中央银行独立性浅述：基于美联储的实证分析

中央银行独立性研究以美联储为例内容提要：在现代经济社会中，随着各国中央银行制度的不断演变和中央银行职能的不断扩展，中央银行的活动对于一国经济运行的影响力日趋加深。正是由于中央银行所具有的这种特殊重要地位，所以围绕中央银行独立性问题而展开的争论是从未停止过。本文重点描述世界上一些发达国家的中央银行独立性状况，以及这些情况对中国的经验借鉴。关键词：中央银行、组织结构、货币政策、思想解放运动引言：自从 1656 年瑞典银行和 1694 年英格兰银行设立以来，中央银行已经有 300多年的历史。中央银行处于一国金融体系的核心地位，是信用制度的枢纽，最重要的公共权力机构之一，担负着调控宏观经济、管理其他金融经营活动的诸多职能，维护着一国金融体系的稳定，所以中央银行要保持独立性，才能发挥其强大的功能。一、 中央银行独立性的概述一、中央银行独立性的定义所谓中央银行独立性，一般就是指中央银行在履行制定于实施货币职能时的自主性。中央银行独立性最为根本的内容就是在执行特定的职能方面所拥有的独立性。尽管现代中央银行承担着众多的职能，但无论是从有关的理论分析来看，还是从一些国家的实际情况来看，中央银行独立性并不涵盖上述中央银行的所有职能领域，而主要集中表现为中央银行在履行通货管理职能时的自主性。制定与实施货币政策必然要涉及到货币政策目标与货币政策手段两个方面的问题。1费舍尔(Stanley Fischer) 把中央银行独立性划分为目标的独立性与手段的独立性两个方面。目标的独立性（政治独立性）是指中央银行在选择货币政策目标时的自由度，手段的独立性（经济的独立性）是指中央银行在选择货币政策工具的自主性。二、中央银行独立性的具体内容论及制定和实施货币政策必然要涉及货币政策目标和货币政策手段。因此费雪（Stanley Fischer）才把中央银行独立性划分为目标的独立性和手段的独立性两个方面。费雪认为,如果一个中央银行的( 货币政策) 目标没有被严格的界定，即中央银行被赋予了自行确定货币政策目标的权力，那么，它便拥有目标的独立性；如果一个中央银行充分拥有自主判断和动用货币政策工具以实现其目标的权力，那么这一中央银行就具有手段的独立性。2（1） 中央银行目标的独立性一国的宏观经济目标一般有四个：物价稳定、经济增长、充分就业、和国际收支平衡四项。不仅四大经济目标很难同时实现，而且各个目标之间还存在冲突，因此，四大经济目标的实现就有个先后问题。一国政府常常根据国民经济的运行态势，国会于选民的政治压力以及执政党或政治家个人的战略来权衡。政治的目标总是短暂的。对于中央银行来说，货币政策目标的独立性就是指其拥有不追随政府财政政策目标的走向而自主决定货币政策目标的权力。如果一国的中央银行或相关法律明确规定了其中央银行的首要目标就是维护通货稳定，从而排除了中央银行任意调整货币政策目标，或者其他部门要求中央银行的目标独立性，而不是剥夺中央银行的目标独立性，所以，中央银行独立性较高的国家几乎都规定了中央银行的首要目标是维护通货稳定，或者维护物价的稳定。（2） 中央银行手段的独立性判断一国中央银行是否具有充分的政策手段独立的标准，就是看它是否拥有自主动用实现货币政策目标所必须的政策手段的权力。货币政策目标的实现需要一定的货币政策手段。中央银行的货币政策工具有一般性货币政策工具（法定存款准备率、再贴现率和公开市场业务） 、选择性货币政策工具（消费者信用控制、证券市场的信用控制、不动产信用控制、优惠利率、预缴进口保证金等） 、直接信用控制（利率最高限、信用配额、流动性比率和直接干预等）和间接信用控制（道义劝告、窗口指导等） 。中央银行为实现其货币政策目标必须通过相应的货币政策手段来调整货币供给量，进而调节宏观经济运行。为确保中央银行顺利地完成既定的货币政策目标，中央银行就有必要拥有自主动用货币政策工具的权力。所以，中央银行对各种货币政策手段的掌握程度（在实施一定的货币政策时中央银行是自由、自主地进行政策手段的选择还是需要政府的认可或批准）自然就成为衡量中央银行独立性高低的重要指标。3三、中央银行独立性的模式各国在选择如何回答这个问题时差别极大。在一些国家，中央银行是政府的一个部门，在另一些国家，中央银行则是大体上是独立的。在美国，任期 14 年的联储理事由总统任命，而且，如果总统不满意他们的决策，也不能撤回这一任命，这种制度性结构赋予联储类似于最高法院那种程度的独立性。中央银行于政府关系或中央银行的独立性，主要取决于中央银行的法律地位。由于各国国情和历史传统不同，各国对中央银行确定的法律地位也有所不同。中央银行对政府独立性的强弱体现在以下几个方面：（1） 、是根据法律赋予中央银行的职责及履行职责时的主动性大小。在有些国家把稳定货币明确为中央银行的主要职责，并授予中央银行独立制定和执行货币政策的特权，不受政府制约。当中央银行的政策目标与政府的经济目标出现矛盾时，中央银行可以按自己的目标行事，这种类型的中央银行独立性就强。（2） 、是中央银行的隶属关系。一般地，隶属于国会的中央银行，其独立性较强，而隶属于政府或政府某一部门的中央银行，其独立性就弱一些。（3） 、是中央银行负责人的产生程序、任期长短与权力大小。（4） 、是中央银行与财政部门的资金关系，主要是中央银行对财政部是否允许透支及透支额的大小，中央银行对政府融资的条件是否严格、限额及弹性大小、期限长短等。（5） 、是中央银行与财政部门的资金关系，主要是中央银行对财政部是否允许透支及透支额的大小，中央银行对政府融资的条件是否严格、限额及弹性大小、期限长短等。4从中央银行对政府独立性的强弱看，中央银行和政府的关系目前大致有三种类型：（1） 、中央银行直接对国会负责，独立性较强如德意志联邦银行、美国联邦储备体系、瑞典银行等，其主要特点是中央银行直接对国会负责，中央银行运行在较大程度上独立于政府。（2） 、中央银行隶属于政府，独立性较弱意大利银行，法兰西银行，而另一些处于经济体制转轨时期的国家的中央银行其独立性也比较弱。（3） 、中央银行隶属于政府，在名义上独立性较弱，但在实际上中央银行拥有较大的决策与管理权和独立性如英格兰银行、日本银行等，一些新兴工业化国家的中央银行也大致属于这种类型。二、 美联储独立性研究一、 美国联邦储蓄体系的独立性（1） 美联储简介美国联邦储备系统 (Federal Reserve System，简称 Fed)负责履行美国的中央银行的职责，这个系统是根据联邦储备法(Federal Reserve Act) 于 1913 年成立的。这个系统主要由联邦储备委员会，联邦储备银行及联邦公开市场委员会等组成。实际上包括十二家银行及其分布在全美各地的二十五家地区分行。尽管它最初设立目的是为了稳定和保护美国的银行系统，但其目前的主要职责却是控制通货膨胀。 根据美国联邦储备银行的章程，它的目的是为了帮助消除通货膨胀和通货紧缩的影响，并积极参与创造环境，促进高就业率、稳定物价、国民经济增长和不断提升的消费水平。美国联邦储备银行（简称“美联储 “）的另一项重要职责是推动资金在银行系统内安全高效地流转。迄今为止，通过鼓励在电子转帐等领域进行科技创新，美联储已大大提高了支付系统的效率。最早的资金流转是通过电报进行的，时间可追溯至 1918 年。最终，美联储将朝着无纸货币或电子货币的未来迈进，一旦实现，它的日常工作职责，更换旧币和没收伪钞，将不复存在。美联储由一个七人组成的总裁委员会负责管理，所有委员均由总裁予以委任。每个委员的任期长达十四年。总裁委员会下设一名主席和一名副主席，其任期均为四年。由十二名委员组成的联邦公开市场委员会（FOMC）则是一个具有重要影响力的组织，该委员会每年召开八次会议，研讨美国的经济和货币政策。（2） 美联储组织结构和独立性介绍联邦储备体系的正式结构由 12 家地区联邦储备银行、约 4000 家成员商业银行、联邦储备体系理事会、联邦公开市场委员会和联邦咨询委员会所组成（美联储还有 3 个咨询委员会：消费者咨询委员会、联邦咨询委员会和储存协会咨询委员会。委员会成员是来自各个联储辖区的代表。他们每年约见理事会成员，对联储在有关银行业务、消费融资和存储协会方面的职责向理事会提供建议。联储内部人员说：“咨询委员会，名如其意并没有实权，它主要是美联储同公众联系和交换信息的媒介。 ”）作为美国的中央银行，美联储从美国国会获得权利。它被看作是独立的中央银行因其决议无需获得美国总统或者立法机关的任何高层的批准，它不接受美国国会的拨款，其成员任期也跨越多届总统及国会任期。其财政独立是由其巨大的盈利保证的，主要归功于其对政府公债的所有权。它每年向政府返还几十亿元。当然，美联储服从于美国国会的监督，后者定期观察其活动并通过法令来改变其职能。同时，美联储必须在政府建立的经济和金融政策的总体框架下工作。5二战后美国总统任期内每年理事会成员任命的人数政府 重新任命人数 总的任命人数 平均每年任命人数艾森豪威尔 1 6 0.75肯尼迪 0 1 0.35约翰逊 1 4 0.77尼克松 2 4 0.71福特 4 5 2.07卡特 4 6 1.5里根 5 8 1.0布什 3 5 1.25克林顿 2 3 1.3这些变化看起来是应将权力由理事会向总统移交，但效果会导致一个缺乏独立性的理事会，并且也会加大联储体系内部各储备银行总裁与理事会成员之间的差异。近年来，随着各储备银行总裁要求加大对货币效用的限制，这一趋势越来越明显。如果不考虑这些变化，或者可能也是由于这些变化，国会中的某些人士建议联邦储备体系更多地向联邦政府负责。1993 年由国会银行委员会主席冈萨雷斯(Mr.Gonzales)提交的一份法案建议联邦储备体系主席由总统任命，且其任期为 5 年。这个法案同时建议弥合现有法律之间的差异，改变理事会成员的组成结构以便包括“农场主、中小企业主、普通劳动者、消费者和社会团体、妇女以及少数民族方面的代表”。但这一法案没有消除政治集团的利益，只会在某种程度上削弱联储的独立性。实际上这种做法不可行，但谋求更大的独立性或多或少是可行的。如 1935 年通过的银行法案在强化政府权力的同时，通过取消财政部长理事会成员的资格减少了政治影响。然而上述措施的实施需要减少政党的干预才能够得以实现。如联邦政府可通过选择个人参与到货币政策的决策之中来加强联邦政府的长期影响力，这一做法只会减少而不会消除美联储委员会的影响力，但是它不会改变议会对此的关注程度。6（3）对美联储独立性的评价尽管从国际比较来看美联储的经济绩效很好，但美联储决策的一系列失误引发了相关的批评。由于缺乏激励机制，美联储会极力掩盖其失误，而不是从中吸取教训。它的高度自治使得就一个货币市场目标的选择较一个货币供给目标的选择对货币政策目标的影响尤为模糊，并且由于货币政策与财政政策的分离使得“权力有限 ”的借口广泛流行。一些经济学家曾经指出美联储受自我保护意识的驱使，其政策是专门为秘密和不对外公开的重要的支持者定制的。货币主义者长期以来一直认为美联储的“独立性” 是其存在诸多问题的主要原因，是阻止货币政策有效实施的一个不可逾越的阻碍，并以固定“规则” 来阻止“相机抉择”的实施，甚至攻击从 1914 年以来的全部货币政策绩效，认为美联储在 20 世纪 30 年代采取的大幅减少货币供给的政策是导致大萧条的主要原因。就近而言，他们还批评美联储在 70 年代采取放松银根政策时间过长，并且在 1979 年又突然取消这一政策。这使得人们认为美联储的决策存在着前后自相矛盾之处：一方面实施控制通货膨胀的政策，另一方面实施连续的放松银根政策又加速了通货膨胀，其结果是最后不得不实行紧缩银根政策，并导致“金融浩劫”(financial holocaust)。米尔顿 弗里德曼也认为美联储在 90 年代早期实行的过度紧缩银根政策导致了“信贷紧缩”并放缓了经济的复苏。从根本上而言，独立性已经成为银行家们逃避责任的一种借口，他们只是关注信贷市场状况和利率，对货币基数和货币供给量则漠不关心。这一批评逐渐演变为丧失信誉的“真实票据学说”。弗里德曼开始一直把连续性的政策失误归因于大多数官僚机构的组织性缺陷，也就是“人性的偏差”。但到后来认为是根植于制度性结构本身的独立性特征，即不愿也不能从失误中吸取教训，美联储独立性由此排除了“底限”(bottom line)的规则。与企业不同，美联储不受资产负债表的约束，并且也不像其他政府机构那样受选举的约束。此外，凯恩斯主义者和其他人一直以来也对美联储的作用嗤之以鼻，认为在货币和经济总量活动之间没有直接的联系，但美联储却关注系统性进程和不可预测事件，如金融体系与实际产量波动之間的联系，等等。在上述大量批评的基础上，一些经济学家认为美联储的行为某种程度上是反常的行为。哈佛大学的内列斯基和梅耶都认为，美联储的政策制定者为不自觉地减少麻烦的自我保护的动机所驱使。对美联储独立性不满的结果至少导致下述两方面改变其组织结构的看法：一方面，国会议员建议联邦政府应该施加更多的影响力，以避免对货币的控制掌握在少数个人的手中；另一方面，货币主义者提议美联储业务和目标应该