城市公交的行业管理及机构

第二章 城市公交的行业 管理及机构 学习目的： 通过本章学习，需要掌握： 行业管理的概念 ; 公交行业管理的机构设置及其职能 . 了解： 我国城市公交行业管理的现状、模式 . 第一节 概述 基本概念： 行业 ：同类经营单位的集合体。 行业管理 ：在商品经济条件下，按照 技术经济活动的同一性原则，对社会 经济活动进行的专业化分类管理。 行业的分类： 按照经济活动的种类来分：包括农业、制 造业、建筑业、运输业等； 随着社会经济专业化程度的提高，每一大 类又可分离出许多小类，例如：运输业又 可分为道路、铁路、水路、航空、管道五 种小类。 我国目前主要存在的行业管理 模式主要有： 公司型 职能部门型 协会型 “公司型 ”管理模式是国家通过组 织全国性行业总公司实施全行业统一 集中管理的一种管理模式。 其特点是：国家与行业总公司实 行政企职责分开，赋予行业总公司实 行统一经营管理的权利。总公司则统 一计划管理全行业生产经营活动。 例如：石油、烟草行业。 “职能部门型 ”管理模式是国家通 过设置政府行业管理职能部门来统管 全行业经济活动的一种管理模式。 其特点是：行业管理的主体是政 府，由政府主管该行业的职能部门， 统管全行业的方针政策，统筹规划、 综合平衡、组织协调和监督服务。 例如：电子、民航、交通行业。 “协会型 ”管理模式是指以行业协 会为管理主体的行业管理模式。 其特点是：由企业自主组织行业 协会，实行民主管理，协会组织在行 业经济发展与运行管理中起主导作用 ，国家只是通过综合经济管理进行宏 观调控。 城市公交行业管理： 我国城市公交行业管理属于 “职能部门型 ”管理模式 ， 具有 国家行业管理 的基本 属性。 国家行业管理：是指国家各级 行政机构行使公共权力，执行国 家意志，推行国家政务，管理社 会公共事务的活动。 城市交通行政管理：是指城市 政府和交通行政机构在有关法律 的规定范围内对城市交通事务所 进行的决策、计划、组织、领导 、监督和控制等管理活动。 城市公共交通管理部门代表政 府管理公交事务，对公交行业的 发展、经济关系、经营活动行使 规划、协调、指导、监察、监督 的行政管理职能，完善法制建设 。 公交行业管理的几个方面： 管理的首要目标 管理的目的 管理的方式 管理的手段 管理的首要目标：追求社会效 益。 各级交通行政管理的工作目标 都是使城市交通的发展适应社会 经济发展的需要。 管理的目的：是要执行国家和地方政 府对城市公交的法律和方针政策，通 过行业管理保护合法经营，维护运输 秩序，保护乘客的正当权益，提高服 务质量，改善乘车环境；建立统一、 开放、竞争、有序的公共交通客运市 场，促进行业经济效益和社会效益的 共同提高。 管理的方式：依法行政管理，并 在市场经济条件下，寻求政府的 行业管理和民间行业协会管理的 有机结合。 管理的手段包括： 经济手段： 主要指投资、财税、价格等 经济杠杆的调节作用。 法律手段： 是指通过行政立法和行政司 法来管理交通事务的方法。 行政手段： 是指主管部门采取发布命令 、指示、指令等形式对城市交通事务进行 直接指挥和控制的管理方法。 这三种方式以经济手段为主， 以法律、行政手段为辅。 这三种手段的作用，归纳起来 即是：运用经济手段，培养统一 的市场运行机制；运用法律手段 ，建立统一的运行规则；运用行 政手段，完善市场运行秩序。 第二节 城市公交行业管理机构 按照国家现行的管理体制，涉 及公交行业管理的机构主要有： 行业管理机构 综合管理部门 行业协会 行业管理机构： 也称行业归口管理 机构，是按各城市政府对其属下有关 职能部门的分工，授权对公交客运实 施管理的行业管理机构。 管理的职能要求：统筹规划、综合平 衡、法规制定、政策研究、指导监督 、协调服务。 综合管理部门：是指政府系列中 的综合管理部门，是政府相关管 理部门对公交行业实施监督管理 的横向组织。 当前与城市交通有关的国家行政 管理机构有：建设部、公安部。 北京市现有公共交通 管理体制及其运作 v 北京市交通委员会管理北京市路政局、北京 市运输局、北京市交通执法总队，为 “一委两 局一队 ”的组织格局，其中 “两局一队 ”是执行 层，而交通委是决策层，组织格局如图 1所示 。其中对于公共交通进行管理的主要有市运 管局下设的公共交通管理处和市路政局下设 的轨道交通建设处。 v 公共交通管理处设置的主要职能如表 1所示。 v 轨道建设处主要负责组织轨道交通工程的验 收、轨道交通建设工程技术标准的监督管理 和依法负责轨道交通建设工程质量监督的管 理。 现有公交管理体 制存在问题分析 v (1)管理机构方面 v (2)运营企业方面 v (3)政策方面 (1)管理机构方面 v 长期以来，公共交通行政管理的条块之间、 行政层级之间存在着较大程度上的事权不清 、关系不顺现象。地面常规公交与地铁部门 之间缺乏有效的沟通协调，导致各部门在公 共交通基础设施规划、审批、建设、管理运 营等各方面存在某些管理混乱的现象，各个 管理部门没有有效地互相协调公共交通补贴 、线网场站建设管理等各个环节。有些交通 基础设施即使规划合理获得审批后，在建设 时又可能因为资金不到位等问题改动原来的 规划方案，造成了一些遗留问题。 v 比如，原则上市运管局拥有对 “本市公共电汽 车营运线路和站点的设置与调整 ”的审批权， 但实际上有些新增的公交线路却是由公共交 通控股 (集团 )有限公司直接与交管局协调后进 行设置，最后到市运管局来备案。义如，虽 然轨道交通标准的制订和监督、轨道施工工 程养护质量的监管设置在北京市路政局的轨 道建设处，但这些业务都是由北京地铁建设 管理有限责任公司自己进行。公共交通管理 处和轨道建设处很多设置的职能都没法落实 到位。 v 目前北京市公共交通运营企业主要是由市 政府举办的国有独资企业，由它们在公共交 通领域进行垄断式专营，以保持整个公共交 通系统网络的通畅与衔接。 v 北京市地面常规公交的运营公司主要是北 京公共交通控股 (集团 )有限公司。从产权结构 上看，该公司是一家典型的特大型国有企业 ; 从产业组织的角度看，其运营具有相当强的 垄断特征。由于市场竞争机制不健全，不利 于运输效率和服务水平的提高。 (2)运营企业方面 v 公共交通管理缺乏整体协调政策，缺乏有 效的法律保障。目前与北京市公共交通相关 的政策法规除了有 北京市道路交通管理规 定 、 城市道路管理条例 等单一层面的 管理条例外，没有具体针对公共交通在制定 政策、监督政策实施及咨询、执行管理和审 裁等层次上如何协调地面常规公交和轨道交 通，以及对各个相关部门在公共交通管理职 责和权限做明确的规定。这导致了各管理部 门和企业各司其职，没有有效地相互协调。 (3)政策方面 国内外公共交通管理体制对比分析 v 德国、法国、香港的城市交通发达，政府对 交通的管理也很成功，其交通管理机构职责 分明，相互协调，运作高效。他们的公共交 通管理体制如表 2所示。 从表 2中可以看出，它们比较成功 的经验就是把管理机构和运营企 业分离开来，双方通过招投标， 缔结委托代理合同，同时引人中 间协调机构，共同管理和运营城 市公共交通事务。各自主要职能 如图 2所示。 欧洲城市公共交通 的管理运营机制 v 面对日益严峻的城市交通问题， 世界各国纷 纷出台了 “优先发展公共交通 ”的战略措施， 提高城市公交效率成为学术界和管理部门所 追求的共同目标。 v 目前，国内学者日益重视对于欧洲城市公交 的研究，成果颇丰。但却较少涉及行业管理 运营机制这一层面，而事实证明，管运机制 是否有效对于行业的发展至关重要。因此， 在向欧洲公交学习的过程中，有必要深入探 讨它们管理运营的不同模式。尤其是那些成 功的范例，从而为我国城市公交的发展提供 新思路。 管理运营机制分析的理论框架 v 欧洲各国社会情况不尽相同， 因而也就有着 不同的公交管运机制，甚至在同一国家的不 同城市，也会根据实际情况的差异，实行不 同的公交管运机制。根据不同公交服务方式 之间是否存在协同性，不同运营者之间是否 存在竞争，以及市场的主导力量是公交管理 部门还是公交企业等标准。现在我们将欧洲 城市公交管运机制划分为：全面管制型、委 托代理型、解除管制型 （或放松管制型） 三 种类型。为了能系统而全面地研究这几类机 制，首先引入一个市场分析的框架 ,SCP模式 。 v SCP英文全称为 “Structure-Conduct- Performance”,即 “结构 .行为 .绩效 ”它是新古 典经济学进行行业市场分析的一种理论体系 。在该模式中，市场结构包括两个方面：一 是正式的或非正式的社会制度，如法律法规 、政策条令、社会准则、文化传统等；另一 个是各个利益实体，如工厂企业、消费者、 政府等；而市场行为指的是在特定社会制度 下，各利益实体的相互联系或影响；至于市 场绩效则主要指效率（技术效率和资源配置 效率）公平性、可持续程度等。三者的关系 如下图所示： v 简言之，市场结构影响着市场行为，这两者 又共同决定着市场绩效，而市场绩效通过反 馈作用引起市场结构和市场行为的相应变化 。 v 针对不同的行业市场， SCP模式分析的大框 架都是通用的，但分析的具体内容却有很大 差别。结合城市公共交通行业的特殊性，我 们列出它们 SCP模式分析时有可能涉及到的 主要项目，见表 1 下而即以 SCP模式为分析的主要理论 框架，对欧洲城市公交三种类型的竹 运机制逐进行探讨 v1全面管制型 v2委托代理型 v3解除管制型 1全面管制型 v1.1机制评析 v2.1范例介绍 1.1机制评析 v 在这种模式下，政府部门对公交行业实行个过程控 制，其主要职责包括制定公交政策、建设和维护公 交设施、规划设计运营线路、确定票价体系、则政 预算和成本结算等公交运营方进行指令性营运，负 责车辆的维修和企业员工的管理。 v 在个而肯制体系下，不同公共交通方式之间容易 形成整体服务的协同，般是通过站点的接近设置和 票务上的联合来实现公交企业绝人多数属于公有制 但是，也有半公有制的或私有制的企业，但它们与 公有制企业样，必须遵循现行政策运作，在政府确 定的运营体系下提供服务，缺乏生产的自主权因此 ，这种市场几乎是没有竞争的。此外，除了私营企 业需要通过谈判协商补贴水平外，政府对其他公交 企业实行完个成本补贴。 现在用 SCP模式对这种完个肯制的公 交市场做简要分析： v(1)市场结构 v(2)市场行为 v(3)市场绩效 (1)市场结构 v 票价的制定一般遵循统一的标准，而且运营商之间 通过服务协同，使乘客容易形成对公共交通的一致 意向，所以除了不同公交载具的物理性差别以外， 乘客不会对所提供服务的差异有较强的感知，此时 企业数量可视为 1;同时，运营方往往接受个额补贴 ，被动执行公交政策，因而输送包括福利义务 (如学 生、特困人士等减免票人员 )在内的所有客都属于它 的服务职能 v 在这里，公交行业处十垄断状态，相关机构和现 行企业会通过吝种渠逝，将新的潜在运营者扣之门 外，市场进入阻力极大。 (2)市场行为 v 全面管制下的公交管理战略为搭载尽可能多 的乘客提高公交乘坐率，缓解交通压力； 而 公交票价体系制定的目标是为了使票务年收 入达到一个成本回收率；至于票价政策，它 与管理战略是紧密相连的，因此为了增加乘 客人数，一般采取低价制和通票、月（季） 票等折扣票制，并对弱势群体实施减免票制 ，通过横向补贴（指利用盈利线路的利润资 助、维持亏本线路的运营）或政府直接财政 补贴弥补亏空。 (3)市场绩效 v 在这种政府垄断的市场里，虽然避免了私有 经济实体对乘客的剥削， 但由于企业不用为 生存担忧、生产效率较低、管理松散、制度 繁冗、资源经常过剩配置。不论是管理层面 还是技术层面。行业整体少有进步。财政补 贴非常高。 1.2范例介绍 v 全面管制型公交模式虽然经济效率低， 而且而临着新的具有竞争性的市场模式 的挑战，但仍有不少欧洲国家 (或城市 ) 采用 . v 1990年以前的匈牙利，其首都布达佩斯和东南部主 要城市赛格德 ,德布勒森和米什科尔茨都有自己的公 交企业，所有权归所在市政府，可以说管运一体 ;在 该国的其他城市和地区，国有制公交企业 Volan提 供着所有方式的公共交通 .匈牙利政府这种全包的做 法，虽然使公交系统内部协同水平相当高，但由十 长期的亏本经营，没有则政力量更新车辆，企业只 能满足公共交通 “量 ”的需求，服务的 “质 ”每况愈下 ，使得乘坐率跌再跌，车票收入也从 1980年占到总 支出的 14.6%下降到 1993年只占到总支出的 4.6% 1990年政府制定了发展自由市场经济的战略，新的 价格法和道路交通法的通过影响到公交行业，城市 公交开始采用招标方式转让经营特许权。然而，出 于种种体制上的原因，新法案只不过是在保护现行 的运营者。至今没有一家新企业在甸牙利的任何一 个城市得以开展公交运营 . v 在希腊首都雅典，雅典城市交通组织 OASA 既是公共交通的管理机构，又负责提供公共 交通服务，它隶属十交通部 OASA掌握着三 大国有企业，分别是负责柴油动力型公共汽 介运营的 ETHEL，负责雅典一比雷埃夫斯 ( Piraeus，邻近雅典的东南部港市 )大区公共 电车运营的 ILPAP，以及负责雅典一比雷埃 夫斯大区城铁服务的 ISAP。 1992年希腊曾在 城市公交领域进行私有化的改革，但由十实 际操作效果差，在 1993年 12月该国通过政府 回购，重新国有化公共交通企业 .再次对城市 公交实行全面管制。 2委托代理型 v 2.1机制评析 v 2.2范例介绍 2.1机制评析 v 在这种模式下，管理机构和运营企业分离开来，双 方通过缔结委托代理合同，共同管理和运营城市公 交事务管理方主要负责政策的制定、公交网络的规 划及维护，以及对代理方所提供的服务进行评估， 即监管合同的履行情况 ;而运营方获得运营授权合同 后，自主组织经营，有时还可以制定独立的票价体 系，开发特色服务种类。这种机制最大的特色是， 企业必须通过参与政府的公交服务项目招标，中标 者才能获签合同，取得经营特许权这种招标合同般 分为两大类 : v (1)完全成本合同又称为成本保利合同。管理 部门就某项公交业务，确定出车辆的规格、 票价等相关指标，然后发布标案，其中包含 着它所能提供的运营成本上限的标底，接受 各企业关于运营成本的投标，一般要求成本 最少的企业能够中标公交运营的财政收入归 管理方，上级政府按照年终财政结算得出的 赤字补贴管理方 ;而运营方则根据合同所确定 的固定回报率 (通常较低 )从管理方获得报酬运 营者承担经营风险小，只需要使投标价合理 化在这种合同模式下，运营者可以保证不会 破产，但是挖掘利润的空间相对狭窄。 v (2)净补贴合同在这种合同下，运营方保留车 票收入，投标价的对象是财政补贴的金额， 通常要求补贴价格最低的投标方获得经营特 许权虽然此时运营者须要承担部分风险，但 由于是根据以往运营财政状况进行趋势拟合 得出的预期赤字进行补贴，实际为企业留下 了利润挖潜空间，企业在获得经营特许权后 ，为了获得更多利润，必然竭力提高效率， 使实际赤字低于预期赤字，赚取差额，这也 有利于整个行业水平的提高。 v 相关的实证研究报告表明，后者更有利于改 善效率、提高技术、削减生产成本。当然， 不管是哪种合同形式的招标，管理方都担负 审核投标方资质、投标标案可行性等职责。 在确立招标项目的同时，需要注意保持各种 公交服务模式之间的协调、配套。 v 这种公交服务竞标通常针对某条线路或某个 小交通区域，其内隐目的是建立竞争进入市 场的机制，即运营者必须通过竞争才能获准 进入市场，从事公交营运。 v 同样对运用 SCP模式科简要分析 v (1)市场结构在委托代理模式下，管理方维持着不同 公交方式间的服务协作和票务联合，因而企业数量 仍然是 1但是，由于不同类型合同对运营者的激励 程度有别，所以他们对于搭载乘客的态度不 :在完全 成本合同下，管理部门为运营方提供的所有服务进 行支付，故运营者几乎不关心运输的乘客人数 ;而在 净补贴合同下，运营者是车票收入的最终获得者， 因而往往希望输送尽可能多的乘客，尤其是对旅程 全价支付的乘客。 v 此模式下，竞争主要存在于为获得经营特许权、进 入市场的过程中，一般技术先进、效率高的企业更 容易进入市场。 v (2)市场行为管理决策的聚焦点同样是运载尽 可能多的乘客，发挥公交优势管理方通常也 有个成本回收率的目标，但是更加关注补贴 的适当水平和补贴效用的发挥在通过相关法 案引入竞标机制后，会预留一个过渡期给公 有制企业进行合理化改革 .为在竞标过程中与 私有制企业竞争作好准备。 v (3)市场绩效此种机制仍能避免剥削乘客的 情况，管运双方同时认识到，技术效率比规 模效率更重要，这样有利于技术改造 .促进公 交系统升级。 2.2范例介绍 v 1985年 7月，伦敦举行第一轮公交服务招标 ，立标的是城市外围 13条较短的独立路线。 此后，招标规模稳步扩大，平均每年都有伦 敦整个道路网约 5%的线路进行招标。到 1993 年，约 50%的公交路网通过招标委托给了私 人企业经营。余下部分仍归伦敦巴卜有限公 司 (伦敦地区交通署掌握完个产权 )垄断经营， 称作 “固定补贴网络 ”。 v 整个竞标过程由交通署下属的公共汽车服务 招标司负责招标司在立项后，即对外公布标 案明细表，内容包括车辆的最大载客量、最 低的发车频次、路线所经过的街道以及停靠 的站点等，有意向的企业据此投标企业的竞 标方案中最核心的是投标价格，即运营该项 业务所要求的成本价格，招标司严格审查每 个投标方案中的资源水平，评估它们是否可 行此外，对于伦敦巴卜有限公司的竞标方案 设有此额外审核规定，主要为防止它运用 “固 定补贴网络 ”的资源来资助其竞标，从而造成 不公平竞争。 v 中标的企业获得签署 3年的经营特许合同，这 期间由招标司对服务质量进行监督，没有履 行合同要求的会被警告、财政处罚，严重的 将被终止合同。 v 通过这种招标转让经营特许权的方式 .伦敦的 公共汽车服务得到显著改善，调研报告显示 ， 1987 1992年期间，此项改革带来的社会净 福利增加值最理想估计达 3亿多英镑 (1992年 价 )。 3解除管制型 v 3.1机制评析 v 3.2范例介绍 3.1机制评析 v 解除管制意味着管理部门对公交行业的干预仅限于 维持市场秩序，保证安全运营，创造公平有序的竞 争条件公交服务不再是为了社会公益，而是以盈利 为目的 ;无论哪种所有制的公交企业，都必须自负盈 万，不再获得政府的则政补贴。 v 这种管运机制以市场竞争理论为依托，该理论主 张，通过引入自由准入制，刺激竞争 ;而竞争恰恰是 改进效率，提供更为新颖服务的关键机制。 v (1）市场结构竞争使得各运营商之间很难实 现票务联合和服务协作，所以企业数量即注 册公司的数目，一般与城市规模成正比运营 者都希望搭载尽可能多的乘客，但存在 “歧视 性 ” 往往不愿意搭载法定减免票的乘客。理 论上，市场进入自由，而实际情况有所出入 : 原有企业通过填充所有可能的运营缺口或对 新的运营者子以经济报复，从而设置市场进 入的障碍 . v (2)市场行为此模式下 .市场非常脆弱 .尤其因 为人多数情况下，乘坐率不断下降，使得实 现净利润困难。交通服务集中在有利可图的 路线上，管理战略限定为回收短期边际成本 。票价制定的原则是为了实现利润最大化。 v (3)市场绩效，解除管制下，企业迫于市场 扭力，必须使成本最小化，因而在降低成本 、减少风险等方而的技术改进发展迅猛 .如小 巴的推广。 3.2范例介绍 v 在欧洲，至今没有城市的公交管运完符合解除制型 模式，最接近的当属英国伦敦大区以外的各个城市 郡的公交私有化改革。 v 1986年 10月 26口， 1985交通法案正式生效，其 核心是公交运营私有化，解除政府对公交的诸多管 制，包括三大改革举措 : v (1)市场进出自由 废除了以往的路线管理体制， 运营者只需要提前向相关机构递交申请，就能够引 进、更改或撤销某项业务，获批的前提是通过审议 ，认为该业务变更不会造成重人安个隐患或拥堵问 题 . v (2)私有化 原先公有制企业改组为分散的营 利性企业，可转信给私人，那此仍保持公有 制的企业则需自负盈万，不再得到政府直接 的则政补贴。 v (3)线路区分对待 公交线路分为两类，一类 为盈利线路，即由各运营者自由申请的线路 ，其运营纯粹为了追求利润 ;另一类为福利线 路，为了保护公众权益，在纯盈利性公交服 务不能满足居民出行需要的地方或时段，政 府可以增设福利线路，其运营权须通过竞标 获得，要求政府提供运营成本少、回报率低 的投标者获得合同。 v 现在仍能够清晰地解读 1985交通法案的改革 效果 运营成本大幅降低，主要归功于减少 固定开支、裁员