国土局规划科学发展观学习调研报告.docx

国土局规划科学发展观学习调研报告 规划修编是指在上轮规划实施的基础上，根据我市社 会经济可持续发展要求以及自然、社会经济条件对土地的 开发、利用、整治、保护等在空间和时间上进行新的规划 和布局。其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理， 合理利用土地资源，提高土地利用率和土地产出率，促进 国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据。为 做好新一轮规划修编，使之为实现资源保护与保障发展的 双赢提供依据和技术支撑，我们对上轮规划实施情况进行 了调查研究，在此基础上，提出规划修编的思路和方法。 一、上轮规划编制情况 上轮规划编制概况 规划编制以 19*年为规划基期，*年为阶段目标年，XX 年为规划目标年。应用 19*年土地利用现状变更成果，自 19*年开始编制，于*年 8 月完成，同时经*省人民政府批复 实施。规划范围为威海市行政区范围内的所有土地，包括 环翠、文登、荣成、乳山一区三市，土地面积 5697.*平方 公里。 上轮规划编制的基本思路 规划编制以保护耕地和控制建设用地为重点，围绕上 级规划下达的规划期间土地利用的主要控制指标，结合威 海市土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，层层 进行指标分解和布局落实。总的原则是，耕地保有量和基 本农田面积不低于上级下达的控制指标，建设占用耕地和 城镇规模不突破上级确定的控制指标，补充耕地面积不少 于上级下达的控制指标。 上轮规划的主要目标 1、土地利用的目标 实现耕地总量动态平衡，逐步提高耕地质量，有效保 护和综合治理农用地；有效控制建设用地，严格控制城乡 居民用地总规模；全面开展土地整理和复垦工作，适度开 发耕地后备资源，实现耕地占补平衡有余；优化土地利用 结构和布局，提高土地利用率和产出率。促进土地合理利 用和社会经济持续协调发展。 （1）全市耕地减少量控制在 6492.67 公顷，其中建设 占用耕地 6176.24 公顷，退耕 276.77 公顷，灾毁 39.66 公 顷。补充耕地量不低于 6494.95 公顷。耕地保持动态平衡。 人均耕地不低于 0.073 公顷（1.1 亩） 。 （2）全市土地利用率由 19*年的 85.84%提高到 92.95%；林木覆盖率由 34.20%提高到 45.00%。 （3）城镇村用地规模控制在 343*.21 公顷，城镇人均 用地标准控制在 113,农村居民点人均用地标准控制在 150左右。 （4）规划期间，全市基本农田保护面积不低于 169943.86 公顷，基本农田保护率 88.13%。 （5）通过组织土地开发、复垦和整理，规划期间全市 补充耕地量不少于 6494.95 公顷。 2、城镇用地的总体布局和主要目标 根据土地利用的指导思想，体现对城镇建设用地规模 的有效控制，按照“一主两副多分区”的总体布局。 “一主” 是指以环翠中心城区为核心，联动发展高技术产业开发区、 经济技术开发区两个城市副中心城区，协调张村、羊亭、 温泉、崮山、南部新区等城市组团共同形成“一主两副多 分区”的城市结构。到 XX 年城市用地规模控制在 24934 公 顷。 二、上轮规划实施情况评价 规划目标实现程度 根据 199720*年威海市土地利用变更调查资料，对威 海市上轮土地利用总体规划实施情况进行分析评价。 1、耕地保护目标实施情况 耕地保有量 上轮规划确定威海市耕地保有量目标为 192971.41 公 顷，到 20*年末全市实有耕地面积 19XX.53 公顷，比规划耕 地保有量少*4.88 公顷。耕地保有量不增反减，耕地减少速 度较快，未实现耕地保有量目标。 基本农田保护面积 上轮规划所确定的全市基本农田保护面积为 1669943.86 公顷，基本农田的保护率为 88.13%。在 199720*年的规划实施期间，对基本农田结构和布局进行 了调整，20*年全市基本农田构成为耕地 165275.19 公顷， 园地 2604.07 公顷，林地 1994.16 公顷，其它农用地 70.44 公顷。实际划定基本农田面积 169943.86 公顷，规划实施 期间全市基本农田面积保持稳定。 （3）土地开发整理复垦补充耕地 上轮规划确定 1997XX 年期间全市通过土地开发整理 补充耕地 6494.95 公顷，199720*年期间全市实际通过开 发复垦整理补充耕地 7039.01 公顷，相当于规划控制指标 的 108.38%。超额完成了补充任务。 耕地减少规模控制指标 上轮规划确定全市 1997XX 年耕地减少量（建设占用、 生态退耕、灾毁）不超过 6492.67 公顷。199720*年规划 实施期间共减少耕地 7*9.43 公顷，相当于规划控制指标的 122.74%，超过了规划控制指标。 2、建设用地控制指标实施情况 建设用地总规模扩大 上轮规划确定全市 1997XX 年建设用地总规模扩大 11825.92 公顷，199720*年规划实施 9 年间，全市建设用 地规模实际扩大 13185.28 公顷，规划指标执行率为 111.49%。 超过了规划控制指标。 建设占用耕地规模 上轮规划确定全市 1997XX 年建设占用耕地控制指标 6176.24 公顷，199720*年实际建设占用耕地面积 7928.90 公顷，相当于规划控制指标的 127.33%。 城镇用地规模扩大数量 上轮规划确定 1997XX 年城镇规模扩大控制指标为 3460.77 公顷，199720*年期间，全市城镇用地实际规模 扩大 3022.02 公顷，相当于控制增加规模的 87.32%。没有 突破控制指标。 基础设施用地 上轮规划确定 1997XX 年交通和水利基础设施用地控 制指标 3485.35 公顷，199720*年基础设施实际增加 1141.88 公顷，规划指标执行率为 50.*%，实施进度慢于规 划时间进度。 3、重点工程用地保障情况 全市上轮规划共确定 1997XX 年必须保证的重点工程 用地 27 项，用地面积 2703.28 公顷，199720*年用地 1582.11 公顷，占规划的 58.5%。 4、生态保护用地情况 生态退耕情况 为改善生态环境，上轮规划确定全市 1997XX 年生态 退耕面积 200.00 公顷，至 20*年实际退耕面积 40.53 公顷， 规划指标执行率仅为 20.27%。 林木覆盖率 19*年末全市林木覆盖率为 34.20%，上轮规划确定全市 1997XX 年林地面积增加 36463.50 公顷。到 20*年末，全 市林地面积 111833.*公顷，比 19*年减少了 502.44 公顷， 远未达到规划目标。 土地利用率 19*年威海市土地利用率为 84.29%，20*年土地利用率 提高到 93.23%，增加 8.94%。 上轮规划实施成效 1、以规划为依据，以用途管制为手段，土地利用管理 的力度大大加强。上轮规划的实施，把国家关于土地利用 的大政方针和管理的基本原则落实到各级土地利用总体规 划具体方案中，解决了长期以来在管理实践中土地利用的 基本国策难以具体落实的突出问题，使各级政府和国土资 源部门在土地利用的微观管理上，做到了大政方针明确， 阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，对土地用 途的管制方向以规划方案的规定为标准，对土地用途的变 化管理以管制规则为依据，不仅解决了土地利用管理有依 据的问题，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势 地位，使土地利用管理的力度大大加强。 2、耕地保护体系初步健全，改变了耕地只占不补的局 面。上轮规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系： 一是明确了耕地保护的目标，特别是县乡两级规划明确了 基本农田保护和耕地管制的范围，使实施管理中耕地保护 的对象十分明确；二是制定了耕地用途管制规则和基本农 田保护规定，使耕地保护的原则具体化，便于基层管理操 作；三是建立健全了耕地保护的相关制度，审批制度、占 补平衡制度、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、 基本农田保护区管理制度、监督检查制度等，使耕地保护 做到有章可循；四是完善实现耕地保护的相关机制，设立 耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占 用耕地占一补一，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。 3、建设用地范围得到一定程度控制。规划实施后，划 定了各类建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范 围内进行，在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址 的用地除国家重点建设项目外，一般不予批准，从而有效 的改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局， 对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。 4、通过实施土地开发整理制度，增加了推动规划实施 的手段。通过严格执行耕地占一补一政策，为实现耕地占 补平衡找到了有效途径，1997-20*年间，全市通过土地开 发整理复垦补充耕地 7039.01 公顷，做到了已审批的建设 占用耕地的占补平衡；在土地开发整理项目的实施过程中， 平整土地，配套农业基础设施，改善土地生产条件，提高 了土地利用效益，为土地的规模经营和机械化生产创造了 良好的条件。随着投入力度的加大和实施管理的规范，土 地开发整理已成为推动规划实施的重要手段。 5、上轮土地利用总体规划的制定和执行，发挥了市场 配置资源的基础性作用 规划调控和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅 相成、不可偏废的。社会主义市场经济体制的建立和发展， 要求土地资源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地 市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥市场配置土地资 源的基础性作用。从土地利用规划的实践意义上看，市场 经济条件下，决定个体土地利用行为的是经济利益，但仅 靠市场机制不可能做到土地资源的优化配置，特别是不可 能实现对耕地及其他社会公益性用地的保护，必须通过土 地利用总体规划等措施，加强对土地市场的干预和调控， 弥补市场机制的不足。因此，土地利用总体规划是发挥市 场配置资源基础性作用的前提。全市通过土地利用总体规 划，对土地供应总量进行了严格控制，规范了土地市场， 有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用，有效地提高 了土地资产价值，从而提高土地资源利用效率。 6、规划实施社会效益明显 （1）土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必 须规划的认识。各级政府和国土资源部门在用地审批中， 较好地坚持了不符合规划的用地不予审批，一部分用地项 目因不符合规划而重新选址，或确因建设用地需要而调整 规划才能办理用地手续，这令用地者逐步认识到，用地不 符合规划行不通，不符合规划的用地不会得到批准。 （2）各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体 会到了统筹安排土地利用的重要性。在威海市郊发展较快 的地区，由于上轮规划中在指标分配和用地布局上考虑不 周，建设用地指标局部供求紧张，耕地保护与建设项目选 址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，一些地方只 好调整规划进行指标调剂和用地布局调整。这些地方的领 导从土地利用的矛盾协调中加深了对按规划用地的认识， 土地的规划意识大为增强。 （3）国土资源部门在用途管制的实施中加强了规划的 龙头地位。随着土地用途管制制度的逐步完善，现在无论 是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行 规划审查，规划成为用地的第一道关，拥有用地审批中的 一票否决权；在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的 理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理 思路；违法用地能否补办手续，也要以是否符合规划为前 提条件。 （4）通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强 了广大群众的规划用地观念。对违反土地规划用地和未批 先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人 员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社 会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。 上轮规划实施中存在的问题 1、耕地保有量目标实现难度大。 一是全市的耕地保有量目标没有实现。全市 20*年末实 有耕地 19XX.53 公顷，比上轮规划所确定的耕地保有量少 *4.88 公顷，低于规划所确定的耕地保有量指标。 二是 3 个县级市 2 个没有实现规划的耕地保有量目标。 除乳山市耕地面积增加外，其它 2 个县级市的耕地面积均 低于规划所确定的耕地保有量指标。 三是实有耕地面积与规划耕地保有量目标的差距呈扩 大的趋势。全市在规划实施的 9 年中，除 19*、1999 年全 市耕地保有量达到控制指标外，以后几年耕地保有量都低 于规划所确定的标准，且与规划耕地保有量目标的差距越 来越大。 四是补充耕地与减少耕地不成比例。在规划实施的 9 年中，全市耕地共减少 15349.68 公顷；而补充耕地 14384.80 公顷，补充耕地与减少耕地不成比例。 2、建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出。 一是建设占用耕地指标缺口大。规划实施期间，全市 建设占用耕地面积 7928.90 公顷，相当于规划控制指标的 127.34%。 二是建设用地空间布局矛盾较为突出。由于上轮规划 在用地指标分配上基本采取了平均分配的方法，但规划实 施以后，建设发展的非均衡态势明显，建设用地需求相对 集中，局部建设用地指标不足的矛盾较为突出。 3、土地开发整理投入不足，补充耕地缺口较大。 一是补充耕地与耕地占用的缺口大。规划实施期间， 虽然市已批准的建设用地项目基本做到了耕地占补平衡， 但根据变更调查资料，各项建设实际占用耕地 7928.90 公 顷，而土地开发整理增加耕地仅 7039.01 公顷，相当于建 设占用耕地的 88.78%。这说明，在经济发展加速、占用耕 地数量大幅上升的情况下，土地开发整理补充耕地的数量 跟不上建设占用耕地的速度，如果不改变这种局面，实现 耕地占补平衡的目标非常困难。 二是开发整理的进展与社会经济发展的要求有着较大 的距离。随着社会主义市场经济的日臻完善，市场对土地 资源的配置开始发挥主导作用，社会经济发展对土地利用 提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，加强生态环 境建设，促进城镇化的发展，建设中心村等。土地开发整 理作为政府促进规划实施的重要措施，在这方面应发挥引 导作用。但由于土地开发整理投入不足，规模不大，影响 有限，发挥的作用不是很明显。 4、规划频繁调整，影响了规划的严肃性。上轮规划在 方案编制时以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏 适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象 比较普遍。线状工程用地和一些工业园区用地尤其突出， 动辄要修改规划，有些用地量大的乡镇规划，几乎是年年 调整，形成了规划跟着项目跑的局面。土地利用总体规划 的频繁调整，使规划管理面临尴尬的局面，不调整规划不 能满足现实建设用地需求，频繁调整规划，又会使规划失 去严肃性。 5、规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充 分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规 划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高， 但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的 领导对用地要符合土地利用总体规划认识不高，在用地安 排时片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源 部门修改规划以满足用地需求。另外，一些行业用地规划 与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、 规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一 定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。 影响规划实施的主要因素 1、国家政策和规划实施条件的变化。近几年，国家出 台了一系列重大发展战略和政策，直接或间接影响到已批 准的土地利用总体规划的实施，如扩大内需、加强基础设 施建设、城镇化战略的实施，使地方经济发展速度加快， 建设用地需求大幅度增长；而农业结构调整土地利用政策 的变化、国家加大生态退耕力度等又使耕地面积大量减少， 一增一减，使土地利用的格局发生了很大变化。规划本来 是基于一定条件下的土地利用方案，现在这些条件发生了 变化，自然会对规划目标的实施产生影响。 2、上轮规划指导思想和方案自身的不足。在建设用地 与耕地保护的关系处理上，按照以有限供给制约建设用地 需求的思路，人为地压缩建设用地量以满足上级下达的控 制指标要求，规划的建设用地指标并不反映实际的建设用 地需求量。各级规划向下级分配指标时，多采取平均分配 的办法，未能充分考虑各地非均衡发展的个性化要求，致 使发展较快的地区普遍指标不够用。另外，规划方案与实 际用地需求结合不紧，实施起来，动辄要修改规划。 3、规划实施措施和政策的不到位。上轮规划实施后， 为了保证规划目标的实现，国家先后出台了一系列与规划 实施相关的政策，如建立耕地开垦基金、收取耕地开垦费 和新增建设用地有偿使用费、实行异地开垦、农地整理增 加耕地指标折抵建设占用耕地指标，如果这些措施能够很 好地落实，规划实施的力度应该说是比较大的。但是由于 多种原因，耕地开垦基金的归集难度很大，耕地开垦费和 新增建设用地有偿使用费征收不到位，异地开垦、农地整 理增加耕地折抵和建设用地置换政策没有落实，致使规划 实施的资金保障和政策保障大打折扣。 4、一些地方和部分领导对规划管理的观念存在偏差。 一些地方对规划的政策性缺乏正确认识，认为规划应该根 据需要随意修改。部分基层领导规划意识淡薄，以为领导 集体研究就可以改变规划。少数用地者缺乏法制观念，认 为只要经过政府领导同意就可以随意用地。这些对规划管 理的错误认识，在一定程度上还存在，导致一些地方频繁 修改规划，一些地方违法占地时有发生，影响了规划的顺 利实施。 5、基础数据的准确性有待核实。 19*年前，土地详查的变更工作缺乏高新技术手段作支 撑，很容易造成土地详查变更数据与实地