企业中的员工个人行为，如跳槽、犯罪、人身伤害等等，也会给企业带来一些风险，这种- 5 -风险看似不经意，也难以引起足够的重视，却同样会给企业产生很大的破坏力。因员工的个人行为所引发的风险最易被企业所忽略，许多企业还不能从风险的高度的来看待这个问题。政策、法律、法规的变化：物业运营中遭遇政策、法律、法规变化，会带来的相关风险。2.3 政府投资风险管理的重要性评估项目风险可以提高政府对总体风险的觉察度，规避严重问题的发生，揭示许多小问题，从而减少风险。投资风险是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目 决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国 家或地区的将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以， 政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。 第三章 投资风险管理理论概述3.1 投资风险分析的内容和作用3.1.1 投资风险分析的内容包括风险识别、定性风险分析、定量风险分析3.1.2 投资风险分析的作用在项目的开展过程中，需要较大的资金量作为重要的保障和推动因素，因此不可避免地涉及到财务风险及其控制问题，主要表现在成本控制和筹融资控制方面。投资风险分析能尽量防范成本和筹融资方面的风险。3.2 投资风险因素的识别明确项目的不确定因素、风险来源、风险影响及其作用关系，并记录项目风险特征的过程。包括三个方面：项目中人的活动、物的因素、项目的环境因素。按照风险由最有能力承担的一方来承担的风险分担一般原则，政府和项目投资者都应考虑如何设计项目运作中的风险分担机制，减小项目投资风险。3.2.1 投资风险因素识别依据项目环境因素、组织管理经验、项目范围说明书、项目风险管理计划、风险分类经验、项目管理计划、项目约束与假设。3.2.2 投资风险识别方法目前比较常用的风险识别方法与工具主要有：可用的信息收集方法，如德尔菲法、头脑- 6 -风暴法、虚拟团队技术、访谈法等；提取风险信息的其他方法，如风险核对表、情景分析、风险倒推法和因果法等。以此形成风险记录。3.3 投资风险评价3.3.1 投资风险评价方法1、风险定性分析依据项目范围说明书、风险管理计划、组织管理知识、风险记录手册做风险定性分析，风险记录手册同时也是定性分析的成果，包括内容有：项目风险的相对排序或优先级清单、按类别分类的风险、需要在近期采取应对措施的风险清单、需要进一步分析与应对的风险清单、低优先级风险观察清单、定性风险分析结果的趋势。定性风险分析的方法与工具有：风险概率与影响估计（专家调查法） 、概率-影响风险矩阵、项目假设测试、风险紧迫性评估、风险分类、定性风险综合估计。2、风险定量分析依据风险管理计划、组织管理知识、风险记录手册、项目管理计划做风险定量分析，风险记录手册同时也是定量分析的成果，包括内容有：不确定条件的项目储备金分析、实现项目目标的概率、量化风险优先级的清单、定量风险分析结果的趋势。定量风险分析的方法与工具有：敏感性分析、决策树分析、期望价值分析、盈亏平衡分析、模拟方法、层次分析。3.3.2 常用评价方法分类1、风险概率与影响估计（专家调查法）：专家会议法、德尔菲法2、敏感性分析：分析和预测项目经济效果的主要指标，如净现值、项目内部收益率等3、盈亏平衡分析：根据产品的业务量（产量或销量） 、成本、利润之间的相互制约关系的综合分析，用来预测利润，控制成本，判断经营状况的一种数学分析方法。一般说来，企业收入= 成本 +利润，如果利润为零，则有收入 =成本 =固定成本+变动成本，而收入=销售量价格，变动成本=单位变动成本 销售量，这样由销售量 价格=固定成本+单位变动成本销售量，可以推导出盈亏平衡点的计算。第四章 政府投资风险防范策略概述4.1 常用策略及策略框架4.1.1 策略投资风险的防范策略，包括回避、减轻、预防、转移、分散与组合、自留等，常用的有：风险转移：指的是企业以一定代价，采取某种方式将风险转嫁他人承担。对政府投资项目来说，可将一些专业性较强、风险较大的业务，如项目设计、项目施工、物业管理等以承包的方式委托给相关的专业公司打理，有效转移项目风险。- 7 -风险回避：对一些可以用购买保险的形式规避的风险。应该对公司实力、市场行情、市场风险进行有效的预测，努力避免因此而衍生的风险。风险组合：对一些相关业务进行组合，或通过与相关企业合作，进行优势互补，达到降低风险的目的。例如某些 BOT 项目的融资，按照投资额度分担风险和利益。4.1.2 框架根据 Tom Kendrick 的理论，融合了常用投资风险评价方法关于风险概率与影响估计、敏感性分析、盈亏平衡分析，项目风险防范策略分为 7 个方面和步骤。这些步骤构成的框架能有效利用风险和项目数据来影响必要的变动，清楚地传达项目风险，并采取持续的风险管理实践，在整个项目过程中及时检测新风险并尽量减少问题。这些步骤如下： 1、完成文件编制 目的：设立并记录项目计划，使之符合项目目标并切实可行不能充分编制文件的项目团队对自己的项目所知甚少，就会承受更大的风险。此外，如果你缺乏数据，就很少有机会影响项目进行必要的变动，因为你的提议和协商没有赖以支撑的足够事实。 2、增进团队协作 完成高难度项目需要团队协作、信任以及成员之间互助的意愿。在紧张情况下，链条总是在最薄弱环节断裂。要应对这个问题，在项目人员彼此陌生的情况下尽量减少风险，事实证明有一个好办法是举行项目启动研讨会。启动研讨会是旨在增进团队协作，并启动项目进程的活动。良好的启动活动能达成对项目目标和重点的共同理解，避免浪费时间和重复努力。它还能建设更有凝聚力的团队，使得项目迅速、高效地开始。 3、选择度量指标项目是个复杂的系统，因此一项度量指标通常不足以监控全程。使用的度量指标过少可能导致决策或行为不当，而度量指标过多同样会引发问题。首先是收集数据的成本和人力花费过高。要努力确定一套符合企业目标与价值的项目度量指标，数量不多却又能适应全局。 4、建立管理储备 管理储备是项目风险管理的常用术语，其目的是减少不确定性。基于期望风险建立的时间与预算储备，可以使日程更为可靠。建立储备不是放宽估算，也不是制定多个可选日程，以便迎合团队的拖沓，而是运用风险测评信息设置适当的缓冲，使得项目能按承诺交付成果。5、争取明确支持 高风险项目需要得到能够调动的一切帮助，因此，要努力为自己的项目争取并保持高优先度和看得见的支持。尤其在高风险项目中，你需要得到以下承诺：迅速解决升级的问题，保护项目团队免受冲突和非项目承诺的影响，批准所要求的任何管理储备。 - 8 -争取支持最初需要编写清楚、信息丰富的概要。在准备用于讨论的项目信息时，要包含高层目标、里程碑项目日程表、项目评估，以及主要任务与风险概要。6、确认项目计划 讨论和协商后，要确认你们就项目达成共识。要证实你有被资助者、其他相关各方以及你自身和项目团队所接受的、支持项目目标的计划。 公布最终项目文件，并将其分发，让项目团队能在项目整个过程中接触并使用它们，以管理进度。如有可能，将项目文件放到网上，让每个人都随时访问最新版本。 7、阐明变动控制程序 决策者签署项目文件后，让项目再出现未经审核的变动是非常冒险的。虽然新信息始终围绕技术项目流动，保持要求的稳定性对项目成功至关重要。每个变动都要遵循提交、分析和处理流程，才能降低风险。有效的变动管理流程中，所有变动都被认为是不必要的，除非能证明必须变动。 4.2 政府投资风险防范策略政府投资风险作为项目风险的重要环节，是政府关注的重点，传统的风险防范策略为加强内部控制、制定风险管理计划、进行风险控制，但在执行中，很多不确定因素造成风险的不可控制，尤其是“三超”现象频发，传统策略的控制明显不够。我们将风险策略及策略框架应用到政府投资中，提出如下一些建议供参考：4.2.1 完善文件编制充分编制文件，包括定义文件、规划文件和阶段性项目沟通文件，使项目成员在文件编制中尽可能熟悉项目，同时在网上存储文件并附加适当的访问安全控制，确保所有团队成员能接触并依靠相同信息开展工作。4.2.2 举行项目启动研讨会对小项目来说，启动会议可能只需要半天。而在大项目中，一系列的研讨会可能要延续一周或更长时间。与全球性团队合作时，还要安排额外时间来适应语言和文化等因素。为了在讨论和演示文稿中，让人们对项目目标、重点、主要交付成果以及团队成员的角色与责任形成共识，要在日程、促进者、所需信息、地点、时间以及参会人员等细节方面做足功夫。研讨会之后，要向所有参会人员提供会议成果和决定的书面总结。把研讨会中完成的工作以适当方式结合到项目文件中。对研讨会中制定的所有行动事项和其他工作任务，要通过将其完成或添加到项目计划中的方式加以跟进。4.2.3 建立度量指标和预算储备建立的度量指标应便于理解和收集。使用度量指标之前，要与该指标影响到的各方进行讨论，努力让项目团队所有成员就定义、数据的收集和使用计划以及结果的意义达成共识。- 9 -在整个过程中，要让衡量清晰可见。要迅速评估并报告数据，以确保及时反馈并及早发现重大偏差。评审工作中建立预算储备，暂列金指标应尽量包含已知风险和未知风险。运用项目资源分析和以前类似工程的风险数据来确定需要多少储备，类似项目应有历史数据4.2.4 使用经过商议确定的文件进行评审和更新要使用来自于规划过程的，并经商议变动过的项目文件，建立项目投资风险应变计划。在终定计划之前，要对其加以评审，以确保其在整个过程中包含阶段性风险重估活动。在这些评审中，要辨识额外的风险，并更新应变计划。在设定项目投资时，要固化所有具体要求。必须运用既定的变动流程，才能进行改变。重要风险的清单，应张贴或者挂网，确保所有项目成员知晓。在整个项目过程中，坚持定期评审并且更新。 4.2.5 形成变动控制程序未经管理的变动会导致日程偏离和预算问题。每个变动都要遵循提交、分析和处理流程，才能降低风险。有效的变动管理流程中，所有变动都被认为是不必要的，除非能证明必须变动。变动评审者必须在项目中有足够的参与度，以有效了解变动可能产生的积极和消极影响。4.2.6 加强信息收集，测评投资风险信息是成功管理项目投资的核心。有关管理、技术知识和经验积累是防范投资风险的首要和最佳手段。对投资风险的总体测评提供了项目目标必要变动的充足理由，因此，它是保护困难项目免遭失败的最有力的工具之一。当资源不足或日程过紧时，项目风险会增大，知晓项目风险才能为项目成果和所需的工作正确地设定期望。4.2.7 科学安排项目，适度超前建设科学安排项目意味着：1、合理安排关键性项目，合理确定适度超前项目；2、合理加强基础设施建设，兼顾重大技改项目；3、加快城市重点项目建设，加强欠发达地区基础设施补缺；4、重视项目的经济效益，关注项目的社会效益。有的项目要做到适度超前，需要合理确定。项目过于超前，可能会犯珠海机场的错误。珠海机场总投资 60 亿元，每年支付利息就达 6 亿元，投入使用后机场基本处于停运状态，政府负债累累。如果工程项目建设滞后，又可能会出现能源、交通、污水系统