我国环境保护税收制度现状及完善对策研究

摘要本文主要研究我国现行的税收手段对环境的影响，以及怎样通过税收手段来治理环境污染、优化生态环境。阐明解决环境污染问题必须通过政府发挥干预作用，而不能仅仅依靠市场来自发调节，因此环境税制的建设和完善作为政府干预的重要手段具有举足轻重的地位。本文综合研究了环境税收制度的建立和完善问题，并对理论与实践进行了综合分析。首先在第一章对环境问题进行概述，介绍环境污染问题的产生、环境污染面临的问题；介绍了国际国内对环境经济政策的研究成果。第二章介绍了环境税的概念和特征，又从法律方面阐述了环境税的法律构成，最后概括了环境税的主要构成和环境税制的意义。第三章先分析了我国现在的环境生态现状，然后详细介绍了现行税收体制中与环境相关的各税种实际实施情况，最后分析了我国在环境相关税收中存在的不足。第四章介绍了 OECD 国家在环境经济政策上的实践与经验，又对美国德国等先进国家的环境税体制分别作了分析介绍，最后通过对先进国家的环境税制分析得出对中国通过环境税制度治理环境问题的启示。第五章先分析了我国建立环境税收制度的必要性，并对环境税制设立的总体思路提出了个人的理解，然后又确立环境税收的基本原则，最后提出了建立和完善我国的环境税收制度及需要改革现有税收体系中的个别税种又需要研究开征新的专门的环境税种。在本文的结尾部分，对全文进行了概括，并讨论了一些环境税收制度不尽如人意的方面，并建议要与其它制度相结合而使用。关键词环境保护环境税 税制改革AbstractThe thesis focuses on how to bring environmental pollution under control and improvethe ecological environment through establishing and developing the environmental taxation. Itmakes a further statement that environmental pollution is impossible to be solved solely bymarket mechanism; instead, it must involve government intervention with its indispensablyimportant means of environmental taxation. In addition, it conducts a comprehensive studyon environmental taxation in theory as well as in practice. The first chapter is a generalintroduction of environmental problems, with specific issues such as its origin, the challengeswe face and the major research findings on environmental economic policies. The secondchapter includes the definition and features of environmental taxation; Describes the legalform of environmental taxes in the legal aspects, and summarizes the main components ofenvironmental taxes and environmental significance of the tax system. The third chapteranalysis of the ecological status of the current environment, describe in detail in the currenttax system related to the environment the actual implementation of the tax, and analysis theshortcomings of environment-related taxes. The fourth chapter includes the practice andexperience of the environmental economic policies in OECD nations, and some relevantinspirations on environmental governance in China. The last chapter analyzes the overallthoughts and construction of the system of environmental taxation, and raises some relevantsuggestions such as adjusting the environment-related tax items in the present taxation,starting some new necessary tax items and supplementing taxation preferential policies, etc.The conclusive part serves as a summary of the whole thesis and briefly discusses thedeficiencies of the environmental taxation.KeywordsEnvironment Protection Environmental Taxation Taxation ReformI环境公害名称环境公害发生时间环境公害发生地点 公害损失情况 公害发生原因马斯河谷烟雾事件1930 年 12月 15 日比利时马斯河谷工作区河谷内 13 个工厂排放的烟雾弥漫在河谷上空，河谷工业区上千人发生呼吸道疾病，并在一周内至 63 人死亡。二氧化硫、三氧化硫、氧化氮和金属氧化物微颗粒被具有生理惰性的烟雾带入肺部深处。第 1 章 绪论1.1 问题的提出与选题1.1.1 环境问题的产生从人类真正的形成开始，人们的活动就开始对我们生存的环境进行或多或少的影响。人类的生产活动中与环境的物质，能量和信息交换，使得人类与自身的生存环境产生了密切的关系。在原始社会，人口稀少，生产力水平低下，当时的环境问题主要体现在水灾、火灾、极端恶劣气候等灾害对人类正常生产活动造成的重大影响。发展到农业社会后，人类开始从事以土地为基础的耕种和养殖，环境问题也转化为各类灾害事件对农业生产的不利影响，以及因土壤侵蚀、过度农垦造成的环境退化。以西亚两河流域的美索不达米亚（Mesopotamia）文明为例，它是人类文明的发祥地，但由于大规模地垦殖生产活动，造成严重的水土流失，致使以前丰沃的土地逐渐退化，并形成今天伊拉克地区的广泛荒漠化，同样的例子还有我国的黄河流域。伴随工业革命进入机器大工业时期后，以机器为基础的社会化大生产在带来财富几何级数增长的同时，也伴随着资源耗费的迅速增加，最突出的就是煤炭消耗量的急剧增加。1900 年世界主要工业国家，英美德法日五国的煤炭总消耗量为 6.641 亿吨，一个世纪后的今天，仅中国一个国家的能源消费总量达 26.5 亿吨标准煤，全球能源消费总量更是高达 154.7 亿吨标准煤。在世界上各国社会经济快速发展，社会财富几何级数增长的同时，也带来了更为严重的环境问题。除了因燃烧矿石燃料导致空气污染增加外，还因为石化产业的快速发展、世界人口的急剧增长、工业产品的种类和产量井喷式的增加、土地的垦殖强度不断增大，以及农药和化肥的大量使用，致使生态环境也遭到严重损害。在此过程中，世界上先后发生了八大对环境造成严重危害的事件1：表 1-1 八大环境公害事件1洛杉矶光化学烟雾事件1943 年 410 月美国洛杉矶市松树枯死，柑橘减产，因呼吸系统书衰竭死亡的 65 岁以上老人 400 多人，70%的市民患上红眼病。石油工业和汽车尾气中的烯烃类碳氢化合物和二氧化氮在强烈的紫外线照射下，原有的化学键被破坏，形成新的有毒物质。多诺拉烟雾事件1948 年 10月 2631日美国宾夕法尼亚州多诺拉镇镇中 6000 人突然发病，症状为眼病、咽喉痛、流鼻涕、咳嗽、头痛、四肢乏倦、胸闷、呕吐、腹泻等，其中有 20 人很快死亡。工厂排放的含有二氧化硫等气体及金属微粒在山谷中积存不散，人们在短时间内大量吸入这些有毒害的气体，引起各种症状，以致暴病成灾。伦敦烟雾事件1952 年 12月 5 日9日英国伦敦市从 12 月 5 日到 12 月 8 日的 4天里，伦敦市死亡人数达4000 人。直接原因是燃煤产生的二氧化硫和粉尘污染，间接原因是开始于 12 月 4 日的逆温层所造成的大气污染物蓄积。水俣病事件19531956 年日本熊本县水俣镇全镇有 4 万居民，几年中先后有 1 万人不同程度的患有此种病。甲基汞等有机汞化合物通过鱼虾进入人体，被肠胃吸收，侵害脑部和身体其他部分，造成生物累积（或生物浓缩，Bioaccumulation）。四日市事件1961 年以来日本四日市1961 年，四日市哮喘病大发作，到 1970 年，四日哮喘病患者达到 500 多人，实际患者超过 2000 人。重金属微粒与二氧化硫形成烟雾，吸入肺中能导致癌症和逐步削弱肺部排除污染物的能力，形成支气管炎、支气管哮喘以及肺气肿等许多呼吸道疾病。米糠油事件1968 年 610 月日本北九州市、爱知县一带日本有 28 个县正式承认 1684名患者（包括东京都、京都郡和大阪府），到 1977 年已死亡30 余人。在脱臭过程中使用多氯联苯液体作载热体。因生产管理不善，使多氯联苯混进米糠油中。被人畜食用后发病。富山事件 1955 年1972 年日本富士县1963 年至 1979 年 3 月共有患者 130 人，其中死亡 81 人。由于锌、铅冶炼厂等排放的含镉废水污染了神通川水体，两岸居民引用河水灌溉使稻米含镉，居民食用含镉稻米和饮用含镉水而中毒。今天，人类在享受发展成果的同时，也承受着发展带来的痛苦，同时面临着区域环境问题乃至全球环境问题。其中包括人口增长，淡水资源匮乏，森林面积萎缩，土壤和土地资源破坏，物种多样性急剧减少。面对各种环境事件所导致的严重损失和日益加剧的资源环境压力，人们开始检讨自己的行为，开始进行科技与经济发展对人类自身及自然环境影响的反思，环境保护的意识逐渐形成。21.1.2 中国现阶段的环境问题及环境保护的严峻性中国同样面临严重的环境问题，人均资源匮乏，改革开放 30 年粗犷的发展方式，虽然带来了经济的高速增长，却也使得我国在过去二十年中屡屡爆发各种环境问题，其中资源环境问题主要体现在三个方面：能源资源不能满足经济发展需要，能源资源的利用效率低下和环境污染严重。我国的能源资源人均占有量也远远低于世界平均水平，比较突出的是淡水资源人均占有量仅仅是世界人均水平的四分之一，名列世界第 121 位，全国 660 多座城市有近三分之二缺水，其中严重缺水的城市超过五分之一。各种燃料资源的人均剩余可采量远低于世界平均水平，例如石油仅为世界平均水平的 7.7，而天然气仅为 7.1。从资源利用率角度来看，我国每创造万元国内生产总值所消耗的能源超过西方发达国家 2-10 倍，石化、电力、钢铁和其他能源密集型的单位产品平均能耗超过国外先进水平四十个百分点，2006 年我国 GDP 仅为世界总量的 5.5，但却消耗了约占世界二分之一的水泥，三分之一的钢铁，和 15的能源（王玉庆副局长，国家环保总局，2004 年）。从环境污染方面来看，根据2006 年中国环境状况公报，截至 2006年，我国共建成 745 个地表水监测点，根据这些监测点监测所得判断，我国地表水总体污染水平已达到中度污染，劣 V 类水质断面比例已达到 28%。同时我国空气质量也不容乐观，近 40%的城市存在轻度污染或污染问题。中国绿色国民经济核算研究报告 2004中指出，2004 年我国因环境污染造成直接经济损失超过五千亿元，占当年国内生产总值的 3.05%。其中，因水污染造成的经济损失高达 2862.8 亿元，占总损失的一半以上，因空气污染造成的经济损失为 2198 亿元，占总损失的 42.9，因其他类型污染造成的经济损失为 57.4 亿元，不到总损失的 2%2。现实中，由于科技水平和技术手段的局限，实际因环境污染造成的经济损失远不止报告中计算的数目，环境污染形势十分严峻，环境污染对经济的后续影响难以估量。1.2 关于环境保护的税收制度研究现状1.2.1 国外环境税收制度研究现状环境政策中的经济手段的研究。上世纪初叶，发达国家将经济手段作为治理环境污染、制定环境政策的重要工具，并将其作为环境经济学的重点内容进行研究。其中，最杰出的代表是分别来自英国和美国的经济学家庇古、科斯。1920 年庇古在著名的福利3经济学一书中提出了用税收手段来解决市场经济中普遍存在的外部性问题，即通过政府财税干预手段给外部不经济性核定合理价格，为政府通过经济手段治理经济发展造成的环境污染进而保护环境提供了理论基础3；科斯在 1960 年撰写了社会成本问题一文，指出应该通过市场机制本身来解决市场经济中存在的外部不经济性问题，为排污权交易提供了理论基础4。但是他们的研究只提供了用经济手段解决环境污染问题的方向，并未开展专门的研究。随着全球经济发展速度日益加快，自然资源消耗急剧增加，污染物排放量成阶梯状递增，由此引发的环境问题逐年上升。因此，世界各国对通过经济手段治理环境污染问题加大了人力物力资源投入，目前关于环境经济手段研究的论著大体分为三类：第一类主要集中在研究环境经济手段的理论基础方面。最具代表性且引用率极高的文献当推鲍摩尔与奥泰斯合著，最早发表于 1975 年后又于 1988 年再版的环境政策的理论。在这部著作中，鲍摩尔和奥泰斯论证了在自由市场经济条件下，经济手段比行政手段具有更高的运行效率。第二类论著着重阐述治理环境污染经济手段的应用。经济合作与发展组织从上世纪九十年代初针对此问题展开了一系列研究，阐述了治理环境污染经济手段的概念、主要特征，检验和评价了其在各经合组织国家的实施情况，甚至还把讨论范围扩大到经合组织非成员国。第三类则是围绕环境经济手段理论与应用的研究。如泰坦伯格在 1992 出版的排污权交易污染控制政策的改变、安德森等于 1989 出版的改善环境的动力等书。Panayotou 在 1994 年所著环境管理和可持续发展的经济手段中概述现存的各种治理环境污染经济手段，分析了其优缺点，以及在世界部分国家实施过程中取得的经验和存在的问题，并从全球范围的视角为决策者提出了一系列的建议。1.2.2 国内环境税收制度研究现状（1）关于治理环境污染财税政策的研究马中提出，我国市场经济的发展必然要求建立与之相适应的环境财税政策。环境财税政策是公共财政的重要组成部分的，其主要特点是通过政府制定有效的经济政策，引导企业在经营生产活动中自觉避免浪费自然资源、增大资源利用效率，以达到保护自然环境的目的。随着我国财税政策理论的研究及实践应用的深化，建立治理环境污染财税政策的呼声越来越高5。其他专家认为，财税政策介入治理环境污染的主要依据就是环境问题在市场中的负外部性。由于我国自然环境资源的价格远远偏离于价值，能源和自4然资源的价格过低，严重阻碍了环境资源的持续开发利用；环境保护作为一种公共产品且具有正外部性，由于普遍存在的“搭便车”现象，造成企业失去发展环境保护事业的动力；再加上自然环境资源虽名义上属于全民所有，但实际上往往存在主权空置问题，导致各种组织和个人不顾环境承载能力，向环境无度索取资源，直接造成我国自然环境资源匮乏6。（2）关于环境税制的研究环境税从其涵括的范围上可以分为三种不同程度：第一种是范围最为狭窄的，针对性也最强的即环境污染税或污染物排放税，就是针对生产活动中对环境有破坏或排放对环境有害的污染物的经济主体征收一种旨在减少污染或补偿污染所带来的损失的专门税种（从选功，19957）。相对宽泛的环境税，则将环境税的征收范围扩大到一切需要与环境资源进行交换的单位和个人，按每个主体对自然环境资源的不同的开发数量或利用强度及对环境造成的危害程度进行环境税的征税（王惠忠，19958；刘晓春，19959 ；张世秋，199510），这就不仅仅局限在环境污染层面，而扩大到了环境的资源性方面。环境税的最广的涵括范围就是将所有税种税目中有关于环境的部分作为一个整体，作为环境税制，这个概念下的环境税不应只包含生产活动中的污染物排放税和自然资源开发税，还包括为环境项目筹集资金或对环境生态水平有促进作用的任何税种，以及调控与环境息息相关的某种产业规模或发展方向所采取的税收手段。从这个意义上讲，也可以称之为生态税（计金标，200011；王金南，199412）。（3）关于环境税率的设计。大部分研究者认为，环境税税率同其它税种一样，应遵循公平和效率原则而设计，以充分发挥其经济杠杆的引导及调节作用。为了使国家能及时干预和校正环境资源价值被歪曲的现象，环境税一般应在边际生产成本已能充分被市场价格体现出来的前提下，计量征收边际环境成本部分（张世秋，199513）。也有学者认为，要达到有效培育环境资源、校正市场价格扭曲的目的，环境税税率在理论上应该以可开发自然环境资源的数量来确定（马中、蓝虹，200514）。1.3 研究的重点及意义本文研究的重点就是环境税制，深入探讨在我国创建进而优化环境税制以促进我国环境资源可持续利用的重要性。研究的意义主要有以下两个方面：（1）理论意义。环境税制的创建和优化这一课题具有很强的实践性，而理论是实5践的重要保障。本文在广泛汲取前人理论研究成果的基础上，对环境污染与经济发展之间的关系进行了系统的理论分析，阐明由于市场失灵和政府失灵造成了严重的污染问题，通过对庇古和科斯治理环境污染的不同观念进行比对，分析了税收手段较其他治理手段的优越性及有