有关完善失地农民社会保障法律制度

有关完善失地农民社会保障法律制度近 些 年 来 ， 因 土 地 补 偿 安 置 所 引 起 的 冲 突 ， 逐 年 成 了 农 民 与 基 层 政 府 之 间 的 显 性矛 盾 。 因 土 地 大 量 征 用 而 使 相 当 部 分 的 人 员 无 法 就 业 ， 影 响 了 社 会 稳 定 ， 又 阻 碍 了城 市 化 和 工 业 化 的 进 程 。 因 此 ， 妥 善 解 决 失 地 农 民 的 社 会 保 障 问 题 是 当 务 之 急 。从 当 前 我 国 失 地 农 民 社 会 保 障 制 度 的 改 革 实 践 中 我 们 可 以 发 现 其 中 存 在 许 多 丞待 解 决 的 问 题 ， 如 ： 失 地 农 民 的 社 会 保 障 制 度 没 有 真 正 建 立 。 从 已 有 的 实 践 来 看 ，所 谓 的 社 会 保 障 也 只 能 称 为 “生 活 保 障 ”， 其 与 以 社 会 性 、 福 利 性 、 公 平 性 和 互 助 性为 本 质 特 征 的 “社 会 保 障 ”相 差 甚 远 。 一 些 地 方 往 往 不 顾 农 民 的 真 实 意 愿 和 利 益 ， 强制 性 地 扣 留 农 民 的 土 地 征 用 补 偿 费 ， 实 行 政 府 主 导 型 的 保 障 措 施 。 还 有 一 种 最 让 农民 担 心 和 不 满 的 做 法 是 ， 征 用 补 偿 费 由 村 级 集 体 组 织 提 留 ， 用 于 继 续 发 展 村 集 体 经济 投 入 ， 失 地 村 民 则 从 将 来 的 利 润 中 获 取 红 利 ， 以 此 达 到 “由 集 体 安 置 ”的 目 的 。农 民 对 此 很 不 放 心 ， 因 为 ， 除 了 可 能 出 现 腐 败 之 外 ， 投 入 本 身 就 是 一 种 带 风 险 的 市场 行 为 。 这 些 形 式 上 表 现 为 农 民 自 愿 参 与 的 保 障 措 施 或 投 资 行 为 ， 隐 含 着 一 定 程 度的 意 志 强 制 。 而 且 当 农 民 权 益 遭 受 损 失 时 ， 还 缺 乏 有 效 的 权 利 救 济 机 制 。 再 如 ， 有关 失 地 农 民 的 社 会 保 障 制 度 目 前 尚 缺 乏 法 律 的 明 确 规 定 ， 各 地 的 具 措 施 有 差 别 ， 尤其 是 其 中 的 运 行 、 管 理 、 监 督 等 制 度 处 于 混 乱 、 于 法 无 据 的 状 态 ， 无 法 实 现 基 金 的保 值 增 值 。 从 实 践 来 看 。 已 有 的 保 障 方 式 单 一 ， 水 平 过 低 。 目 前 最 主 要 的 社 会 保 障是 一 定 程 度 的 养 老 保 障 ， 而 医 疗 等 其 他 保 障 方 式 则 还 很 缺 乏 ， 为 失 地 未 就 业 农 民 提供 专 业 培 训 、 知 识 技 能 学 习 等 非 农 产 业 素 质 的 保 障 制 度 也 只 是 在 极 个 别 地 方 有 实 行 。有 无 完 备 的 法 律 规 范 ， 是 一 个 国 家 社 会 保 障 制 度 成 熟 与 否 的 基 本 标 志 ， 只 有 体制 、 机 制 、 法 制 “三 制 ”健 全 完 善 ， 才 能 保 证 社 会 保 障 事 业 的 顺 利 发 展 。 由 于 目 前 我国 没 有 统 一 的 制 度 规 范 作 为 行 为 的 指 引 ， 虽 然 各 地 有 关 失 地 农 民 的 社 会 保 障 的 改 革措 施 层 出 不 穷 ， 但 纠 纷 时 有 发 生 ， 且 纠 纷 发 生 后 又 缺 乏 通 畅 、 公 正 的 解 决 机 制 ， 随意 性 较 大 ， 这 种 现 状 与 法 治 建 设 的 目 标 是 背 道 而 驰 的 。 社 会 保 障 制 度 的 改 革 、 运 行 、管 理 只 有 以 法 律 为 依 据 ， 才 能 公 平 、 高 效 、 健 康 地 发 展 。 国 家 有 关 部 门 应 当 及 时 制订 统 一 的 有 关 失 地 农 民 社 会 保 障 的 法 律 制 度 。失 地 农 民 社 会 保 障 制 度 的 建 立 和 完 善 从 我 国 的 国 情 出 发 ， 农 村 社 会 保 障 制 度 的主 要 任 务 应 该 是 ： 基 本 保 障 农 村 居 民 “生 有 所 靠 、 病 有 所 医 、 老 有 所 养 ”， 即 办 好最 低 生 活 保 障 、 医 疗 保 障 和 养 老 保 障 等 三 种 保 障 项 目 。其 一 ， 建 立 和 完 善 失 地 农 民 的 养 老 保 险 法 律 制 度 。建 立 失 地 农 民 的 养 老 保 险 要 分 清 对 象 ， 对 于 已 经 就 业 的 失 地 农 民 ， 归 人 城 镇 职工 养 老 保 险 制 度 ;对 尚 未 就 业 的 失 地 农 民 应 建 立 有 别 于 城 镇 的 养 老 保 险 模 式 。 通 过 立法 规 定 养 老 保 险 资 金 的 筹 集 以 及 缴 纳 标 准 。 由 于 目 前 经 济 发 展 水 平 较 低 ， 单 靠 国 家财 政 拨 款 或 农 民 自 行 负 担 都 有 困 难 ， 因 此 必 须 通 过 多 渠 道 的 资 金 筹 集 方 式 来 解 决 问题 。资 金 筹 集 的 主 要 方 式 包 括 ： 政 府 承 担 部 分 可 在 每 年 年 度 财 政 或 从 土 地 使 用 权 出让 金 中 按 比 例 列 支 ;村 集 体 承 担 部 分 可 从 土 地 补 偿 费 中 开 支 ;个 人 承 担 部 分 可 从 安置 补 助 费 中 列 支 ;同 时 ， 借 鉴 城 镇 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 实 行 统 账 结 合 的 模 式 ， 政 府负 担 部 分 和 村 集 体 缴 纳 资 金 的 一 部 分 ， 用 作 养 老 保 险 基 金 ， 建 立 养 老 保 险 的 统 筹 账户 。 以 村 集 体 负 担 的 部 分 资 金 和 个 人 从 安 置 补 助 费 中 列 支 的 资 金 建 立 个 人 账 户 。 根据 权 利 与 义 务 对 等 的 原 则 ， 并 结 合 城 镇 职 工 养 老 保 险 制 度 的 经 验 ， 采 取 个 人 缴 费 的方 法 来 充 实 个 人 养 老 账 户 ， 缴 费 水 平 可 以 较 低 但 应 有 一 个 下 限 ， 并 鼓 励 多 缴 。 失 地农 民 的 养 老 保 障 的 待 遇 与 缴 费 多 少 直 接 挂 钩 ， 并 且 不 应 低 于 当 地 最 低 生 活 保 障 水 平 。法 律 在 规 定 养 老 保 险 相 关 内 容 的 同 时 ， 还 要 规 定 基 金 的 管 理 及 运 行 制 度 。 失 地农 民 的 社 会 保 障 基 金 的 高 效 运 作 必 须 有 一 整 套 严 格 的 监 管 体 系 作 保 证 ， 因 此 法 律 还应 明 确 相 关 的 管 理 制 度 的 内 容 ， 如 财 务 核 算 、 审 计 监 督 、 绩 效 评 价 等 。其 二 ， 建 立 多 元 化 的 医 疗 保 障 法 律 制 度 。 由 于 我 国 绝 大 多 数 农 村 经 济 发 展 水 平不 高 ， 还 不 具 备 把 所 有 失 地 农 民 的 医 疗 保 障 均 纳 入 社 会 医 疗 保 险 制 度 的 条 件 。 因 而 ，各 地 应 当 根 据 当 地 的 情 况 ， 通 过 地 方 立 法 建 立 多 形 式 、 多 层 次 的 医 疗 保 障 法 律 制 度 。具 体 的 办 法 可 以 采 用 为 失 地 农 民 建 立 相 应 的 社 会 医 疗 救 助 制 度 。 即 政 府 与 民 间 结 合 ，强 化 多 元 投 入 机 制 ， 引 导 社 区 经 济 、 企 业 、 慈 善 机 构 及 个 人 等 方 面 的 捐 助 ， 来 充 实失 地 农 民 医 疗 救 助 基 金 。 有 条 件 的 地 方 还 可 以 建 立 新 型 合 作 医 疗 保 障 制 度 。传 统 合 作 医 疗 无 论 从 目 标 定 位 到 运 行 、 管 理 、 激 励 机 制 均 有 不 足 之 处 ， 其 中 筹资 机 制 不 畅 更 是 不 能 持 久 的 重 要 原 因 之 一 。 要 克 服 传 统 制 度 的 弊 病 ， 就 必 须 从“合 作 ”和 “新 型 ”两 个 角 度 人 手 。 即 严 格 遵 从 保 险 的 基 本 原 理 ， 加 强 农 民 的 共 济 意 识 和风 险 意 识 。 保 险 理 论 上 ， 对 投 保 者 的 合 同 契 约 性 的 经 济 补 偿 实 质 上 是 少 数 人 的 不 幸让 多 数 人 来 分 担 ， 通 过 协 力 让 风 险 化 为 无 形 ， 它 发 挥 了 特 有 的 互 动 共 济 功 能 。 它 强调 要 从 价 值 观 念 上 宣 传 强 化 “效 用 ”的 功 能 ， 淡 化 纠 正 “受 益 ”的 观 念 ， 且 不 能 随 意扩 大 受 益 面 ， 政 府 在 推 行 合 作 医 疗 制 度 时 必 须 始 终 向 失 地 农 民 灌 输 这 一 观 念 。同 时 ， 通 过 立 法 规 定 合 作 医 疗 的 筹 资 、 运 行 、 监 管 、 激 励 等 机 制 ， 以 确 保 资 金的 正 常 运 行 、 合 理 使 用 。其 三 ， 建 立 和 完 善 失 地 农 民 最 低 生 活 保 障 制 度 。 最 低 生 活 保 障 制 度 是 现 代 社 会保 障 制 度 的 重 要 环 节 ， 是 公 民 的 生 存 权 得 到 保 障 的 重 要 体 现 。 从 理 论 上 讲 ， 最 低 生活 保 障 覆 盖 的 范 围 应 是 一 个 国 家 的 全 体 公 民 。 但 实 际 中 ， 由 于 经 济 支 持 力 度 的 不 同 ，目 前 尚 不 能 在 全 国 所 有 农 村 都 建 立 或 建 立 相 同 标 准 的 低 保 制 度 ， 因 此 ， 各 地 也 应 根据 当 地 的 情 况 ， 通 过 地 方 立 法 在 有 条 件 的 地 方 探 索 建 立 农 村 最 低 生 活 保 障 法 律 制 度 。在 地 方 立 法 中 应 当 合 理 界 定 保 障 对 象 。 享 受 最 低 生 活 保 障 待 遇 的 ， 只 能 是 那 些 生 活水 平 一 时 或 永 久 地 低 于 或 等 于 国 家 公 布 的 最 低 生 活 水 平 的 人 群 。 只 要 符 合 条 件 ， 不得 以 失 地 农 民 曾 获 得 高 额 的 土 地 征 用 补 偿 费 而 将 其 排 除 在 外 ;还 应 科 学 确 定 最 低生 活 保 障 标 准 。 应 从 维 持 基 本 生 活 的 物 质 需 要 、 当 地 人 均 国 民 生 产 总 值 和 人 均 纯 收入 、 地 方 财 政 和 乡 镇 集 体 的 承 受 能 力 等 多 方 面 来 考 虑 ， 在 此 基 础 上 确 定 一 个 较 为 科学 的 标 准 ： 此 外 ， 还 应 确 立 多 渠 道 的 资 金 筹 集 机 制 。其 四 ， 建 立 就 业 培 训 和 社 会 服 务 的 保 障 制 度 。 长 期 以 来 ， 我 国 农 民 由 于 缺 少 受教 育 和 培 训 的 机 会 ， 文 化 素 质 和 劳 动 技 能 普 遍 较 低 ， 农 民 失 去 土 地 后 ， 面 临 着 极 大的 生 活 和 就 业 风 险 。 解 决 失 地 农 民 的 就 业 难 题 ， 除 就 业 安 置 外 ， 根 本 在 于 帮 助 他 们建 立 全 新 的 就 业 观 念 ， 鼓 励 其 积 极 参 加 就 业 培 训 ， 描 葛 劳 动 技 能 ， 努 力 通 过 劳 动 力市 场 寻 找 就 业 机 会 。 这 就 需 要 通 过 立 法 来 要 求 政 府 部 门 建 立 完 善 的 就 业 培 训 体 系 ，进 而 尽 可 能 多 地 解 决 失 地 农