土地利用战略研究的思路

土地利用总体规划修编前期工作培授 课 材 料 之 二土地利用战略研究的思路土地利用战略研究的基本要求内容提要： 战略研究的目的任务 研究目的意义 主要研究任务 战略研究的主要内容 土地利用与经济社会 土地供求总体态势 土地利用的战略选择 土地利用战略对策等 略研究的目的和任务一、 研究的目的意义 土地利用战略研究是凸现土地利用总体规划战略性的必然要求； 土地利用战略研究有助于从根本上把握和解决当前土地利用问题； 土地利用战略研究是土地政策参与国民经济宏观调控的前提和基础； 土地利用战略研究为科学发展观指导土地利用实践提供了根本保证主 要 研 究 任 务 。 主要研究任务土 地 利 用 战 略 研 究 的 基 本 思 路 ：以 保 障 社 会 经 济 发 展 合 理 用 地 需 求 为 出 发 点 根 据 对 规 划 期 间 各 省 (区 、 市 )经 济 社 会发 展 态 势 的 科 学 预 测 ， 因 地 制 宜 选 择 土 地 利 用 战 略 ， 并 在 此 基 础 上 探 讨 和 制 定 保 障战 略 实 现 的 关 键 措 施 。土 地 利 用 战 略 研 究 主 要 任 务 ： 探 讨 土 地 利 用 与 经 济 社 会 发 展 关 系 分 析 规 划 期 间 土 地 供 求 的 总 体 态 势 进 行 规 划 期 间 土 地 利 用 的 战 略 选 择 制定实现土地利用战略的关键措施二 战略研究的主要内容土地利用与经济社会的关系规划期间土地供求总体态势规划期间土地利用战略选择规划期间土地利用战略对策（一）土地利用与经济社会的关系：主要目的：从纵横两个方面弄清各地土地利用所处阶段及未来的发展趋势，有助于在经济社会发展中“找准位置”，确立正确土地利用政策取向。主要内容：人口与土地利用 经济增长与土地利用工业化与土地利用 消费结构与土地利用城市化与土地利用 国家政策与土地利用1、人口与土地利用关系：可 在 回 顾 世 界 各 国 或 中 国 总 体 人 地 关 系 历 史 发 展 趋 势 基 础 上 ， 总 结 一 般 性 规 律 ， 然后 从 各 省 (区 、 市 )实 际 出 发 ， 研 究 人 口 数 量 、 分 布 、 迁 移 、 民 族 构 成 及 年 龄 结 构 等 与 土地 利 用 关 系 并 分 析 内 在 机 理1、经济增长与土地利用关 系GDP增 长 、 投 资 与 土 地 利 用 之 间 关 系 (19962003年 )进 出 口 贸 易 变 化 对 土 地 利 用 的 影 响 (19g62003年 )1、消 费 结 构 与 土 地 利 用 关 系 (19962003 年 )人 类 消 费 水 平 与 消 费 方 式 所 构 成 的 消 费 结 构 的 不 断 变 化 对 土 地 需 求 也 在 一定 程 度 上 起 着 决 定 性 作 用1. 工 业 化 与 土 地 利 用 关 系1) 世 界 主 要 国 家 工 业 化 过 程 与 土 地 利 用 之 间 的 关 系2) 我 国 产 业 结 构 升 级 与 土 地 利 用 变 化 (19962003)5 城 市 化 与 土 地 利 用 关 系1) 世 界 主 要 国 家 城 市 化 与 土 地 利 用 之 间 的 关 系工 业 化 是 各 国 发 展 必 经 阶 段 ， 工 业化及其过程中发生的产业结构变化引 起 土 地 资 源 在 不 同 产 业 间 重 新分 配 ， 从 而 便 土 地 利 用 结 构 发 生 变化条 件 1 人 均 耕 地 资 源 少 到 一 定 程 度条 件 2 后 备 耕 地 资 源 少 到 一 定 程 度条 件 3 经 济 保 持 持 续 稳 定 发 展工 业 化 过 程 中 耕 地 资 源 消 耗 大 致 表现 为 拉 长 的 “s”型 曲 线许 多 发 达 国 家 的 土 地 利 用 变 化 表 明 ， 城 市 化 前 期 和 中 期 特 别 是 城 市 化 水 平 达 到30 以 后 ， 建 设 用 地 规 模 会 出 现 加 速 趋 势 而 城 市 化 后 期 的 建 设 用 地 规 模 正 在 趋 于 平缓 2) 我 国 的 城 市 化 进 程 与 “土 地 城 市 化 ”6 国 家 政 策 与 土 地 利 用 关 系1) 生 态 退 耕 与 耕 地 变 化 (19972002年 )2) 西 部 大 开 发 与 耕 地 变 化 (1996-2002年 )（二）规划期间土地供求总体态势规 划 期 间 各 省 (区 、 市 )土 地 供 求 总 体 态 势 的 研 究 应 基 于 本 地 土 地 利 用 动 态 变 化分 析 、 土 地 利 用 主 要 问 旺 和 原 因 探 讨 、 以 及 经 济 社 会 发 展 总 体 态 势 分 析 土 地 利 用 动 态 变 化 分 析1) 分 析 不 同 土 地 利 用 类 型 总 量 变 化 了 解 土 地 利 用 变 化 总 态 势2) 分 析 各 二 级 土 地 利 用 类 型 的 数 量 增 减 、 内 部 结 构 、 变 化 流 向 等3) 弄 清 各 地 类 空 间 分 布 特 征 及 区 域 差 异 ， 并 可 采 用 不 同 指 标 体 系 针 对 不 同 土地 利 用 类 型 进 行 质 量 评 价4) 从 各 省 (区 、 市 )土 地 利 用 的 整 体 高 度 综 合 分 析 土 地 利 用 优 势 度 ， 开 发 利用 现 状 和 空 间 组 合 特 征 1992 2004 年 北 京 市 土 地 利 用 动 态 变 化 特 点土 地 利 用 结 构 变 化 明 显 ， 农 业 用 地 大 幅 度 减 少 ， 建 设 用 地 迅 速 增 加土 地 利 用 的 空 间 变 化 较 大 ， 远 郊 平 原 地 区 已 成 为 建 设 用 地 扩 展 最 快 耕 地 减少 最 多 的 区 域耕 地 面 积 平 原 地 区 变 化 较 大 ， 有 增 有 减 ， 总 体 减 少 块平 原 地 区 农 村 居 民 点 和 城 镇 用 地 变 化 较 大 土 地 利 用 主 要 问 题 及 原 因 分 析土 地 利 用 问 题 ， 总 的 说 来 就 是 杜 会 经 济 发 展 对 土 地 利 用 的 要 求 与 限 制 影 响 土地 利 用 的 自 然 、 社 会 、 经 济 诸 因 素 间 存 在 的 矛 盾 关 系土 地 利 用 是 否 充 分 ， 土 地 利 用 结 构 和 布 局 是 否 合 理 ， 土 地 利 用 方 式 是 否 科 学 ，土 地 生 产 力 和 使 用 价 值 的 发 挥 是 否 有 效 ， 土 地 资 源 的 开 发 ， 利 用 ， 整 治 ， 保护 措 施 是 否 持 续 等各 地 应 根 据 地 方 实 际 和 经 济 社 会 发 展 、 生 态 环 境 改 善 的 客 观 要 求 对 本 省 (区 、市 )土 地 主 要 利 用 问 题 进 行 归 纳 总 结 全 国 土 地 利 用 主 要 问 题1) 耕 地 面 积 逐 年 减 少 ， 人 地 矛 盾 日 趋 尖 锐2) 建 设 用 地 呈 全 面 扩 张 之 势 ， 无 序 和 粗 放 用 地 较 为 突 出3) 城 乡 二 元 用 地 结 构 问 题 突 出 ， 区 域 土 地 利 用 布 局 不 尽 合 理4) 土 地 后 备 资 源 日 益 匮 乏 ， 开 发 整 理 复 垦 难 度 大5) 局 部 地 区 土 地 破 坏 退 化 严 重 ， 生 态 环 境 总 体 呈 现 恶 化 趋 势 客 观 原 因 ：主 要 是 由 于 我 国 人 口 多 、 人 均 土 地 特 别 是 耕 地 少 的 基 本 国 情 使 我 们 面 临的 土 地 供 求 矛 盾 长 期 存 在 并 日 益 加 剧 ， 我 国 正 处 于 工 业 化 、 城 镇 化 快 速发 展 时 期 ， 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 有 待 完 善 土 地 管 理 机 制 、 法 制 有 待 建立 健 全 主 观 原 因 ：1)一 些 地 方 领 导 没 有 树 立 正 确 的 发 展 现 和 政 绩 现 ， 在 经 济 发 展 和 城 乡 建 设的 指 导 思 想 上 存 在 偏 差2) 产 业 政 策 与 土 地 政 策 之 间 协 调 配 合 不 力 ， 影 响 土 地 政 策 执 行 的 效 果3) 相 关 专 业 ， 专 项 规 划 与 土 地 利 用 总 体 规 划 缺 乏 协 调 衔 接 影 响 总 体 规划 统 筹 协 调 和 宏 观 调 控 功 能 发 挥4) 城 乡 二 元 经 济 结 构 和 土 地 分 割 管 理 形 成 了 城 乡 土 地 二 元 结 构 ， 制 约 了城 乡 土 地 问 题 的 整 体 解 决5) 土 地 要 素 市 场 的 培 育 和 发 展 不 足 ， 市 场 配 置 土 地 资 源 的 基 础 作用 尚 未 充 分 发 挥 规 划 期 间 区 域 经 济 社 会 发 展 态 势 我 国 在 规 划 期 间 经 济 社 会 发 展 态 势经 济 持 续 较 快 平 稳 增 长 ， 综 合 国 力 将 再 上 一 个 新 台 阶投 资 与 消 费 关 系 逐 步 得 到 合 理 调 整 分 阶 段 基 本 实 现 工 业 化 ， 城 市 化 水 平 显 著 提 高经 济 增 长 方 式 转 换 取 得 重 大 进 展人 力 资 源 得 到 更 好 开 发社 会 和 谐 程 度 得 到 较 大 提 高 土 地 利 用 供 求 态 势 预 测1) 从 部 门 、 行 业 发 展 对 各 业 、 各 类 土 地 的 需 求 预 测 入 手 对 各 部 门 报 送 的 用地 需 求 数 据 进 行 汇 总2) 从 地 方 经 济 社 会 发 展 对 土 地 的 需 求 预 测 入 手 ， 对 各 省 区 市 上 报 的 用 地 需求 数 据 进 行 汇 总3) 从 社 会 经 济 发 展 与 土 地 利 用 关 系 的 宏 观 层 面 入 手 在 全 面 分 析 历 年 实 际 用地 、 未 来 土 地 供 给 和 需 求 状 况 的 基 础 上 综 合 平 衡 提 出 用 地 预 测 方 案 全 国 规 划 期 间 土 地 利 用 供 求 态 势 预 测 鉴 于 前 两 种 思 路 进 行 预 测 需 要 进 一 步 的 论 证 和 协 调 在 全 国 的 土 地 利 用 总 体 规划 中 我 们 暂 按 第 三 种 思 路 预 测 ， 主 要 是 选 取 不 同 经 济 社 会 发 展 指 标 与 各 类 用地 的 拟 合 关 系 进 行 计 算 ， 并 对 不 同 的 预 测 方 程 和 模 型 进 行 比 较 和 筛 选规 划 期 间 ， 在 大 力 节 流 开 源 的 情 况 下 ， 耕 地 面 积 锐 减 势 头 将 在 一 定 程 度 上 得到 遏 制 ， 但 仍 将 继 续 减 少 ， 预 计 到 2020 年 全 国 耕 地 总 面 积 还 要 减 少 1 亿 亩左 右 其 他 农 用 地 将 略 有 增 长（三）规划期间土地利用的战略选择 对 规 划 期 间 区 域 土 地 利 用 战 略 进 行 选 择 ， 应 首 先 基 于 土 地 利 用 形 势 分 析 (最好 归 纳 出 土 地 利 用 面 临 的 机 遇 和 挑 战 )然 后 根 据 区 城 实 际 拟 定 土 地 利 用 指 导方 针 ， 最 后 科 学 确 立 土 地 利 用 战 略 目 标 和 战 略 阶 段 及 重 点 土 地 利 用 形 势 分 析 规 划 期 间 各 省 (区 、 市 )土 地 利 用 形 势 分 析 是 进 行 土 地 利 用 战 略 选 择 的 前 提 和基 础 ， 各 地 在 进 行 土 地 利 用 形 势 分 析 时 ， 既 要 立 足 于 地 方 实 际 ， 诸 如 经 济 杜舍 发 展 阶 段 ， 更 要 与 更 大 区 域 或 全 国 的 宏 观 土 地 利 用 形 势 相 联 系 ， 例 如 相 关体 制 改 革 和 重 大 政 策 颁 布 执 行 等 某 沿 海 城 市 在 对 规 划 期 间 土 地 利 用 形 势 进 行 分 析 时 首 先 从 世 界 加 工制 造 业 重 心 转 移 ， 经 济 全 球 化 程 度 加 深 及 其 在 全 国 区 域 发 展 战 略 中 所 处 地 位 作用 入 手 对 当 地 土 地 利 用 所 面 临 的 外 部 形 势 进 行 了 深 入 细 致 分 析 ， 然 后 从 经 济 社会 高 速 发 展 、 非 农 建 设 用 地 急 剧 扩 展 以 及 人 多 地 少 矛 盾 日 益 突 出 等 方 面 分 析 了土 地 利 用 所 面 临 的 内 部 环 境 土 地 利 用 的 指 导 方 针以 科 学 发 展 现 为 统 领 ， 落 实 最 严 格 土 地 管 理 制 度 ， 统 筹 兼 顾 ， 突 出 重 点 ， 正确 处 理 发 展 与 保 护 、 需 要 与 可 能 局 部 与 整 体 、 当 前 与 长 远 关 系 ， 推 动 土 地利 用 方 式 由 粗 放 向 集 约 转 变 、 经 济 社 会 全 面 协 调 持 续 发 展各 地 可 以 参 考 全 国 总 的 土 地 利 用 指 导 方 针 ， 并 且 根 据 本 地 土 地 利 用 实 际 和 经济 社 会 发 展 要 求 ， 在 对 所 在 省 （ 区 、 市 )土 地 利 用 进 行 总 体 功 能 定 位 后 ， 制 定土 地 利 用 指 导 方 针 规 划 期 间 北 京 市 土 地 利 用 指 导 方 针 北 京 市 对 土 地 利 用 总 体 功 能 定 位 为 ： 国 家 服 务 功 能 、 公 共 服 务 功 能 、 经 济生 产 功 能 、 城 市 生 态 功 能 和 景 观 美 化 功 能 土 地 利 用 指 导 方 针 ：1) 必 须 通 过 土 地 利 用 结 构 调 整 突 显 北 京 城 市 的 首 都 职 能2) 必 须 坚 持 城 市 建 设 用 地 和 农 村 集 体 建 设 用 地 高 效 集 约 的 利 用 方 式 ， 实现 城 乡 土 地 统 筹 发 展3) 土 地 功 能 分 工 ， 区 域 土 地 功 能 协 调 ， 建 立 大 市 区 不 同 区 城 合 理 的 土地 功 能 结 构4) 土 地 开 发 必 须 注 重 时 空 尺 度 的 有 序 增 长5) 重 视 生 态 空 间 保 护 ， 加 强 生 态 涵 养 和 绿 色 空 间 建 设6) 农 业 用 地 从 单 一 生 产 功 能 主 导 ， 转 向 生 产 、 生 态 ， 景 观 、 服 务 等 多 功能 主 导7) 农 村 集 体 土 地 利 用 从 单 纯 依 靠 利 用 方 式 变 革 转 向 土 地 制 度 创 新 土 地 利 用 的 战 略 目 标在 做 全 国 研 究 时 ， 土 地 利 用 战 略 目 标 包 括 总 目 标 和 调 控 目 标 以 及 为 实 现 目标 所 制 定 的 土 地 利 用 调 控 方 案 各 地 可 以 参 考 全 国 土 地 利 用 战 略 目 标 ， 根据 所 在 省 (区 、 市 )实 际 确 定 科 学 合 理 的 土 地 利 用 战 略 目 标 浙 江 省 土 地 利 用 战 略 目 标按 照 土 地 管 理 法 第 十 九 条 规 定 ， 并 根 据 本 省 实 际 ， 在 确 定 保 护 第 一 、适 地 退 用 集 约 利 用 、 分 区 管 制 ， 城 乡 协 调 区 域 平 衡 等 原 则 后 ， 将 土 地 利用 目 标 确 定 为 “在 保 证 全 省 耕 地 资 源 的 基 础 上 以 保 护 为 核 心 ， 通 过 优 化 结构 ， 提 高 土 地 集 约 利 用 水 平 ， 促 使 取 胜 形 成 一 个 资 源 节 约 、 持 续 利 用 经济 杜 会 环 境 和 谐 发 展 的 土 地 利 用 模 式 ”。 土 地 利 用 战 略 阶 段土 地 利 用 战 略 阶 段 是 为 推 进 土 地 利 用 事 业 发 展 ， 实 现 土 地 利 用 目 标 ， 对 规划 期 间 土 地 利 用 进 行 的 有 序 安 排 ， 各 地 应 根 据 所 在 省 (区 ， 市 )实 际 确定 一 般 包 括 近 期 (2005-2010)、 远 期 (20102020)和 远 景 (20202030) 沿 海 城 市 土 地 利 用 战 略 阶 段以 建 设 用 地 指 标 安 排 为 例 ， 打 破 平 均 主 义 作 法 ， 近 期 为 迎 接 大 型 项 目 落 户 ，安 排 较 多 建 设 用 地 指 标 ， 但 中 远 期 则 对 建 设 用 地 规 模 进 行 适 当 压 缩 土 地 利 用 战 略 重 点各 地 在 深 入 分 析 研 究 本 地 情 况 以 及 存 在 问 题 基 础 上 ， 结 合 本 地 社 会 经 济 发展 战 略 目 杯 ， 确 定 土 地 利 用 战 略 重 点 北 京 市 土 地 利 用 战 略 重 点北 京 市 为 了 实 现 规 划 期 间 土 地 利 用 的 总 体 功 能 定 位 与 战 略 目 标 ， 针 对 现 存主 要 问 题 和 突 出 矛 盾 ， 在 “科 学 发 展 观 ”指 导 下 ， 借 鉴 国 内 外 成 功 经 验和 先 进 理 念 ， 确 定 战 略 重 点 为 区 城 协 调 运 用 开 放 的 统 筹 思 想 ， 协 调 区 域 土 地 利 用集 约 利 用 促 进 土 地 集 约 利 用 ， 提 高 土 地 利 用 率结 构 优 化 调 整 土 地 利 用 结 构 ， 优 化 土 地 利 用 空 间 布 局生 态 保 育 维 护 土 地 生 态 系 统 ， 建 设 宜 居 的 生 态 环 境农 地 保 护 保 护 耕 地 和 基 本 农 田 ， 大 力 发 展 都 市 农 业（四）土地利用的战略对策 建 立 耕 地 资 源 严 格 保 护 机 制1) 调 整 利 益 分 配 关 系 ， 建 立 占 用 耕 地 的 自 我 约 束 机 制对 地 方 政 府 实 行 保 护 耕 地 与 利 益 奖 惩 挂 钩 的 政 策调 整 和 解 决 土 地 部 门 自 身 利 益 格 局 和 经 费 渠 道调 整 用 地 者 取 得 新 增 用 地 与 使 用 存 量 土 地 的 经 济 成 本依 法 赋 予 农 民 集 体 土 地 财 产 权 ， 保 障 集 体 土 地 所 有 者 合 法 权 益2) 落 实 占 用 耕 地 补 偿 制 度 ， 建 立 土 地 开 发 整 理 的 市 场 运 作 机 制实 行 建 设 项 目 补 充 耕 地 与 土 地 开 发 整 理 复 垦 项 目 挂 钩推 行 补 充 耕 地 储 备 制 度 ， 争 取 做 到 建 设 占 用 耕 地 先 朴 后 占推 行 土 地 开 发 整 理 复 垦 产 业 化3) 加 强 对 农 业 市 场 结 构 调 整 的 引 导 和 监 督 管 理 ， 形 成 合 理 有 序 的农 用 地 结 构 调 整 机 制在 保 护 耕 地 ， 确 保 耕 地 总 量 动 态 平 衡 的 前 提 下 ， 采 取 宏 观 控 制 ，适 度 放 开 、 加 强 引 导 注 重 管 理 的 方 法 ， 形 成 合 理 有 序 的 农 地 调 整 机 制 ，既 保 证 农 地 结 构 合 理 ， 有 利 农