推进城市化发展动力机制研究

推进城市化的动力机制研究 摘 要：城市化的动力机制是一个相互联系、相互作用的系统，它的根本动力是工业化。围绕工业化，在发展乡镇企业和推进农业产业化的过程中整合城市化的动力机制，在扶持民营经济的过程中培育城市化的动力机制，在体制创新中发掘城市化的动力机制，在人力资源开发中涵养城市化的动力机制。关键词：动力机制；城市化；人力资源城市化发展的动力机制是推动城市化发生和发展所必需的动力的产生机理，以及维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等所构成的综合系统的总和。研究城市化发展的动力机制，有利于我们在总结历史经验教训的基础上，合理构筑和不断优化我国城市化发展的动力系统，从而为加速城市化进程，实现城乡一体化目标奠定坚实基础。关于城市化动力机制的研究，发展经济学家早就注意到，在一般的城市化过程中，城市的吸引力与乡村的扩张力或称推力与拉力是构成城市化持续推进的动力机制。但由于中国国情的不同，特别是城乡社会发展的极度不平衡，在肯定中国城市化的动力也分为城市的拉力与乡村的推力两种基本力源的同时，结合对我国城市化动力构成的考察，我国学者认为在中国存在两种基本类型的城市化。其一，是自上而下的城市化。其主动力是来自中央政府发动的工业化，农村推力基本失去了作用，它主要拉动了我国大中城市的发展。其二是自下而上的械“镇”化。是由农村自发的工业化推动的，主要促进了小城镇的发展，而在小城镇发展过程中两种力量即推力与拉力都在起作用。其后，有人进一步总结了珠江三角洲地区城市发展的动因，认为还存在第三种城市化的类型或动力，即“国际分工型”的城市化。还有的学者认为农村工业化推进、比较利益驱动、农业剩余贡献、制度变迁促进等是改革开放以来我国城市化的主要动力。笔者认为，城市化的根本动力是整个社会的工业化。结合中国的国情和欠发达地区的具体情况，城市化的动力机制必须是市场化的和内生的，仅靠政府不能实现城市化过程中经济和社会资源的最优配置，仅有外部工业化的拉力也很难把广袤的农村和庞大的农民转化为城市文明的组成部分。有的学者认为，目前以城镇化道路为重点的研究隐含着一个共同的前提，似乎城镇化依然是一种政府行为，只要政府确定人口向何处聚集，城镇化就可以顺利推进。这是没有摆脱计划经济思维定势影响的具体表现。正是由于将问题仅仅局限在人口向何处聚集利弊分析的范围内进行讨论，不仅忽视了对一些更基本问题的研究，也忽视了人口向何处聚集实际上是城镇化行为主体市场选择的结果，而不是可以用计划或通过号召就能改变人口聚集方向的。在实际生活中，经济发展水平不同，资源条件不同，动力机制和城市化实现的路径也就不同。在这个问题上要坚持实事求是的基本态度和市场取向的基本原则。沿海发达地区可以把大中城市作为主要发展目标，是因为其农村工业化已经达到一定的水平，小城镇在一定程度上已经完成了历史使命。如浙江省 2003 年在非农产业就业的农民已经超过 50%，以乡镇企业为代表的农村工业达到相当高的水平，不少乡镇企业早已成为面向全国乃至世界的现代企业。在这种历史条件下浙江提出加快城市化进程，是其他欠发达省份难以模仿的。省会等区域中心城市提出拉大城市框架，是有其区域经济发展的迫切需要和现实可能的。如郑州以组团模式拉大城市框架，开发郑东新区，是因为其特有的区位优势和近十几年来第三产业的高速发展，这个资源优势是河南其他城市难以望其项背的。而在一些落后地区，主要是靠农业吃饭，没有特殊的区位优势、资源优势，县域经济没有支柱产业，所谓的镇不过起到一个集市的作用。甚至在有些“ 山老边穷”地区，说脱贫都有点勉强，农村的基本生活条件都很成问题，许多农民虽然知道外面的世界很精彩，却一辈子没有离开过家。这些地区面对任何理论上的城市化战略都只能是示以沉默。因此，在广大欠发达地区，实施城市化战略充其量还处在一个启动的阶段，主要的任务还是构建城市化的基本动力源，积蓄内生变量。我们认为，在欠发达地区实施城市化战略除了要紧紧抓住工业化这个动力枢纽外，至少还要从三个方面着手。一、在发展乡镇企业和推进农业产业化的过程中整合城市化的动力机制乡镇企业和农业产业化都是具有时代色彩的名词，其涵义并不是十分准确。乡镇企业应该说是一个历史的范畴，改叫农村企业或农村工业也许更准确一些。在过去的 20 年中，乡镇企业为农村的发展和剩余劳动力的转移以及农民收入的提高做出了巨大的贡献。据有关统计资料计算，1997 年我国乡镇企业已达 2014.9 万个，从业人口 1.3 亿，实现总产值 8.99 万亿元。在 1978-1999 年间，仅乡镇企业的劳动者增加量 (9877 万人 )一项，就占全国非农产业中劳动者增加量(25259 万人)的 39.1%。以经济较发达的浙江为例，浙江卫视 2004 年 2 月报道说，被称为农村富裕劳动力强大吸收器的浙江乡镇企业，站在加速工业化、推进城市化的高度，为农民就业广开门路。据浙江省乡镇企业局提供的信息，浙江乡镇企业职工已占全省农村劳力的 42%，成了浙江经济持续发展的中坚力量。虽然近年来由于外部经济环境的变化和内部的一些问题，内地乡镇企业的发展处在停滞徘徊时期，以致于有的学者认为低技术的乡镇企业发展空间正在缩小，对劳动力的吸收功能也已明显减弱。这种观点失之偏颇。冷静地分析，乡镇企业在农村的现代化和城市化进程中仍然有着不可缺少、也不可替代的作用，仍然有广阔的发展空间。恩格斯说：“农村建立的每一个新工厂，都含有工业城市的萌芽，在竞争和集聚的状况下，工厂会形成一个完整的村镇”，“于是，村镇就变成小城市，而小城市又变成了大城市”。农业产业化其实是农业工业化或现代化，表现形式虽然多种多样，但其本质是农业增长方式和经营方式的根本改变。不管是种养加、产供销、贸工农、经科教一体化，还是拳头产品+支柱产业+一体化经营，都离不开农业增长方式的集约化和经营方式的市场化，其目的都是为了提高农产品的商品化率和农业专业化分工水平，最终达到农业生产效率的提高和农民收入的增加，这是农业工业化、现代化的必然选择。而农村和农业的工业化，是欠发达地区城市化必然要经过的阶段，是实施城市化战略的基础工程和最现实的着力点，是农业、农村和农民发生本质性变化的内生变量。二、在扶持民营经济的过程中培育城市化的动力机制推进城市化光靠政府还不够，还要靠市场发挥配置资源的基础性作用。市场发挥作用的条件是要有真正的市场主体产权清晰、投资理性、独立承担市场的收益和风险的企业。在广大农村地区，在目前农业的生产力水平上，这样的市场主体最有可能是以民营经济的形式出现。农业产业化的发展需要龙头企业的带动，而龙头企业的形成不可能完全依赖国家投资兴办国有企业。乡镇企业的进一步发展有一个明晰产权的问题，说白了就是公司化、股份化和民营化的过程。小城镇商业繁荣的主要推动力也应该来自于民营经济。所以说，县域经济领域内民营经济的发展和壮大，必然意味着农村市场化和工业化水平的提高，意味着农村和农民经济实力的增强，意味着农村市场有效需求的膨胀，必然会推动小城镇的建设和城市的发展。沿海发达地区农村经济的发展，农民生活水平的提高，主要应该归功于民营经济的充分发展。欠发达地区农村经济的落后和缺乏活力，也主要是因为民营经济弱小所致。三、在体制创新中发掘城市化的动力机制政府不断地改革阻碍生产力发展的生产关系和上层建筑，不断地推进经济管理体制和社会管理体制的创新，无疑将对城市化进程产生巨大的推动作用。从当前的情况和今后的发展趋势看，阻碍城市化进程的不是户籍制度，而是土地使用、管理与开发制度。一方面，农业用地向城镇建设用地的转变过程中，程序过于复杂，不确定因素太多，交易成本太高，权力部门寻租的机会太容易。这就打断了小城镇发展的自然过程，从而打断了城市化的自然过程。另一方面，农业生产用地在联产承包责任制的大背景下，处于小块分割的状态下，流转起来涉及到贫富悬殊加大、农民失去最低生活保障、基层操作走样等一系列问题，轻易不敢开口子。当然，户籍制度的改革、城乡统一的社会保障制度的形成，都是推进城市化的重要政策措施，必须给予高度重视。有的学者认为，加快城镇化最为必要的条件是建立和完善社会保障制度。没有社会保障，不将已经非农化的潜在城镇化人口尽快纳入城镇社会保障体系，城镇化进程一定很难、也很慢，但要加快城镇化进程，必须走这一步。并且随着经济发展和社会进步，制度必须不断创新，永无止境。四、在人力资源开发中涵养城市化的动力机制人口从农村向城市的转移是社会进步的必然趋势，然而绝非自然而然地就可以实现。农民进城至少需要两个条件：一是要占有一定的社会资本(或与一定的社会资本相结合 )，二是要掌握一定的文化知识。我国农村和农民的现状恰恰是教育资源稀缺，农民受教育程度低，拥有的知识少，这是城市化的主要障碍之一。目前农村的基础教育状况不容乐观。据安徽省教育厅提供的情况，截止 2003 年年底，安徽省农村中小学共有 D 类危房(属于必须停用或封闭、拆除重建的房屋)302 万平方米，另有70 万平方米已拆除待建，这些危房共涉及中小学在校生 100 万人左右，占全省农村中小学在校生的 14%左右。由于国家明令禁止使用这些危房，从 2003 年开始，安徽省大部分原在 D 类危房中上课的学生已经陆续撤出来，有的转移到公房、民房，有的到临时搭盖的庵棚中上课，有的实在找不到合适的地方或拿不出租金的学校只得露天上课，大量无固定场所的“游击学校”随之出现。据不完全统计，仅安徽省阜阳市在 2003 年冬天就有 108 个学校、352 个班级的 2万多名学生露天或在庵棚中上课，这种情况目前仍然大量存在。在教育基础设施严重不足与落后的同时，农村贫困造成学龄儿童失学的现象也是极为严重的，而且有失学年龄前移的趋势，这就从根本上阻碍了彻底扫除青壮年文盲的进程。有的学者认为，如果农村同龄青少年中有 50%经过教育考取大学或社会需要的各类大专院校，那就意味着只要 2