西安直管公房管理难题破解

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 西安直管公房管理难题破解 摘要 直管公房作为重要的城市 存量土地及国有资产，目前存在很多亟 须解决的问题。需提高直管公房租金， 开放直管公房租赁二级市场，完善直管 公房用途变更的流程与政策，完善奖惩 制度、协调二级市场，加强信息管理、 建立动态监管系统，开通危旧公房翻建、 改建绿色通道，严格规范保拆保建协议 的签订，落实追回房产的相关政策等针 对性政策。 中国论文网 /4/view-12902739.htm 关键词 西安 直管公房 历史沿 革 现实问题 对策建议 中图分类号 F299.23 文献标识 码 A 文章编号 1004-6623（2017）02- -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 0078-05 基金项目 国家自然科学基金项 目（71301013） ；教育部人文社科规划 基金项目（13YJA790150） ；陕西省自 然科学基 直管公房作为计划经济的产物， 是我国住房保障系统中的重要组成部分， 在解决人民居住和社会经济建设用房方 面，发挥了积极作用。然而，随着社会 经济和房地产市场的快速发展，直管公 房管理与社会经济发展脱节的问题日益 突出。由于土地资源的稀缺性，直管公 房作为以保障性住房形式存在的重要存 量土地之一，研究解决直管公房的管理 问题，一方面可以更好地发挥直管公房 为民服务的特性，另一方面也可以实现 国有资产的增值，改善城市功能布局。 近年来，许多学者针对直管公房的管理 问题进行了研究，研究内容集中在直管 公房信息化管理系统的建设，直管公房 危房的修缮改造，城市转型与土地集约 背景下直管公房的改造与管理，全国范 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 围内直管公房的问题分析，城市层面的 直管公房问题调研。作为西部中心，西 安市的直管公房来源多样，历史久远， 问题繁多，有很多本土化问题，亟须进 行梳理分析。本文对西安市直管公房的 历史沿革进行了梳理，通过实地调研， 深入分析了当前西安市直管公房管理存 在的问题，提出符合西安市直管公房实 际状况的精细化管理建议。 一、西安直管公房的历史沿革 直管公有住房是改革开放前，国 家为国有企业、集体企事业单位职工分 配的房产，由县级以上房地产行政管理 机关或其授权单位进行管理。直管公房 属于国有资产，产权与管理权分别归属 于国家、房地产行政主管单位。 西安市直管公房的来源主要分为 以下几类：第一类是解放战争时期，没 收的资本家、国民党及无产权人的房产； 第二类是在社会主义建设初期的私房社 会主义改造阶段，通过国家赎买、经租 和公私合营等方式改造的房产；第三类 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 是社会主义发展阶段中的计划经济时期， 为满足人民居住与经济建设需要国家出 资建造的房产；第四类是旧房改造及安 置拆迁居民的住房。当前西安市直管公 房主要有住宅和非住宅房屋两类，直管 公房的基本特征为： 1. 国家集中统一建设。直管公房 作为一项国有固定资产，通过财政拨款 的方式进行集中统一建设。20 世纪 70 年代以前，直管公房以国家投资为主， 70 年代以后逐步转化为以职工所在单位 投资为主。 2. 租金低廉，福利分配制度。在 计划经济时代，直管公房的经济管理实 行低租金、福利制，不以盈利为目的， 其宗旨是为人民生活和社会建设服务， 采用行政手段分配，管理要义为“以租 养房、设站管理” ，即：“划域设站，按 房定员，上门收租，坐等报修，独家经 营”。直到上世纪 90 年代房改，部分直 管公房的租户可通过购买公房产权，获 得租住的直管公房的产权，使之成为私 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 有住房。西安市未出售的现存直管公房， 租金长期以来都维持在很低的水平，西 安市住宅类直管公房与非住宅类直管公 房的租金标准依旧维持在 2000 年左右 的政策，且均低于当时的社会平均水平。 二、西安直管公房管理面临的现 实问题 （一）直管公房“ 以租养房 ”难以 为继 1. 租金标准过低 当前执行的直管公房政策标准制 定时间较早，不符合当今社会经济现状。 目前，西安市住宅类直管公房的租金标 准按西安市 2002 年公有住房成本价、 市场价、公有住房租金标准 （市政发 200294 号）执行，现住房租金按双职 工家庭平均工资的 9%收取，即每平方 米使用面积月租金标准为 2.00 元。但实 际上，租金一直维持在平均每平方米使 用面积 2 元收取，并未实现社会发展水 平按照双职工家庭平均工资的 9%收取。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 非住宅类直管公房租金标准按西安市 人民政府批转市物价局关于调整非住宅 用房租金标准的报告的通知 （市政发 1991277 号）规定执行，租金范围为 4.7310.56 元/m2 . 月。住宅类直管公 房租金标准甚至低于当前我市廉租房的 租金标准（按使用面积为 3.85 元/m2 . 月） 。非住宅公房租金标准与市场租金 相差较大，造成国有资产价值流失。同 时，使得直管公房租金管理严重滞碍， 影响国有资产价值的实现。 2. 巨大的直管公房租金“剪刀差” 随着社会经济的快速发展，物价 与劳动力成本不断上升，直管公房维修、 维护管理等实际费用也随之上升，管理 直管公房的房管所的运营成本大大增加。 而较低的租金标准已给房管所带来“租 不养人，租不养房” 的巨大困扰，从 2002 年到 2014 年，住宅类直管租金标 准一直维持在 2 元/m2 . 月，已形成巨 大的直管公房租金“ 剪刀差 ”。政策不明 朗造成了国有资产流失严重，无法保值 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 升值，基层管理工作也无法正常开展。 （二）违规转租转让问题严重 从本质上来讲，直管公房的产权 属于国家，承租人只享有占有和使用权， 不得转租、转让及处分。现实中，西安 市存在一些挝缓透鋈说某凶饣 匙胖 惫芄房产权人私自进行直管公房的转 租、转让等违规活动。直管公房使用权 的私自更换现象严重，造成直管公房管 理市场混乱，严重干扰了直管公房的收 租、维护和管理，不利于国有资产的增 值保值。 （三）用途变更管理混乱 西安市直管公房大多位于中心城 区，地理位置优越，人流量大。改变这 一地区的直管公房的用途能带来比较可 观的经济收益。由于直管公房用途变更 渠道和申请程序不明确，致使一些承租 户不经产权管理方同意，私自进行公房 用途变更，致使房屋结构破坏，扰乱四 邻生活，产生了一定的社会安全问题。 （四）清理腾退工作难以开展 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 西安市目前存在相当一部分不符 合承租条件的承租户，但却难以实现有 效清退，即使房管所依靠诉讼胜诉，也 得不到法院支持，形成了直管公房抗租 “道德逆向选择 ”，造成更多租户效仿抗 租。此种情况严重不利于实现直管公房 的市场配置和有效管理，已造成国有资 产的巨大流失。这种现象迟迟得不到解 决的原因主要是缺乏有效的直管公房信 息管理系统来制约承租人的信用缺失问 题；基层服务意识陈旧，不能借助信息 化手段在服务中实现直管公房有效管理； 直管公房使用权二级市场奖惩机制不健 全；建设年代久远，安全隐患多，养护 改建任务繁重。 西安市直管公房多数年代久远， 房屋构造简易，设施设备老化，严重失 修失养，安全问题突出。根据国家建设 部发布的危险房屋鉴定标准 （JGJ125-2016） ：“房屋危险性鉴定等 级共分为 ABCD 四个等级，C、D 级为 危险程度最高的两个等级。C 级为局部 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 危险房屋，即部分承重结构承载力不能 满足正常使用要求，局部出现险情，构 成局部危房。D 级为整体危险房屋，指 承重结构承载力已不能满足正常使用要 求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。 ”经实地调研，西安市 C、D 级危旧公 房大量存在：西安市经营一公司统计到 的 C、 D 级危险房屋 23 处；经营二公 司存在 C、D 级危险房屋 124 处；经营 三公司存在 C、D 级危险房屋 16 处。 危旧公房翻建改建工作迫在眉睫，然而， 在 C、 D 级直管公房翻建改建过程当中， 存在两个特别棘手的问题，一是房管所 效益差，收入不够维持生存、修缮改建 危旧房屋，存在较大资金缺口；二是危 旧公房的翻建属于一个时间紧迫的工程 项目，由于相关手续繁琐难办，导致租 户无法按时回迁。 （五）保拆保建协议执行困难 为配合西安市区政府、房地产开 发商等进行商业升级改造，西安市房管 所与区政府、开发商签订了直管公房保 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 拆保建的协议。但是协议签订后，并没 有全部得到有效的执行，导致产权人不 能按协议得到应返还的房屋产权，造成 国有资产的流失。 通过对西安市房地产经营一公司、 二公司、三公司以及西安市工商业房产 经营公司的直管公房保拆保建协议执行 情况的统计分析，发现在按协议要求需 要返还的房产中，大部分未偿还或部分 偿还，其中已偿还是指按照协议要求已 偿还或者已买断产权的；部分偿还存在 两种情况，一是未签订协议情况下部分 偿还，该类偿还单位数目较少，二是签 订协议后部分偿还，相对来说该类数目 较多。未偿还包含两类，一类是未签署 协议未偿还的，这种情况的数目相对较 少；另一类则是签订协议后未偿还房产 的，涉及该类的单位数目较多，而签订 协议后未偿还的类型多样。 整体而言，当前西安市保拆保建 协议的执行不到位，西安市工商业房产 经营公司还有 16778.39 平方米直管公房 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 未被偿还，其中有住宅类 37.54 平方米、 非住宅类 16740.85 平方米；经营一公司 未偿还面积达 55738.24 平方米，其中住 宅类 9933.14 平方米、非住宅类 45805.10 平方米；经营二公司未偿还面 积达 66451.70 平方米；经营三公司未偿 还面积共 30030.73 平方米，住宅类、非 住宅类分别为 14391.64 平方米、 15639.09 平方米。 三、加强直管公房管理的对策建 议 为了实现西安直管公房资源的合 理配置与管理，使之最大限度地与社会 发展接轨，必须加强直管公房的管理， 从租金标准、开放二级租赁政策、完善 直管公房用途变更的流程与政策、设立 奖惩制度、建立直管公房信息管理系统、 开通危旧公房翻建、改建绿色通道及规 范保拆保健协议等方面入手，使直管公 房的租赁符合价值规律，确保直管公房 保值增值。 （一）提高直管公房租金 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 公房管理人员要转变传统的思想 观念，积极有效地盘活公房资产，实现 市场经济下的自我健康发展。建立并运 行有效的直管公房信息管理系统，实现 租金管理乃至整个房管局、房管所企业 工作的高效管理，有关部门应根据实际 情况对政策进行适当调整。 直管公房提租可有四个方案：一 是小步快跑，先将租金从西安市 2002 年公有住房成本价、市场价、公有住房 租金标准文件中按当时社会经济条件 制定的 2 元/m2 . 月调至 3.85 元/m2 . 月，几年后再调至 7.43 元/m2 . 月；二 是将租金调至 3.85 元/m2 . 月，再根据 结构、地段等进行调整；三是将提租和 开放二级市场相结合，先开放二级市场， 后将租金提至 3.85 元/m2 . 月；四是将 租金直接调至 7.43 元/m2 . 月。 考虑到提租要面临许多社会因素， 故采取逐步推进提租的方案较为合理， 本研究建议将基本租金提高至 3.85 元 /m2 . 月，与公租房并轨。在此基础上 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 结合结构地段等因素合理确定租金。基 本租金也应根据实际情况逐年进行适当 调整，采取“ 小步快跑” 的方式最终实现 直管公房租金的高效管理。 （二）开放直管公房租赁二级市 场 开放直管公房租赁二级市场，有 利于完善住房供应体系，解决不同需求 居民住房难问题，提高公房市场资源利 用效率，改善基层房管单位的运营生存 状况，促进国有资产的保值增值。在确 保国有资产不流失的情况下，将直管公 房使用权和所有权进行流转，可借鉴北 京、杭州、武汉等城市开放直管公房二 级市场方面的经验，结合西安具体情况， 从转让对象、转让条件、转让手续及转 让监管等方面，制定西安直管公房开放 二级市场的基本条件。 同时，积极落实开放直管公房二 市场的相关政策，简化办理手续，营 造开放直管公房二级市场的良好社会氛 围。培育成熟的二级市场参与主体，建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 立直管公房二级市场信息平台，以相关 业务处室为中层审核单位，通过承租人 的社会监管倒逼直管公房基层单位的服 务管理，积极推进二级市场的承租人、 产权人和其他参与方的互动监管与服务， 将社会矛盾及时透明地化解在基层，保 证租赁市场的各方享有高效、准确、便 捷的社会服务。 （三）完善直管公房用途变更的 流程与政策 对于直管公房的用途变更，一方 面要保障产权人房屋的自由行使权，另 一方面还要维护租户的合法租住权及社 会公共秩序。 合理借鉴海外做 法。建议可以考虑土地用途需求、本地 实际情况、发展的限制以及可运用的资 源等因素，适当地放宽用途变更的条件。 明晰变更程序、加强分类管理。 一方面，针对房屋用途变更程序不明晰 的状况，首先应完善法规政策，理顺直 管公房用途变更的管理关系，形成一套 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 清楚明白的变更流程。另一方面，鼓励 督促符合经营资格与条件的租户补办变 更手续，获取正当经营证件；采取有力 措施，依法清理擅自将直管公房用途变 更为绝对禁入行业的情形，净化市场。 （四）完善奖惩制度，协调二级 市场 惩罚机制可以有效地规范租户的 行为，针对不同形式的违规行为，采用 不同的惩罚措施，切实地约束和惩戒违 规行为。对于擅自将直管公房转租、转 借给他人或者变相买卖直管公房承租权 的租户，可采用收回直管公房和处以罚 款的方式进行处理，罚款金额的设置要 高于审查成本和违法违规行为所得。对 情节严重的，应依法处理。在这样的惩 罚机制下，那些试图擅自转租、转借甚 至改变直管公房用途的租户，考虑到违 规行为要付出的成本和代价，必然会规 范和约束自己的行为。 奖励机制可以激励租户更好地履 行自己的义务，使其远离清退条件。如： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 将开放二级市场作为对符合租住条件承 租户的一个奖励，不符合租住条件的租 户或者想进行转租转让的承租户，会在 可以拥有二级市场开放机会的利益驱使 下，加强自我管理，提高自律性，避免 发生清退条件规定的情况；对于配合腾 退工作的直管公房租户，可制定奖励政 策予以奖励，如给予购房税的减免和低 首付比例等，使这些租户切实得到实惠， 进而遏制违规行为。 （五）加强信息管理，建立动态 监管系统 完善承租人信用体系建设，建立 “一楼一档”的房屋数据信息，加强危旧 公房的安全监测和治理改造。在信息系 统中对承租人的租用信息进行登记管理， 动态监管承租人是否符合承租标准，实 现对承租人的信用考评。建立黑名单机 制，记录存在违法违规转让的直管公房 租户，确保国有资产不流失。 （六）开通危旧公房翻建改建绿 色通道 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 1. 政府设立专项资金。稳定的公 共住房资金供应体系是直管公房体系正 常