检察系统省直管县改革面临的问题和建议

检察系统省直管县改革面临的问题和建议按照中央编办关于开展省直管县体制改革试点的通知，我省于 2011 年出台了河南省直管县体制改革试点工作实施意见（豫发2011 7 号），决定将巩义 市、汝州市、滑县等10 个县（市）作为省直管县体制改革试点。试点县（市）享受省辖市级经济社会管理权限，除了党委、人大、政协、法院、检察院用干部管理权限暂维持现状外，其他均赋于省辖市管理权限。随着行政省直管县的进一步深入推进，检察系统省直管县改革这一问题也逐步提上议事日程，日益成为我们不得不面对的一个问题。一、检察系统省直管县的必要性分析（一）从司法层级设置上来看，我国目前的司法层级设置与行政层级设置是相一致的，省行政直管县后，如果司法系统仍实行市管县，则与行政层级设置相矛盾。我国的司法机关，不仅有提起公诉、案件审理机关等司法职能，还担负服务当地经济社会发展的重要职能。如果司法系统层级设置与行政系统层级设置不一致，司法机关服务当地经济社会发展大局的职能履行势必受到影响。比如，汝州市目前为省直管市试点单位，如果人事权、财政权由平顶山市党委、人大、政府决定的平顶山市检察院服务平顶山市经济社会发展，是否包括服务汝州市经济社会发展呢？如果包括，彻底行政省管县后平顶山市当地党委、人大、政府等有关机关又会有什么样的意见呢？特别是一些可能影响汝州市经济社会稳定的案件，人事权、财政权由平顶山市党委、人大、政府决定的平顶山市司法机关在处理时该如何权衡？（二）从法律监督的效果来看，行政省直管县后，检察系统省直管县更有利于对行政执法机关的法律监督。首先是对公安机关的监督。公安机关作为作为行政机关，彻底的省直管县后势必也要实行省直管，否则：第一，行政直管县失去意义；第二，受技术、设备等条件的影响，当地发生的多数刑事案件尤其是死刑案件的技术鉴定再依赖市财政保障的市公安机关，市公安机关积极性不高，影响刑事案件的侦查。而公安机关省直管县后，如果检察系统不实施省管县，那么领导县级检察机关的市级检察机关如何领导下级检察机关对公安机关的执法办案进行有效监督？其次是对一些行政执法部门拒不移交刑事案件的监督上，如直管县的食品药品监督部门由省药品监督部门直接领导，如果县检察院侦监部门发现县食品药品监督部门一些涉嫌刑事犯罪的案件作了行政处理，相对而言受市检察院领导的、级别较低的检察院如何有效对其进行监督？（三）从职级待遇上来看，行政省直管县后，检察系统只有省直管县才能更大程度调动县检察机关执法监督积极性。行政省直管县后，县长的行政级别可能达到副厅级，但未实行直管的县检察院在级别上该是哪一级别？如果还是副县级，在查办职务犯罪、办理刑事案件等法律监督上面有多大的力度？如果级别提升，则又会与上级（即市级）检察机关的级别相冲突，市级检察机关的领导地位和作用如何体现？而且，如果县检察院的级别过低，一方面难以吸引优秀的人才进入检察机关，另一方面也会影响现有检察干警工作的积极性，可能导致部分检察干警跳出检察院，并最终影响到检察机关的队伍建设。二、检察系统省直管县的模式及可能遇到的问题在检察系统省直管县上可有三种模式进行选择：第一种是，省检察院直接领导直管县检察院，直管县检察院不再受原上级（即市级）检察机关的领导；第二种是，省检察院在省会或其他城市设立检察分院，由检察分院对直管县检察院进行直接领导，直管县检察院不再受原上级（即市级）检察机关的领导；第三种是，改现有的市级检察院为省检察院派出机构（即分院，名称可称为河南省*地区检察院或河南省检察院*地区分院），由地区分院对直管县检察院进行直接领导，直管县检察院在事实上仍再受原上级（即市级）检察机关的领导。第一种模式的好处在于，简单易行，便于操作。但也可能存在问题：首先，中级人民法院管辖的案件由哪一级检察院负责办理。从刑事诉讼法的立法精神上来看，危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑的案件，作为中级人民法院管辖的案件，不应由县级法院管辖，因此也不宜由县级检察院负责办理。如果刑事诉讼法不进行修改，则必须对刑诉法地 21 条（即高级人民法院管辖的第一审刑事案件，是全省( 自治区、直辖市)性的重大刑事案件）进行司法解释，将直管县内发生的上述四类案件（即危害国家安全、恐怖活动案件以及可能判处无期徒刑、死刑的案件）解释为“全省(自治区、直辖市) 性的重大刑事案件” ，由省级检察院负责办理。其次，可能导致案件审级上出现混乱，影响公平公正。虽然刑诉法第 10 条规定：人民法院审判案件，实行两审终审制。但因存在审判监督程序，一些案件尤其是死刑案件在事实上并不是两级终审的。以死刑案件为例，发生在非直管县的案件，即使按照现有法律法规也会经过中级法院审理、高级法院复审、最高法院复核三个审级，而发生在直管县的案件则只有高级法院审理、最高法院复核两个审级，这对公民来说在程序上是不公平的。还有一些案件，可能会同时涉及到市与县，例如共同犯罪案件，如果被告人在不同时期、不同地点抓获，被作为多个案件处理，那么被告人属市的案件审判可能就有四级（区法院、市中院、省高院和最高院），属县的案件审判可能就只有三级（县法院、省高院和最高院），这也是不公平的。最后，可能导致省级案件办案数量成倍突然增加，省级司法机关办案压力增大。目前试点的行政省直管县均为人口、案件大县，办案数量较多。例如，汝州市每年都有 20 起左右的死刑案件发生。如果行政省直管县的上述案件全部由省级司法机关自己办理，省级司法机关可能会出现难以承受的局面。而且，随着试点的深入推进，势必会有更多的县实行省级直管，届时案件如何处理，可能仍需要较大的体制变革。第二种模式的好处是避免第一种模式出现的问题，现行法律上基本上不存在障碍，但突出的问题是：只能作为临时性的方案，将来还要进行变革。目前我省试点的行政省直管县仅有 10 个，在省会城市设立一个分院，可以较好地避免省院办案压力过大等问题。但是，根据我国宪法第 30 条第 2 款的规定，只有直辖市和较大的市才分为区、县。目前我省只有郑州、洛阳属于较大的市，其他地级市均为普通的市。随着行政省直管县的推进，理论上其他地级市县辖的县都有可能逐步实现行政省直管（除非宪法对此款进行修正）。即使不会全部实现行政省直管，也会有三分之一乃至一半以上的县实现行政省直管。届时，显然需要更多的分院设立，否则就无法满足办案需求。除此之外，还会有另一个问题就是：增加当事人的诉讼成本。比如，汝州市的死刑案件，原先当事人到平顶山即可，现在就要到郑州，除诉讼费用增加外，也会带来很多不方便。第三种模式的好处是避免第一、二种模式出现的问题，但会与现有法律法规和司法体制发生直接冲突。第三种模式实际上是撤销了现有的市级检察机关，因此，刑事诉讼法第 20 条规定的“中级 人民法院管辖下列第一审刑事案件” 、人民法院组织法第 2 条、第 22 条规定的“地方各级人民法院分为：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。”、“在直辖市内 设立的中 级人民法院” 以及 人民检察院组织法第 23 条规定的：“自治州、省 辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”等都需要 进行修改。三、检察系统省直管县改革的建议经过上述分析，从改革的力度、长久性等出发，我个人比较赞同检察系统省直管县改革的第三种模式，将现有的市级检察院改革为省级检察院派出机构，即设立河南省检察院*地区分院。但是，与之相关，同时考虑做好相应的配套改革措施。第一，对相关法律进行修改或解释。如前所述，对与第三种模式相冲突的刑事诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法等进行修改。这是当务之急，否则改革的合法性存在问题。当然，如果只是作为试点改革，也可与省委省政府进行沟通协商，先选择部分地市进行尝试，待全国整体条件成