开发区亟须创新管理模式

.国家级开发区亟须创新管理模式摘 要: 我国自 1984 年首批国家级经济技术开发区在沿海地区成立至今，开发区从无到有，从小到大，由低层次向高层次、从小规模到大规模不断滚动发展，取得了举世瞩目的成就。作为处于我国改革开放前沿阵地的开发区，正面临着政策优势不断弱化，旧有发展模式不适应新的发展环境，投资环境亟待改善这三方面的严峻考验。在当前全球产业结构调整转移和国际资本流动加快的情况下，开发区已经成为新一轮国际要素重组和产业转移的承接地和重要载体，经济开始经济扩张势在必行，开发区建设也已进入二次创业的关键阶段，亟须创新体制与机制。关键词: 开发区 治理模式 创新 发展1、开发区管理模式发展现状在开发区发展和演绎进程中，主要存在着政府或其代表机构、以从事经济活动为主体行为的企业或民间组织以及教育研究机构三大活动主体。在开发区的经营管理中，何种类型的活动主体占据主导地位， 直接影响开发区的治理模式选择和效率发挥。按照该划分标准，可以将开发区治理模式分为政府管理型、企业管理型、政府、大学、企业等机构混合型或学校或民间非赢利机构管理型。由学校或民间非赢利机构管理的开发区， 主要适用于大学周边、面积小，以研发为主的科技园区。由于此类开发区与笔者界定的经济技术开发区不同，因此在开发区治理模式分析中着重前三种模式。政府管理型是指由政府设立专门的园区管理机构以便直接进行.全权管理的体制，成立开发区管理委员会作为所在地区政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级行政管理权限。其典型范例有新加坡裕廊开发区、日本筑波科学城、中国台湾新竹科学工业园和国内大部分开发区实行该种治理模式。公司管理型是以非盈利性的公司作为科学园区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。归属于此类的开发区主要有美国硅谷、我国早期的蛇口开发区、上海漕河径开发区和大榭经济开发区等。混合型治理模式主要分布在欧美发达国家或地区，常由政府、大学、企业等机构组成以基金会的名义进行开发区管理模式。二、发达国家开发区治理模式的启示:1.不同的治理模式适用于不同的发展阶段。一般来说，欧美发达国家的开发区能充分发挥市场本身的作用，政府的作用相对较小。这是因为这些国家属于先进国家，市场经济比较发达，法制比较健全， 即外部大环境比较好。而发展中国家和地区 (甚至包括日本)主要采用单一的政府管理型管理体制。无论是在开发区的创建期、成长期还是转换期，实行企业化治理模式都必须具备市场经济的法制环境与文化环境，且政府改革在政企分离方面已经取得决定性的进展。2. 在开发区演进过程中要适时发挥政府的关键作用。在开发区演进的不同阶段，政府应在何时主动介入和及时退出，没有固定的模式。政府管理在发达国家及地区的开发区创建初期发展起到了关键作用。政府需要最有效的政策手段，规制开发区各发展阶段的制度安排 ，为其企业化运作创造有利的条件。比较硅谷和筑波城，两.个开发区的绩效迥然不同。硅谷由于在转化期抓住了机遇，具备适宜的文化制度安排，突飞猛进发展，成为世界高新技术的圣地;而日本的筑波城则在强势政府主导的背景下，缺乏创新动力，发展迟缓。新加坡裕廊和我国台湾新竹之所以是后发国家与地区开发区成功典范，也主要是由于其高度市场化的环境，并在开发区转化期获得了再生和经济腾飞。裕廊和新竹是后发国家与地区开发区成功典范，开发区在区域产业升级与经济转型中贡献巨大。其关键确定对政府管理和市场化运作进行妥当的制度安排，减少政府的直接干预，适时推进开发区的企业化运作进程。3.要充分发挥民间和市场作用。政府的管理和参与，并不能包办一切，干预一切，其他诸如大学、科研机构、企业、社会中介组织、个人的作用是不可替代的。政府的最佳选择是在市场机制作用上充分发挥政府作用。要实行开发区管理模式市场化，推广“政府推动、企业经营、市场运作”开发经营模式，吸引境内外有实力、有经验的专业管理团队或公司机构等各类社会资本参与开发区投资运营，建立责任明确、利益共享、优势互补、风险共担运行规则，推进强强联手，实现合作共赢。有条件的开发区也可以参照上述发展模式，组织成立公私混合型的开发公司，负责开发区的基础和公共设施建设、土地前期整理、国有资产投资和运营等工作，逐渐完善市场化运行机制。三、探索新形势下开发区治理模式目前，我国开发区大多数已渡过创建初期求生存的原始阶段。开发区成长的离散性特征显现 ，少数开发区被合并或撤销，未进入成长期而夭折 ，大多数开发区则已步入了成长期或转化期的关键阶段。研究我国开发区管理模式及其公共治理现状 ，当前突出存在的.问题主要有 : 开发区管理部门的经济开发职能与社会管理职能的矛盾， 先期投入大与开发企业不具备城市公共资源支配权，开发区经济效益和社会、环境效益之间的矛盾，开发区与周边区域的矛盾，开发区与母城相融合的矛盾，开发区之间与开发区内部集聚性、经营范围有限等。开发区治理模式是一个探索和改革过程。因此，规制一个开发区可以 “试错”和“寻错”的探索机制是不断深化开发区改革创新和保持其持续动力的关键环节。这首先需要在地方法规范围内给开发区探索治理模式“ 改革创新条例 ”，并在时机成熟时，上升为地方法律甚至国家法律的高度。其次，在新形势下，开发区要重点体现“ 六个突出 ”，即突出先行先试、突出统筹协调、突出制度创新、突出以人为本、突出精深化开发和突出功能拓展。1、建立适应开发区体制创新的运行机制。适应开发区体制创新的运行机制有两个关键环节。一是要大力推进开发区行政管理体制改革，真正形成一个适应市场经济发展与国际惯例接轨的新型管理体制。通过改革，明确开发区的法律地位，明确开发区的职责权限，为开发区发展开辟新的空间。二是要建立开发区体制创新的运行机制。今后我国开发区体制创新应形成五大机制 : 事权集中、管理统一的组织领导机制 ; 宏观管住管好、微观放开放活的减事放权机制 ;选优用优、效率优先的激励约束机制 ;机构精干、办事高效的管理运行机制 ;建章立制、依法办事的法律保障机制。此外，还要加强开发区立法工作。除各开发区自身要制定地方性法规外，国家应尽快进行开发区立法，规范和引导全国开发区工作。2.合理确定开发区的管理体制。从开发区演变轨迹看，开发区具体采用何种管理方式要与开发区的功能定位、所处及其环境、开发区生命周期阶段相匹配。开发区不同的生命周期阶段所具有的特.点不同，需要采取与之匹配的管理形式。笔者认为，通常开发区有相对独立的管委会体制、适时向规范化企业制度转变和开发区与行政区融合等三种体制安排可供选择。3.构建开发区公共治理的保障体系。按照社会主义市场经济体制的要求，重点运用经济、金融、法律和行政等手段对开发区实行宏观管理，构筑法律、投融资、中介、市场、人文五个体系为解决公共治理问题提供保障。力求从国家层面积极推进开发区法律体系建设，并实现立法的授权到位;给予开发区设立和调整区内行政机构的权力和赋予相应的管理职能;构筑新型投融资体制与机制，重点进行非竞争性领域中的社会公益和城市市政公用事业的投融资体制改革与创新; 构建社会中介体系;完善现代化市场体系，完善和发展商品市场，进一步建立健全生产要素市场体系;构建以人为本的人文环境。4、整合完善各类相关政策法规，提供政策支持和法律保障。制定适度超前、涵盖全面、创新发展的系统性、