公共服务的制度分析

公共服务的制度分析篇一：我们政府购买公共服务的制度化进程分析我们政府购买公共服务的制度化进程分析 陆春萍 【作者简介】陆春萍(1976-)，女，甘肃兰州市人，西北师范大学政法学院社会学系副教授，社会学博士，硕士生导师，研究方向为组织社会学、社会政策与社会工作。西北师范大学政法学院社会学系，甘肃兰州 730070 【内容提要】政府购买公共服务在中国的发展经历了向西方社会管理制度模仿学习的阶段到适应自身社会发展的阶段，中国独特的制度化环境营造了政府购买公共服务的合法性机制，并在实践领域中开拓了一系列组织创新机制。 【关 键 词】政府购买公共服务/制度化/合法性机制 中图分类号 文献标识码A 文章编号1008-7672(XX)04-0102-07 “政府购买公共服务”已经成为我国基层政府进行社会公共管理的一种普遍采用的制度，是政府职能转变的主要方式。 “政府购买服务”被视(来自: 小龙文 档网:公共服务的制度分析)为治理公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下问题的一剂良药，甚至一些学者将其视为中国公共服务体制改革和服务型政府建立的必由之路。 “政府购买服务”在中国的发展，经历了向西方社会管理制度模仿学习阶段到适应自身社会发展并逐步改造与创新的阶段，直至演变成一种适合中国社会的规范机制。而这期间此项制度实践的过程是中国政府职能转变和民间社会逐步发育所造就的制度化环境共同培育的结果。 政府购买服务首创于英美国家，而后被包括中国在内的世界许多国家吸纳接 受。众所周知，不同国家有不同的政治制度与社会环境，那么为什么“政府购买服务”可以被不同国家所接受而出现组织趋同现象呢？新制度主义社会学家迪玛奇奥(P. DiMaggio)和鲍威尔(W. Powell)认为有三个机制导致了组织趋同性，包括强迫机制、模仿机制和社会规范机制。其中模仿机制中的制度化模仿可以很好地解释“政府购买服务”为什么被中国政府所认可。因为制度化模仿有一个合法化的机制，大家都承认社会中某些组织形式或做法是好的、是合情合理的。如果一个模式是成功的，此模式的专业和价值标准会广泛地被其他组织所模仿。政府购买服务的这一措施，已经被西方国家广泛接受，被认为是一种提升公共服务质量与效率的好做法，所以也被处于全球化过程中的中国所模仿。中国在实践此制度过程中，不可避免带有制度模仿或制度移植的印记。而中国有不同于西方的制度环境，因此同样的“政府购买服务”的模式却带有中国国情的自身特点，这样“政府购买服务”在中国的实践中具有制度创新的特点，不完全是照抄和照搬西方的模式，也并没有被西方的模式所束缚，而富有自身独特的制度实践过程。一、向西方进行制度模仿阶段 政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买服务体现了西方新公共管理运动的精神，政府由此达到削减经费、降低成本、增强能力的行政目标。 美国是较早实施政府购买服务的国家，其起源于 20 世纪 60年代末 70 年代初。 “在大社会思想指导下，联邦政府致力于减少贫困和灾难，政府动用了大量公共资金来支持非营利组织提供各种社会服务。1979 年，大约有 55%的服务是州 政府和非营利组织通过契约的形式购买其服务的。 ”美国政府购买社区服务的运作方式是由政府提供资金，社区非营利组织承包服务，社区委员会监督服务。这种政府和民间机构合作模式也是美国政府对社区投资的主要方式，大体都有从实务救济向政府购买服务方面的转变。公共服务的合同外包等方式被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展公共服务的有效形式。在美国除了政府和非政府组织的购买合同外，政府也与私营组织进行合同外包。例如，美国大多数州在心理健康方面实行了政府购买服务的制度，这样避免了政府的官僚制，可以让心理健康服务更适应当地社区居民的需要。在美国合同外包的领域还包括高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场、监狱等设施的建设和经营。服务外包虽然被应用在不同领域，然而服务外包已经是各个州政府所采纳的有效普遍方式。目前，政府购买服务已经成为一种国际趋势，欧盟于1992 年颁布了公共服务采购指南 ，将电子政务及相关服务、健康与社会服务、文化及体育等 27 类公共服务全部纳入向市场购买的范围，凡是价值超过 20 万欧元的公共服务，一律公开招标购买。据统计，在 1978 至 1979 年间，欧美发达国家私营公司和民间非营利机构与政府以合同方式承包的社会服务分别占全部社会服务的 35%和 8%。 这些现象表明在 20 世纪 60、70 年代诞生英美两国“政府购买服务”的新公共管理模式已经迅速扩展到西方世界。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员” ， 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户” ，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。因此，政府购买服务的措施是西方公共行政改革的一项重要制度创新，中国也不可避免成为全球化浪潮中的一员，这种新公共管理模式很快被中国所接受和应用。从“政府购买服务”的历史演变过程来看，当有越来越多的国家采纳了此项制度，这一制度就成为广为接受的理性组织形式，形成一种观念制度的力量，被其他组织所模仿。新制度代表人物迈耶认为外部压力导致制度同形，很多组织要不断的内化各种合法性要求，与周围的制度环境同形，由此造就了全社会范围内正式组织的制度同化趋势。因此，此项制度被介绍到中国后，从 20 世纪 90 年代部分地区的试点到“十一五”期间“政府购买公共服务”已经成为我国部分地区，如上海、北京、深圳等公共服务改革的主要思路之一。因此，在新制度视角下看待政府购买服务的发展过程，呈现一种全球逐渐扩散的趋势（见图 1） ，此项制度从西方诞生向中国的传播，而中国地区经过上海、北京、深圳的试点后，又正在向全国政府公共管理领域铺开。 而在中国对“政府购买公共服务”这种制度接受的过程是一个组织学习、适应以及创造的过程，这种制度的模仿不完全是国际化环境的影响，更重要的是有自身内因的促成。 二、政府购买公共服务制度化环境的形成 制度化指组织是处于社会环境、历史影响中的一个有机体，组织的发展演变是一个自然的过程，是和周围的环境不断地相互作用下不断变化、不断适应周围的社会环境的自然产物，而不是人为设计的结果。新制度主义认为合法性机制是组织生存和发展的主要制度化因素。新制度主义理论中的合法性机制 (legitimacy)是指一个组织在其规范、价值观和信仰的环境系统中的行动被认为是合意的、恰当的和适宜的一般看法。所以外部的法律制度、文化期待、观念制度成为组织适应外部环境主要约束力量。政府购买服务的模式在中国的普遍展开，是其制度化环境的形成，在外部来讲是全球化浪潮中政府公共服务趋势发展的推动作用，对内来讲是政府主动寻求职能转变的政治诉求。从内外同时形成了政府购买服务的合法性机制，从而营造了其制度环境。新制度经济学认为，国家对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。(11)而中国的改革一直是政府发起和主导，所以由政府确立制度创新的内容和范围。因此“政府购买服务”是政府主导的制度化过程。制度化进程是一个适应的过程，是一个不断创造现实的过程。(12)改革开放，政府放权于社会，单位制的解体，使原来政府大包大揽的许多社会服务的职能释放到社会，政府职能发生转变，迈向服务型政府，政府从全能政府走向有限、有效的责任政府，从单向管理政府走向合作治理政府，积极尝试公共服务的社会化改革。因此，政府不但进行自身职能的转变，并且还主动培育民间组织，让其承担社会服务的角色。政府将部分公共管理及服务事务从政府部门剥离，改由向民间组织购买，这一做法完善了公共服务的体系，一方面推动了政府职能的转变，另一方面促进了民间组织的发展。社会服务如今正变成由政府资助的第三部门来提供，主要模式有第三部门独立提供公共服务和第三部门与政府合作提供公共服务。形式有民间组织与政府签订承包合同、接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策，引导公共服务社会化。 篇二：论中国服务型政府的制度构建论中国服务型政府的制度构建 【摘要】：任何政府公共服务职能的有效运作都离不开一整套动态的制度体系,中国政府亦如此。中国服务型政府建设是一项系统而复杂的工程,目前比较突出的问题是存在着制度供给不足的缺陷,因此,要实现服务型政府就必须完善和健全服务型政府的各项制度。服务型政府的制度包括三个层次:宪法秩序、制度安排和规则性行为准则。服务型政府是中国宪法的题中应有之义,其建构过程就是将宪法层面的制度规则贯彻到制度安排和操作层面的过程,即如何通过一系列制度安排和制度创新来确保服务型政府制度的规范性、合法性和公正性。本文的创新之处在于以经济学制度主义为理论坐标,从公共服务的理念、供给模式、运作方式和绩效评估四个基本环节对中国服务型政府进行制度分析和构建。论文共分为六章:第一章:介绍了研究的范畴服务型政府和研究的视角制度构建。对中外学者有关服务型政府和制度的研究进行了梳理和评述。目前,中国学者对服务型政府的研究侧重运用规范的分析方法,主要集中于三个问题的探讨:什么是服务型政府?为什么建设服务型政府?如何构建服务型政府?以制度为视角对服务型政府的研究比较少。国外学者的研究侧重实证研究,研究重点是政府公共服务的高效、优质提供。第二章:在界定基本概念的基础上确立了整篇论文的立论依据。通过对服务型政府制度构建的规范分析,得出服务型政府的制度构建是指通过一系列的制度安排与制度创新,对服务型政府制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定,使其合 乎法制化的要求,从而实现和谐公共管理。第三章:文化是一种如诺思所说的“非正式制度”,它可以向社会生活的各个领域渗透,对正式制度起制约作用。服务型政府行政文化可以分为行政主体文化、行政客体文化和行政制度文化。本章从行政主体文化、行政客体文化、行政制度文化三个方面分析了服务型政府建设中制度非均衡的表现,提出以人为本的服务理念是服务型政府行政文化构建的基石。第四章:公共服务是服务型政府的核心。如何高效、优质地向公众提供公共服务是衡量服务型政府的一个重要指标。本章分析了政府公共服务职能的有限性和公共服务社会化过程中的制度非均衡,提出公共服务的提供要从“单一”走向“多元”,实现服务型政府产品供给的制度配置。第五章:中国电子政府建设的制度变迁是一种政府主导、自上而下的制度变迁,政府虽然在核心制度的安排上取得了一定的成就,但还是不可避免地出现了制度失衡。为此,要通过确定电子政府公共服务目标和原则;缩小“数字鸿沟”,落实服务公平理念;确保政府电子化服务中的信息安全;建立电子政府公共服务的规范化和标准化建设等措施,达到电子政府制度结构效益的最大化与安排效率的最优化。第六章:科学合理的绩效评估体系有利于加强对服务型政府建设的效果和政府管理责任的考核和监控。政府绩效评估的有效实施有赖于政府管理制度的保障和支撑。但是目前中国政府绩效评估的主观随意性大,科学性、规范性不足,其根本原因就是制度短缺。健全政府绩效评估制度,一方面,要加快政府绩效评估体系的制度化进程,以推进中国政府绩效评估的规范运作。另一方面,要通过构建科学的政府绩效评估制度来促进中国服务型政府建设。 【关键词】：服务型政府制度缺失制度构建 ?【学位授予单位】：华东师范大学?【学位级别】：博士 ?【学位授予年份】：XX ?【分类号】： ?【目录】：论文摘要 6-8ABSTRACT8-11 目录 11-15第一章导论 15-36 第一节引入性问题思考 15-19 一、研究范畴的确立:服务型政府 15-18 二、研究视角的确立:制度构建 18-19 三、研究的基本方法 19 第二节相关文献观点综述 19-36 一、中外学界有关服务型政府研究综述 20-28 二、中外学界有关制度研究综述 28-32 三、中国学界以制度构建为视角研究综述 32-34 四、对已有研究的评述34-36 第二章概念、假设和相关理论 36-52 第一节概念界定36-43 一、服务型政府 36-39 二、制度 39-40 三、服务型政府制度构建的规范分析 40-43 第二节研究假设 43-46 一、有限理性假设 43-44 二、目标函数最大化假设 44-45 三、机会主义假设 45-46 第三节相关理论 46-52 一、人民主权理论 46-47 二、新公共管理理论 47-48 三、新公共服务理论 48-49 四、公共选择理论 49-52 第三章服务理念人本化服务型政府非正式制度构建 52-73 第一节服务型行政文化:服务型政府建立的基石 52-57 一、对行政文化的理解 52-55二、服务型政府与行政文化 55-57 第二节服务型行政文化缺失的表现 57-62 一、服务型政府建设的行政主体文化障碍 57-59 二、服务型政府建设的行政客体文化障碍 59-60三、服务型政府建设的行政制度文化障碍 60-62 第三节以人为本服务型政府行 政文化的诉求 62-73 一、公共理念:优化服务型政府行政主体文化 62-68 二、自主参与:培育健康的行政客体文化68-71 三、与时俱进:塑造科学的行政制度文化 71-73 第四章服务模式社会化:服务型政府产品供给的制度构建 73-109第一节服务型政府的核心:公共服务 73-82 一、公共服务的理解与分类 73-78 二、公共服务的”生产”与”提供”78-82 第二节服务型政府公共服务职能的有限性分析 82-87 一、政府职能的理论探讨 82-83 二、政府公共服务职能有限性的规范分析 83-84 三、政府公共服务职能有限性的实证分析 84-86 四、政府公共服务职能的有限性与公众公共服务需求的无限性之间的矛盾 86-87 第三节公共服务社会化过程中制度缺失分析 87-94 一、公共服务社会化供给是构建服务型政府的内在要求 87-88 二、公共服务的社会化提供模式 88-90 三、制约公共服务社会化的现实分析 90-94 第四节从”单一”到”多元”服务型政府职能的履行 94-109 一、公共服务的范围界定立足国情,抓主放次 94-96 二、公共服务的提供模式改变单一,促进多元 96-100 三、公共服务的监督管理依法监管,注重实效 100-101 四、公共服务的资金来源多道筹资,以少控多 101-103 五、公共服务的偏好满足注重培育,自主选择 103-109 第五章服务方式电子化服务型政府运作方式的制度构建 109-136 第一节电子政务:服务型政府的运作方式 109-115 一、对电子政务的理解 109-110 二、相关概念 110-112三、电子政务是提高政府服务效率的有效途径 112-115 第二节电子政府的实践及制度失衡表现 115-128 一、国外电子政府建设的进程 115-117 二、中国电子政府建设的状况117-119 三、电子政府建设制度失衡的表现 119-128 第三节电子政府建设的制度构建 128-136 一、树立电子政府公共服务的发展目标 128-130 二、确定电子政府公共服务的发展原则130-132 三、缩小”数字鸿沟”,落实服务公平理念 132-133 四、加强政府电子化服务中信息安全与隐私保护 133-134 五、推进电子政府公共服务的规范化和标准化建设 134六、优化政府信息资源共享 134-136 第六章服务效果优质化服务型政府绩效评估的制度构建 136-165 第一节政府绩效评估的一般分析 136-142 一、对政府政府绩效评估的理解 136-137 二、政府绩效评估的内容 137-139 三、政府绩效评估的主体 139-141 四、服务型政府与政府绩效评估 141-142 第二节服务型政府绩效评估制度短缺分析 142-153 一、中国政府绩效评估的发展现状 142-144 二、服务型政府绩效评估制度短缺的表现 144-151 三、制度短缺对服务型政府绩效评估的影响 151-153 第三节健全服务型政府绩效评估制度 153-165 一、评估理念:民众本位 153-155 二、评估主体:以公众为核心的多元主体有序治理体系 155-160三、评估指标:科学构建服务型政府绩效评估体系 160-163四、评估过程:实现服务型政府绩效评估规范化运作 163-165 结语 165-167 参考文献 167-181 附:攻读博士学位期间科研成果统计 181-183 后记 183-184 本论文购买请联系页眉网站。篇三：信息与政策及其制度分析内容提要：信息是非常重要的，对于公共政策尤其如此。信息是大量存在的，有用的， 但是需要成本的。公共政策要有效，就要根据需要和经济原则投资于信息。政策实践信息具 有不完善性、不均衡性和不对称性三大特征，制度分析的任务就是着眼于有效的公共政策这 一目标，来尽可能运用各种制度安排来减少政策的不完善性、不均衡性和不对称性的危害。 最后，论文针对性地分析了时空信息与科学信息不对称、一般信息不对称对于公共政策实践 的挑战及其制度分析的一般思路。 关键词：信息 公共政策 制度分析 在信息时代， 人类生活的各个方面都与信息密切相关。从某个意义上来说，我们所生活的世界，除了局部 还是看得见、摸得着的物理世界之外，大部分世界已经成为信息的世界了。我们生活在某个 地方，有蓝天白云、高山流水，我的心在跳动，我的声音能够被其他人听到，我没有工作证， 也没有身份证，人们喊我的小名，一听我的声音就知道我是谁，也知道我的偏好和习性，具 有什么才能，我也可以感觉到自己物理地存在于一个物理的世界当中。在这样的传统社会中， 我的存在可能仅此而已。但是在现代高度发达的信息社会里，每一个人的存在和生活，实际 上都是一个实在的信息世界之中：大多数人用我的名字来认识我，相当多的人可能只知我名 不知我人，我是毛寿龙，有身份证，有工作证，各种各样的学位证书，工作证，护照，有许 多专著和论文表明我是研究公共政策与政府治道问题的，是一个学者；我周围的绝大多数人 我都是不认识的，我不认识他们的脸、声音和身形，不知道他们干什么，更不了解他们的各 种各样的证件，而我所认识的人，我却很少见到他们，经常通过电话、电子邮件，才能知道 他们还存在。我通过大量的书籍，通过网络，通过调查，可以了解整个世界发生了什么事情， 尽管我没有亲眼看到，亲耳听到。属于自己的天地，往往用锁和防盗门、电子密码以及相关 的法律才得以存在。这就是信息时代的我，也是信息时代的我以及每一个人所生活于其中的 世界。 在这个世界里，信息问题开始成为人们的热门话题，人们也逐渐习惯于从信息的 角度，来看待周围的世界。随着信息技术的高速发展，信息传播速度越来越快。因特网成为 信息问题的最为热门的话题。1999 年是中国政府上网年，有关电子政府的话题成为媒体操作 的对象。但是，信息是什么呢？它是不是就是计算机化或者电子化呢？信息与政府公共政策 的关系如何？ 无疑，信息在公共政策中的地位是毋庸质疑的，但是信息决不是信息高速 公路，或者计算机。信息的含义要广泛得多，它的问题也决不仅仅在电子化方面。电子化使 得传统社会以更快的速度走向信息社会，但它本身只是信息社会的一个技术基础。本文将抛 开目前流行的热门话题，重新审视信息的基本含义、信息的特征及其与公共政策分析与实践 之间的关系、投资于信息的原则、政策实践信息的特征、政策过程中的信息不对称以及信息 不对称与政策博弈格局等问题。 一、信息、知识与公共政策!- 信息，就是音信，消息，从客观方面来说，它是客观的状况；但是从人的角度来说，它是我 们有关某种客观状况的认识，这种认识一旦为人所拥有，就成为人所拥有的知识。因为这一 缘故，人们实际上把信息、知识看作一回事，或者认为知识既包括有关人们较为高级的认识， 即技术的知识，以及有关属性的知识，即通常所说的信息问题。1998/1999 年世界银行世界 发展报告知识与发展就是这样界定知识的。1当然，要非常准确地界定知识与信息，并 区别这两者，也是可能的，比如我们可以把信息当作一种客观的东西，它只是反映客观存在 的状况。而把知识当作是人们所掌握的信息，是人们对客观世界的系统的认识。但在现有的 政策讨论中，一般都把这两者当作一回事，因为即使是信息，实际上也是已经经过人处理过 的、已为人所认识的信息，也就是知识。在此，我也将按照国际惯例，把信息和知识当作一 回事。当然，在进一步分析时，也可以把不同的信息和知识进行分类。 政府的政策，往 往是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题，因此又叫做“公共政策” 。根据公共政策学 的一般界定，它是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动” 。2 比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是 人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政 策。3在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、环境保护政策、国土资源开发政策、医疗卫生政策、警察服务政策等。公共政策的质量对于一个国家公共利益 的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极 行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社 会福利的最大化。 那么，如何提高公共政策的质量呢？这有各种各样的途径。如完善公 共政策设计、制定、执行、评估和反馈等过程的制度安排，完善公共政策的责任机制等，都 是非常重要的。本文讨论的侧重点在于探讨从政策的角度来探讨信息的若干特征，具有这些 特征的信息与政策之间的关系，认为信息对于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的 资源，公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈，需要探讨不同阶段的信息的特征，其稀 缺程度，以及开发成本的高低，尤其是要重视信息不对称条件下的信息资源开发和利用的问 题。 二、信息的三大特征 让我们来探讨信息的若干特征。信息的第一个特征是，它 是大量存在的。实际上，世界本身就是由信息组成的，只有通过某种信息，世界万物才能表 明自己的存在。不用说有关大自然的信息，即使是有关某个人、某个问题的信息，也都是大 量存在的。比如有关毛寿龙的信息，如果系统地收集起来，其信息量可能组建一个图书馆。 政府所处理的公共事务以及解决公共问题的公共政策也是一样的，它也是由大量的信息组成 的，并且哪怕是一个局部的问题、一个最简单的公共行动，其所涉及到的信息都是大量的。 信息的第二个特征是有用的，是人类生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任 何时候都离不开信息，个人决策、集体决策和政府公共决策，都离不开信息。就个人来说， 如果没有有关结婚对象的信息，作出的有关结婚的决策就太盲目了；如果不知道食品是否有 毒，就作出食用的决策，结果就很可能是致命的。就某个集体来说，如果没有信息，要采取 有效的集体行动实际上是很困难的。就政府来说，如果没有相关的信息，或者信息不足，其 危害就更大。对外可能导致战争，对内可能导致经济的崩溃。个人决策、集体决策和政府公 共决策，与信息是息息相关的。比如，如果没有有关国土资源的数量调查，在耕地不足的情 况下，还采取鼓励滥用耕地的政策，其结果肯定是坏的。在战争中，公共决策更需要信息。 从信息角度来看，所有的战争不仅仅是物质力量的战争，而且还是信息之间的战争，现代化 的信息战更是现代战争的关键。!- 信息的第三个特征是有用的信 息往往是有成本的。不可否认，大量的信息是免费的，如阳光照亮了世界，我们轻易地看见 了这个世界，从而了解了这个世界，这一过程我们并没有付费。但是，许多免费的信息是没 有用的，对于我们所需要的信息来说，免费的信息是重要的，但往往是不够的，而采集、开 发进一步的信息是需要成本，要使之变成我们的认识，不是免费的。比如，在晚上，我们要 照样看得见这个世界，就需要照明的能源。即使有人免费送我一本书，我要了解其中所 12345下一页包含的信息，也需要进一步投 入必要的时间，并且投入的时间越多，从书中了解到的信息也就越多。我们要了解世界大事， 就需要大量的记者去采访、收集有关各个方面的信息，再由报社编辑成报纸，读者去购买， 而即使有了现成的报纸，我们也需要花费大量的时间去阅读。 因此，信息是非常有用的， 虽然是大量存在的，并且许多信息是免费的，但有用信息的开发和使用，是需要代价的。信 息与所有有用的、需要通过努力和付出代价才能获得的资源一样，是稀缺的，是一种有价值 的资源。作为有种资源，它值得我们进一步努力，去开发信息，缓解稀缺性；把在给定资源 条件下，合理地配置信息资源，用足既有的信息资源存量。这对于政府决策的意义就在于， 要改善政府决策的质量，就需要投资于信息，用足信息。 三、投资于信息的原则 但 是，投资于信息，并不一定要进行盲目的投资，并非要让所有的信息都变成我们的认识，或 者说成为我们的知识。在此，我们需要进一步遵循如下两项原则： 首先是需要原则。也 就是说，信息是大量的，但是人们根据生活的需要，只收集其中的部分信息，作为我们的认 识。要认识某个人，不必要掌握有关某个人所有方面的信息，否则反而难以认识某个人，根 据需要的原则，只要模模糊糊的认识就可以了。比如，要简单地认识毛寿龙，一般只要知道名字，然后了解大体的情况，如脸庞的样子、体形等，就可以了。但如果要复杂地认识毛寿 龙，可能需要了解进一步的信息，比如要请毛寿龙当司机，就要了解能否开车，如果直接了 解困难，就需要通过表明毛寿龙是合格司机的证件，如驾驶证以及领取的年限。如果要让毛 寿龙执掌大权，则需要更进一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有关 毛寿龙的所有信息，我们真正需要的也只是有关毛寿龙的所有信息的一点点信息而已。有关 政府决策的信息也是一样的。比如，我们要确定房改政策，就需要研究实物分房政策存在的 问题，货币分房政策的优势，并在实践过程中，了解由实物分房政策改为货币分房政策过程 中所存在的问题，在此基础上进一步出台相应的对策。需要原则告诉我们，投资于信息，需 要投资于有用的信息。 其次是经济原则。根据需要采集信息，根据需要利用信息，这是 有关认识信息的需求方面的约束。但是，投资于信息是需要成本的，这就需要我们遵循经济 的原则。经济原则意味着如下几个方面： 一是要充分利用现有的信息。现有的信息存量 是非常重要的财富，即使花钱买，也要比实际调查要便宜。我们许多改革政策，都需要从国 外吸取经验教训，中央各个部门经常派人出国考查，这时如果能够充分利用国内已有的信息， 其他部门考查后所写作的考查报告，就可以节约大量的出国考查费用，至少是减少重复考查， 了解更多的新的信息。!- 二是根据节约原则来选择不同的收集信 息的方法。收集信息的方法是各种各样的，如访谈调查、实地考查、问卷调查、表格调查、 抽样调查、普查。不同的收集方法，需要不同的成本，这时就需要在总体成本约束条件下， 进行选择。比如，我们要制定人口政策，就需要了解人口的总量、人口的年龄结构等信息， 一个方法是普查的方法，这是最昂贵的，同时也是费时的，一旦普查结果出来后，所收集的 信息也有点过时了。这时，比较经济的方法是进行抽样调查。统计调查研究告诉我们，抽样 调查不仅省时、省钱，而且往往比普查更为准确。这时，我们完全有理由用抽样调查方法来 替代普查的方法。在政策评估方面也是一样的，某个政策效果是好还是坏，公民评价是非常 重要的。有些地方采用普查的方法，费时费力，其结果还可能由于错误的累积而不能准确反 映实际情况，这时严格按照抽样方法，就可以达到省时省力省钱的效果。 三是要在总体 成本约束条件下，把资源合理分配，否则掌握了大量的信息，但缺少一个方面的信息，决策 的质量也难以提高。俗话说，巧妇难为无米之炊，没有米，即使有很高的烹调技术，也无能 为力。这就需要我们不仅要投资于信息，而且还要合理地安排投资，投资于最稀缺的信息， 在各个方面缓解稀缺。 四是开发信息是需要资源的，而资源是稀缺的，这时为了利用有 限的资源来开发更多的信息，就需要尽可能避免去开发高成本或者根本难以判断真伪的信息， 而要尽可能开发易于开发的并且易于判断真伪的信息。并使公共政策基于准确的、易于辨别 真伪的信息，而不能使公共政策置于可能不准确的信息基础之上。 四、政策实践信息的 特征 投资于信息，可以使我们比较充分地了解现实世界，了解公共政策所需要解决的问 题。一旦信息为我们所拥有，它就成为我们的知识。如我们记住了历史上发生的许多事实， 我们就拥有很多历史知识；了解世界各国的地理情况，就拥有了很多地理知识；阅读过很多 文学作品，就拥有了很多文学知识。现在的问题是，我们能否拥有完美的知识呢？我们每一 个人能够拥有一样的知识吗？答案是否定的，我们不可能拥有完美的知识，每一个人所拥有 的知识也不可能完全是一样的，也就是说知识在人与人之间的配置是不对称的。 因此， 在投资于信息的同时，必须注意，我们投资于信息而得到的知识，具有三大特征：一是如何 我们怎么努力，我们的知识都是不完善的，即使假设在遥远的将来，人类将进入一个自由世 界，走出必然世界，但在进入这一刻之前，人类所拥有的知识都是不完美的，而为个人所掌 握的知识更不可能是完美的。二是信息在不同政策过程的不同阶段的完善性是有差别的，具 有不均衡性。三是知识在不同的人身上的分布是不对称的。也就是说，我们每一个人的努力 不同，每一个人的需要不同，投资力度不同，理解能力不同，因此我们每一个人所拥有的知 识都是不一样的，或者说知识在每一个人身上的配置是不对称的。 政策实践过程中知识或者信息的这三大特征，对于政府决策有多方面的深远影响。公共政策实践应该充分重视政 策实践信息的三大特征：!- 第一，不完善性。信息的不完善性问 题，在公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈各个阶段都是存在的。实际上，政策研究 与政策实践的差别，就在于政策研究没有达到完善的境界，可以继续研究，顶多出一个阶段 性的研究成果，或者推迟出版研究成果。但是，政策实践却不是这样，许多情况下，我们政 策设计还不完善的时候，许多信息还没有收集和得以确认的时候，就需要我们立即制定政策， 并付诸执行。比如垃圾处理的技术目前还不完善，但是城里成千上万吨的垃圾急需我们处理， 总不能等着有了完善的垃圾处理技术之后，才处理垃圾，那时恐怕我们已经为大量的垃圾所 包围了。 在此，我们需要明白，任何公共政策的设计、制定、执行、评估，都可能是不 完善的。这首先需要我们在公共政策的设计、制定、执行、评估等整个过程中，都认真对待， 进行充分的调查研究、专家论证，并经过试点，或者吸取既有的实践的经验，尽可能减少其 不完善性。其次，即使经过充分的调查研究、专家论证，并且经过一段时间的试验，吸取了 成功的经验，我们也需要认识到，政策还可能存在着不完善性。即使为了强化政策的执行力 度，在宣传上需要说明，我们的政策是非常正确的，已经经过了各方面的努力，但在实践上 依然需要注意，信息不可能是完善的，因此公共政策也永远是不可能完善的。在政策的初期 阶段，我们需要摸着石头过河，在后期阶段，即使摸到了石头，我想也需要保持警惕，这些 石头是否真的可靠，或者是否有可能已经发生了变化。第三，说信息不完善时也必须采取公 共行动来解决问题，这并不是说，我们要盲目地大胆，在实践上一页12345下一页 上，即使在这时，公共政策也不能盲目制定，也需要基于现有的信息局限性，来尽可能避免 因信息不完善而可能导致的损害。在信息不完善的情况下，有时候不得不进行赌博，这时赌 注很小，也就罢了，但是如果赌注是整个国家的祸福，而不赌，其损失则未必很大，从公