人民调解制度的改革与完善

人民调解制度的改革与完善篇一：论人民调解制度的完善论人民调解制度的完善 论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。 作者签名： 日期： 论人民调解制度的完善 论文提要：人民调解是调解中颇为重要的一种，指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。人民调解作为纠纷化解方式，以其便民性、主动性、亲和性和情理法共融性，把大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态，大大减少了信访量、诉讼量和可能发生的违法犯罪，在维护社会和谐稳定中发挥着独特的作用，赢得了人民群众的好评和社会各界的认可。尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。其中一个重要表现就是：随着社会主义市场经济的发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到一件。如何完善人民调解制度，更好发挥人民调解优势已成为当务之急。鉴于人民调解制度在中国当前调解机制中的特殊性和重要性，本文试图做些探讨，提出一些个人建议，以求我国人民调解制度得到进一步完善。全文共 6637 字。 关键词：人民调解、制度、完善 调解是最古老的纠纷解决方式之一，它指在中立第三方的调停下，当事人协商解决纠纷。由于中国“和为贵” 、“无讼”的传统法律文化，调解在中国的纠纷解决中自古以来一直扮演着相当重要的角色。调解的优势显而易见，诸如，有利于和平、彻底、一次性地解决纠纷，降低纠纷解决的私人成本和社会成本，缓解和消除社会矛盾，维系当事人之间的和谐关系，体现了“以人为本”的纠纷解决理念以及自愿性、自治性、群众性、民主性、简易性、灵活性、实用性等特征，有助于保障社会秩序的稳定与和谐。因此，完善进而大力促进人民调解机制的运用对于和谐社会的构建至关重要（1） 。人民调解制度作为社会主义法律制度的重要组成部分，作为解决社会矛盾纠纷的重要机制，在新的形势下具有不可替代的地位和作用。 目前人民调解组织的主要形式有：农村村委会、城市居委会下设的人民调解委员会；乡镇、街道设立的人民调解委员会；企事业单位设立的人民调解委员会；区域性、行业性的人民调解委员会。 一、人民调解制度存在或面临的问题主要包括： 1、原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式、调解程序、工作方法、队伍素质等已经不能完全适应社会发展的需要。 2、人民调解等纠纷解决方式受到法治观念、司法中心观念的排斥和抑制。 3、人民调解协议的性质和效力长期以来没有得到法律的明确，导致人民调解缺乏权威，效力微弱，当事人的合法权益得不到有效保 障。调解协议往往成为一纸空文，许多达成调解协议的纠纷最后仍需通过诉讼方式来解决，增加了当事人的纠纷解决成本，既使得当事人不愿意选择人民调解来解决纠纷，还浪费了社会资源。调解协议没有拘束力和执行力，人民调解制度缺乏彻底解决纠纷的权威，不仅严重抑制了人民调解员的工作积极性，也动摇了当事人对调解组织的信任，导致当事人对人民调解的回避，从而最终引致调解制度的萎缩。4、调解组织不健全。不少村民委员会和居民委员会没有调解组织，或者虽有调解组织，但却没有专门的调解人员，调解人员由其它干部兼任。同时，国家有关部门，特别是政府和司法机关，对人民调解的制度支持力度不够，对人民调解委员会工作的指导和监督也没有落到实处。 5、人民调解员的素质不高。人民调解员来自基层，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。 人民调解工作若干规定第 14 条第 2 款尽管已适当提高了乡镇调解人员的条件，但也只是规定：“乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。 ”事实上，随着社会的发展，民间纠纷越来越呈现出多样化、复杂化、专业化的特点，即便调解人员具有高中文化程度也是难以应付的。 6、人民调解缺乏激励机制。人民调解委员会调解民间纠纷不收费，调解案件不但没有任何补贴，有时反而要倒贴一些交通费，调解过程经常加班加点，工作压力大，工作不定时，人民调解员仅凭责任 篇二：论人民调解制度的完善与发展 - 副本论人民调解制度的完善与发展 【摘要】现有人民调解法律制度建设滞后，法律和实践的脱离，给人民调解制度发展带来极大的阻碍。必须加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合，积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制。 【关键词】人民调解制度 完善 发展 人民调解，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。随着社会经济的发展，人民调解的法律地位、组织形式、工作职能都在不断地变化着。然而，人民调解制度的滞后和理论的缺失，在一定程度上制约了人民调解工作的发展；同时，人民调解的实践先行也存在亟待规范的现实问题。我们只有准确理解人民调解的含义，正确界定人民调解的性质，才能更好地发挥人民调解的作用。 一、现行法律框架下的人民调解 一）人民调解的性质和法律地位 人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性活动。在现有法律框架下，人民调解的性质和法律地位在学术界是不存在争议的，它体现在： 1.群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。 2.自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。 3.民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。 二）人民调解制度的优势 1.调解的进行是以纠纷当事人的自愿为前提，有利于当事人之间和睦相处。从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人。在中国人们“面子”观念很重，一般情况下不愿意上法院打官司，不到万不得已不会走诉讼之路。通过人民调解，变对抗为和解，既不伤和气，又解决了纷争，非常符合中国熟人社会以“和”为贵的文化传统。 2.调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。 3.调解解决纠纷节约了社会成本，减轻了法院压力。调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多。当事人有纠纷可就地解决，而不必一趟又一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。 4.调解程序的简易性和处理的高效性。调解没有固定的程序，只要双方合意，可以采用 简便的方式进行调解，随时可以达成协议，而不必像诉讼要经历繁琐的程序和较长的时间。5.调解结果的灵活性。调解协议是当事人协商的结果，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可自由处分自己的权利。 随着社会转型，社会矛盾突发以及构建社会主义和谐社会的现实需要，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展。目前，我国已建立了人民调解组织万个，拥有人民调解员近 486 万人。近五年来，直接、协助调解了各类民间纠纷 5 万多件，调解成功率 96%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀万多件，制止群体性械斗万起，化解和疏导群体性上访万余起，先后有万名人民调解员得到各级党委、政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设做出了积极的贡献。 二、当前人民调解制度存在的主要弊端和原因 一）人民调解制度安排上存在的主要弊端 我们应该清醒地认识到：一方面，人民调解作为维护社会稳定的“第一道防线” ，工作任务越来越重，其作用越来越得到重视；另一方面，在处理社会矛盾纠纷的实践中，人民调解对解决新形势下的人民内部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表现在： 1.人民调解组织建设不规范 人民调解委员会组织条例 （下简称 89 条例）第 2条第 1 款规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。 ”随着新时期调解社会矛盾的需要，XX 年司法部出台人民调解工作若干规定 （下简称若干规定） ，规定可以在乡镇、街道设立人民调解委员会，人民调解员可以聘任产生。全国各地纷纷成立了乡镇、街道人民调解委员会，并积极探索各种形式的人民调解组织。就广东省来说，已初步形成以市、县（区） 、乡镇（街道） 、村（居）委和村民小组（社区）五级调解网络为基础的、多种类型调解协调联动的调解大格局，构建起一张横到边、纵到底的人民内部矛盾纠纷排查调处组织网络。据统计，截止 XX 年底，广东省已建调委会 31067 个。其中村、居调委会 24947 个，乡镇、街道调委会 1639 个，企、事业单位调委会 4112 个（包括外企调委会 534 个） ，区域性行业性调委会 86 个，其他调委会 283 个。事实上最基层的传统意义上的村、居人民调解委员会的作用逐步在减弱，而大的矛盾纠纷解决的重要任务更多落在乡镇、街道调委会身上，而行业、社区人民调解的作用也越来越被重视。 由此而来的后果是，国家法律与部门规章之间产生冲突，学术界对乡镇、街道一级人民调解委员会的存在理由和性质提出质疑，其他形式的人民调解组织的法律地位不清晰，在实践中也出现职责不清的问题。乡镇一级的调委会在许多地方又称为“司法调解中心” ，或者是一套人马两块牌子，事实上，主要调解工作都由司法所人员承担，人民调解委员会委员由乡镇、街道领导及各部门负责人担任。这样做的弊端在于把群众性、自治性的人民调解与行政处理混同起来，压缩了纠纷解决的探索空间，一方面，人民调解工作有行政化、司法化的倾向，另一方面，因为调解协议的民事合同性质，免掉政府行政机关在纠纷发生和处理中必须承担的行政责任。总之，在纠纷调解中行政机关和行政权力的介入，调解就有被操纵和滥用的可能，不利于充分保护当事人的合法权益。同时，把法定由司法行政机关和人民法院负责指导的工作转移到无法负责的领导小组身上，模糊了责任界限，实际上是社会法治管理水平的倒退。 2.人民调解工作缺乏足够经费支持，场所欠缺 由于人民调解的自治性，人民调解不收费，绝大多数调委会没有经费对调解员补贴。随 着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。基层调委会普遍缺乏相对规范或固定的调解室也是影响调解工作开展的一个重要因素。3.人民调解人员素质偏低，队伍不稳定 调解队伍中“两低一高” （文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。调解人员变动大，村（居）委会每 3 年改选一次，广东省人民调解员 196028 人，其中高中以上文化程度的 139610 人，占调委会委员总数的%.约有 1/4 的调解员“一年生，二年熟，三年换” 。在基层实践中，人民调解委员往往由村（居）委会主任或其他成员兼任，调解效果则依其经验、口才、个人魅力或威信而迥然各异。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。4.人民调解的纠纷范围不明确 宪法和89 条例未对人民调解的纠纷范围作界定，若干规定第 20 条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。 ”这一规定限定了必须以一方当事人为公民的民事纠纷，把法人和法人及社会组织之间的民事纠纷，以及违反社会公共道德和轻微刑事违法行为引起的纠纷排除在外。实践中人民调解工作的范围已经触及、延伸到这些范畴，随之而来的是人民调解范围合法性的实际困惑，因而也严重影响了人民调解工作的发展。 5.人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力 最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定 （下简称民事案件若干规定）明确了人民调解协议的民事合同性质，强化了人民调解制度。但是，在目前的实践中人民调解仍面临一些无法解决的问题，首先是人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。现有的司法程序无法直接赋予调解协议执行力，因此当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。 二）人民调解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形势下的人民内部矛盾的产生是同工业化、城市化、现代化的进程相关联的，很多矛盾是人民群众与政府管理部门与劳动就业部门的矛盾，作为自治性的人民调解对这些矛盾显得无能为力，所以必须进行改革，但改革必须在一定的制度架构下进行，否则改革将是无序、低效的。我国人民调解法律制度建设滞后，出现了法律和实践脱离，给人民调解工作带来极大的困惑。 1.人民调解立法滞后 人民调解虽然有多部法律对其作了规定，但仍显得非常不足， 89 条例历经 20 年从未进行修改，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要，现有法律规定实际操作性不强，如调解程序具有明显随意性、调解员如何保持中立以及调解协议的内容和形式等。这些都不利于人民调解作用的发挥。调解程序不公开和不规范，当事人无法获得程序性保障。再者，各种法律、法规、规章之间不统一，人民调解的组织架构、调解范围、调解协议效力等基本上由部门规章和规范性文件调整，而这些恰恰使人民调解在性质和法律地位等根本问题上与上位法存在一定的矛盾和冲突，从而导致人民调解发展的不确定和不规范。 2.人民调解组织架构和新形势下解决矛盾的需求不适应 当前，我国正处在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型时期，各种体制、观念和利益的碰撞，引起了在整体利益、根本利益一致前提下的社会矛盾的大量增加。公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间的利益矛盾呈多样性和复杂性，很多甚至是人民群众同政府之间的矛盾，这些矛盾如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚 至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会稳定和经济社会的全面发展。我省从总体上看，珠江三角洲的群体性事件超过全省的一半以上，东西两翼和粤北山地，群体性事件也呈逐年上升的趋势。据不完全统计，仅 XX 年广州、深圳、东莞三市发生的群体性事件达 1600多起，参与人数超过 20 万，平均每起参与人数超过 120.各级政府和调解组织为解决这些纠纷耗费了大量的精力和时间。作为自治性的人民调解对解决这些矛盾显得力不从心，所以必须改革。特别需要注意的是，目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。正是在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来。事实上，人民调解的自治性以“暗渡陈仓”的方式转换成了行政性，但这种改革由于缺乏制度的支持和深入理论上的思考，昙花一现的命运是不可避免的。3.政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰 一方面，由于人民调解的自治性的局限，特别需要政府财力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院对人民调解指导、管理的职能不清晰，关键是没有责任机制。因此，政府重视，经济较发达地区的人民调解工作就发展得好，反之，则举步维艰。同时，基层法院培训、指导人民调解员也没有形成长效机制，更多地由司法行政来承担指导和培训的职能。但另一方面，乡镇或区县级的调解机构、人员往往又会与地方政府的司法所、科等组成人员交叉，导致司法行政工作人员承担指导、管理人民调解职能的同时，又直接充当调解员。 综上所述，传统的人民调解的快捷、方便、及时、成本低等特点对常见性、多发性纠纷解决具有重要的作用，但其现有法律体系下的法律地位却对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心，其自治性、群众性甚至给人民调解的组织架构、队伍建设、调处范围等带来一定的理论障碍。一方面，我们不能忽视传统的村居人民调解把矛盾化解在萌芽状态的优势；另一方面，我们不得不承认，解决新时期人民内部矛盾要重视发挥行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民调解壮大和发展，允许有一定的“行政色彩” ，但是，人民调解的自治性和行政性不能统一在一起；第三，要转变观念，开阔视野，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。 三、完善和发展人民调解的思路 一）加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化整合 民事诉讼法 、 89 组织条例 、 若干规定 、 民事案件若干规定等相关法律、行政法规、部门规章、司法解释等对人民调解作了规定，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要。对此，司法部在 XX 年已正式启动人民调解法的立法准备工作，全国各省也纷纷出台人民调解立法，如青海省、陕西省、重庆市、杭州市都已颁布人民调解条例，纵观各省市立法，都未能很好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性的问题。笔者认为，国家对人民调解立法势在必行，只有在国家层面的立法才能解决人民调解在实践与现有制度中存在的问题，而人民调解的性质和法律地位是不能绕过去的弯，是必须首先要界定的问题，它决定了人民调解组织的架构，决定了人民调解今后的发展空间和方向。 1.明确定位人民调解的性质 在宪法规定下，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础，是多年来人民调解工作保持强大生命力的根本原因，这一性质不能改变。另外， 宪法只规定 村（居）委会可以设立人民调解委员会，没有规定其他的机构、组织不可设。笔者认为，关于人民调解组织的性质和地位，应从人民调解组织活动的角度即有无公权力介入的角度来看，但是政府对人民调解可以提倡、支持、主导、组织，这与人民调解的群众性、自治性、民间性并不矛盾，同时，随着新时期矛盾纠纷的变化，人民调解组织要向“自律性” 、 “公益性”和“专业性”发展。逐步建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的人民调解制度。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。在人民调解立法中，我们必须明确人民调解的民间性质，防止行政权和司法权对人民调解制度的侵入，否则会导致整个民事程序法律制度的紊乱2.优化人民调解组织结构 随着社会经济的迅速发展，民间纠纷及其调解工作呈现出很多新的特点，如诱因复杂，触发点多；突发性事件、群体性纠纷增多；调解难度大、反复性强等。基层人民调解委员会难以承担重任，只在村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会的组织架构已不能适应现实的需要。因此，笔者认为，在人民调解机构的设置上可以沿用若干规定中的架构：一是村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道设立人民调解委员会，其中乡、镇、街道人民调解委员会受理调解村民委员会、居民委员会、企业和其他社会组织人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷或者跨地区、跨单位的民间纠纷；二是企业、行业组织或者其他社会组织根据需要设立人民调解委员会。但是在组织和程序设定上，必须对乡、镇、街道设立人民调解委员会进行严格的界定，与司法调解中心、乡镇街道矛盾纠纷处理（协调）中心的职能区分开来。即政府机关工作人员包括司法所编制内人员不得兼任人民调解员，人民调解员由辖区内的各村居委人民调解委员会委员担任，可以选举或推举产生，乡、镇、街道政府为其设立提供资金和场所的帮助，司法所具体负责监督、指导工作，企业、行业组织或者其他社会组织设立人民调解委员会，其组成人员也应由企业、行业组织或者其他社会组织的人员选举或采取代表票决等形式来聘任。 3.拓展人民调解适用领域和调解纠纷的范围 随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。 因此，笔者认为，人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，为构建和谐社会充分发挥维护稳定的第一道防线作用，积极参与到各类社会矛盾的化解中来。建议将人民调解的工作范围明确为“公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各类民间纠纷” 。同时为了防止人民调解范围的过度延伸，有必要对人民调解的范围作限制性的规定，如规定人民调解委员会不予受理下列民间纠纷：（一）人民法院、公安机关或其他行政部门正在处理或者已经解决的；（二）法律、法规规定只能由其他专门机关管辖处理或者禁止采用人民调解方式解决的。 4.提升人民调解的法律效力 民事案件若干规定首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，当事人可以凭在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书，请求法院出具调解书，而法院调解书 篇三：论新时期的人民调解制度的发展与完善论新时期的人民调解制度的发展与完善 XX-09-26 15:33:39 来源： 论新时期的人民调解制度的发展与完善 株洲市荷塘区司法局 一、我国人民调解制度的产生与发展 我国调解制度产生的基础是封建制的小农经济，商品经济不发达 ，国家对百姓间矛盾的调处，有司法的途径，但人们大都回避，因为建立在这种封建制的小农经济基础之上的中国的政治，大都俱以伦常为本，政治与家族的关系密切无比，家长、族长在维持家族秩序方面处于重要地位，家族和家庭范围内的纠纷、冲突先由族长和家长调解和仲裁，国家赋予和承认这一调解和仲裁强制力，实在不能调解才由国家司法机构处理。俗话说“清官难断家务事”也在一定程度上以此作为根据。族长和家长对家族和家庭范围内纠纷和冲突的调解和仲裁，是中国传统社会“齐家、治国、平天下”政治理论的实践，每一家族通过调解和仲裁维持其内部秩序而对国家负责，整个社会秩序方可维持。中国传统社会的调解制度是建立在封建制的族权、父权统治基础之上，并以封建社会“三纲五常”为核心的行为规范， “礼”为其调解矛盾的依据，有其封建性和糟粕性。 新中国成立后，我国建立了人民调解制度。人民调解制度是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度。各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。各地的人民调解委员会在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定。但我们过去的人民调解制度，毕竟是建立在高度公有制基础之上计划经济的产物，具有行政性的倾向，并且有不明确和不完善的方面，和社会主义市场经济的要求有一定的距离。因此，健全和完善我国人民调解制度非常必要的。 二、我国人民调解制度的内涵和存在的缺陷 所谓人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家的法津、法规、规章和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议、消除纷争的一种群众自治活动。我国的人民调解制度是一项具有中国民族文化传统和特色的民主法律制度。人民调解作为我国民间调解的延续和发展形态曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验” ，被西方国家借鉴并有所发展。现行宪法，民事诉讼法以及调解委员会组织条例的规定明确确立了人民调解的性质和法律地位：作为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解委员会在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作。它依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如果有违背法律的，人民法院应依法予以纠正。人民调解作为纠纷的解决方式曾发挥过重大作用，但是改革开放以后，随着我国的法制体制的逐步建立和完善，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径。过去，因没有建立健全的民事诉讼机制，人们在解决纠纷方面便依赖于其他机制，而一旦刚性的民事诉讼机制得以建立，人们便对民事诉讼机制进行依赖。据统计，进入九十年代以后，调解委员会的纠纷调解数量呈逐年递减的趋势，从 1990 年的 740 余万件减至 1998 年的 526 万件，每个调解人员的调解量已不到一件。笔者认为，造成人民调解机制不断萎缩的事实，主要存在有以下几个方面的原因： (一)人民调解制度缺乏必要的资金保障 根据组织条例和若干规定中的相关规定，人民调解委员会调解民间纠纷不得收取费用，其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费。从上述规定中，我们可以看到人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位。这从表面上看没什么不足，但在实践中，这一规定很难真正实现。因为，从我国目前的财政状况来看，广大农村特别是一些边远地区的农村，村委会本身都面临经济困难，无法正常开展工作，所以村委会设立的人民调解委员会的资金经费更难以落实了。因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的“瓶颈” 。因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系。基层调解员工作环境非常险恶，人身安全时常受到威胁。没有人身安全保障体系，广大基层调解员对矛盾调处无法“轻装上阵” ，这极大地影响了调解的效果。缺乏资金，使得调解员的补贴经费无法解决。这些问题都极大地挫伤了调解员工作的积极性。另外，工作经费无法保障，也使得对调解员的培训工作无法正常进行。按要求，乡镇调解员每年参加培训学习应不少于 9 天，村调解员不少于 7 天时间。但由于经费短缺，培训主要采用“以会代培”方式。这不仅使调解员的素质无法得到提升，也影响了调解工作的质量。 (二)人民调解员的素质偏低 目前，我国达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上的人民调解员有 220 多万人，仅仅占调解员人数的 25%。人民调解员是人民调解工作的具体执行者，自身素质的高低对于人民调解工作的顺利进行起着至关重要的作用。而我国相关法律法规对于人民调解员自身素质的要求较低，是导致我国人民调解员素质普遍偏低的主要原因。 组织条例对人民调解员的要求是，为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民。在这其中并没有对人民调解员的文化程度提出要求，只是在以后制定的若干规定中对人民调解员的文化程度作了规定，要求应当具备高中以上文化程度。但这仅是针对乡镇、街道一级的人民调解员，也就是说对于占调解员绝大多数的农村人民调解员的文化程度仍无要求，而农村人民调解员又恰恰是我国人民调解员队伍中文化程度较低的一部分。这一状况无疑是导致我国农村调解工作水平较低的一个重要原因。人民调解员没有一定的文化素养，就不可能很好地领会我国政策的精神内涵和掌握相关的法律法规知识。在当今民间纠纷日益复杂化，而人民的法律意识、权利意识又在不断增强的情形下，就不可能很好地解决纠纷。此外，我们还面临着人民调解员年龄偏大，后备资源匾乏的问题。特别是在广大农村，地区大多数青壮年都已外出务工，缺乏足够的人民调解员后备资源已是一种普遍现象。如何培养新一代的人民调解员是值得我们关注的问题。(三)人民调解制度缺乏程序的保障 虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一冈。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量。因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现。 (四)人民调解协议的效力不明确 人民调解协议的效力不明确是困扰人民调解工作发展的又一核心问题。对于人民调解协议的效力，我国的民事诉讼法和组织条例都作了相应的规定。民事诉讼法第十六条第二款规定:人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议或协议应当履行;不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉。组织条例 第九条规定:人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或达成协议后反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。虽然，这些法律规范对人民调解协议的效力都进行了规定，但是我们也不难看出这些规定却存在着自相矛盾的地方。它一方面规定当事人应当履行调解协议，而另一方面却又规定作出协议后可以反悔，并且对于反悔的当事人没有规定任何不利的后果。正是这样一种规定导致在实际工作中，调解协议对当事人失去了约束力。人民调解协议的效力不明确，使当事人有借口推脱自己的责任，而应该受到保护的权利却未得到保护。在这样一种情形下，人们很容易丧失对人民调解组织的信任，使人民调解工作的权威性大打折扣，从而极大限制了人民调解工作的开展。同时，也大大增加了人民法院的工作量，导致资源的浪费。 （五）片面法治观的误导 当前一种观念认为，在我国法治现在化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展；需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律。在现代意识的整体冲击下，维系一种传统的纠纷解决方式似乎已经不合潮流，似乎只有拿起诉讼的武器解决纠纷才是一种现代法意识。但是，在我国非讼机制不断萎缩时，许多西方国家却日益重视非讼解决机制，如美国的 ADR 程序，强化解决纠纷手段和方法的多样性，开