试述档案行政指导的层级性

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 试述档案行政指导的层级性 摘要：档案行政指导必须遵循法 律优先原则。既不能设定过死，也不能 恣意滥用。法律法规规章及规范性文件 的位阶，决定了档案行政指导设定具有 一定的层级性，不同位阶的档案法律、 法规、规章、规范性文件规定的档案行 政指导的范围、内容存在着事实上的差 异，厘清这种差异，有助于各级档案行 政管理机关明确各自的职责，更有针对 性地开展档案行政指导工作。 中国论文网 /4/view-12749895.htm 关键词：档案行政指导；档案行 政指导设定；层级性 档案行政指导作为一种“用于弥 补档案行政执法的法外空间，对法律空 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 白之处予以填补”1的档案行政行为， 必须遵循法律优先原则。既要给档案行 政指导部门一定的档案行政指导设立权 和档案行政指导实施权，充分发挥档案 行政指导的灵活性，又必须遵循相关的 法律精神和法律原则，不可随意设置档 案行政指导，更不能滥用档案行政指导 权。而法律法规规章及规范性文件的位 阶，又决定了档案行政指导设定具有一 定的层级性，不同位阶的档案法律、法 规、规章、规范性文件规定的档案行政 指导的范围、内容存在着事实上的差异。 1 法律中设定的档案行政指导 “从理论层分析，法律可以制定 行政指导，但是在制定行政指导时必须 符合法律优先原则和法律保留原则，并 在制定机关的职权范围之内。 ”2“从国 外行政指导设定的现状看，在单行法之 中设定行政指导是极其必要的，且国外 关于行政指导的设定和实施情况都是规 定在部门单行法和程序法之中。 ”3“从 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 我国法律中设定的行政指导现状来看， 在单行法之中规定行政指导已成为一种 普遍的现象。 ”4并结合了具体部门和领 域的实际，将其予以具体化。档案行政 指导就是由单行法档案法所规定。 档案法第六条第一款规定： “国家档案行政管理部门主管全国档案 事业，对全国的档案事业监督和指 导。 ”明确了国家档案行政管理部门对全 国档案事业进行档案行政指导的责任。 档案法第六条第二款规定： “县级以上地方各级人民政府的档案行 政管理部门主管本行政区域内的档案事 业，并对本行政区域档案工作实行 监督和指导。 ”明确了县级以上地方各级 人民政府的档案行政管理部门负有对本 行政区域内机关、团体、企业事业单位 和其他组织的档案工作实行档案行政指 导的责任。 档案法第六条第三款规定： “乡、民族乡、镇人民政府应当指定人 员负责保管本机关的档案，并对所属单 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 位的档案工作实行监督和指导。 ”档案 法第七条规定：“ 机关、团体、企业 事业单位和其他组织的档案机构或者档 案工作人员，负责保管本单位的档案， 并对所属机构的档案工作实行监督和指 导。 ”上述法律条款明确规定了的乡、民 族乡、镇人民政府；机关、团体、企业 事业单位和其他组织的档案机构负有的 档案行政指导的具体范围、内容。 此外，第九条第二款规定的“在 档案的收集、整理、保护和提供利用等 方面成绩显著的单位或者个人，由各级 人民政府给予奖励” 和第十六条第三款 规定的“向国家捐赠档案的，档案馆应 当予以奖励” ，亦应当视为法定的档案 行政指导事项。 从档案法上述条款的具体规 定中可以看到对不同层级的档案行政管 理机关，不设档案行政管理机关的政府 机关中负责档案工作的人员，机关、团 体、企业事业单位和其他组织的档案机 构及其负责档案工作的人员，所担负的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 档案行政指导的范围、内容并不相同， 存在着明显的层级差异。此外， 档案 法对档案行政指导的规定还是宏观性 的，内容比较宽泛，还有待于在今后的 修改中进一步完善之。 2 法规中设定的档案行政指导 档案行政指导的设定，不仅在法 律层面由档案法给予确定，在法规 层面亦有明确的规定。 2.1 国家法规中设定的档案行政 指导。例如， 档案法实施办法第七 条第四款规定：国家档案局“对中央和 国家机关各部门、国务院直属企业事业 单位以及依照国家有关规定不属于登记 范围的全国性社会团体的档案工作，中 央级国家档案馆的工作，以及省、自治 区、直辖市人民政府档案行政管理部门 的工作，实施监督、指导”；第五款规 定：国家档案局“ 组织、指导档案理论 与科学技术研究、档案宣传与档案教育、 档案工作人员培训” 。明确了国家档案 行政管理机关档案行政指导的范围和内 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 容。 第八条第三款规定：县级以上地 方各级人民政府档案行政管理部门应当 履行“监督、指导本行政区域内的档案 工作，依法查处档案违法行为”的职责。 第四款规定：县级以上地方各级人民政 府档案行政管理部门应当履行“组织、 指导本行政区域内档案理论与科学技术 研究、档案宣传与档案教育、档案工作 人员培训”的职责。设定了县级以上地 方各级人民政府档案行政管理机关档案 行政指导的范围和内容。 第九条规定：“ 机关、团体、企 业事业单位和其他组织的档案机构依照 档案法第七条的规定，履行下列职 责：（二）指导本单位文件、资料 的形成、积累和归档工作；（四） 监督、指导所属机构的档案工作。 ”设定 了机关、团体、企业事业单位和其他组 织的档案机构档案行政指导的范围和内 容。 再如：机关档案工作条例第 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 四条规定：机关档案部门的基本任务是： （一）对本机关文书部门或业务部门文 件材料的归档工作，进行指导和监督； （三）中央和地方专业主管机关的 档案部门，应根据本专业的管理体制， 负责对本系统和直属单位的档案工作进 行指导、监督与检查。对机关档案部门 档案行政指导进行了设定。 还有科学技术档案工作条例 第二十六条规定：“ 国家档案局和各级 档案管理机关应当加强对科技档案工作 的指导、监督和检查。 ”明确了国家档案 局和各级档案管理机关对科技档案工作 的指导之责。 从上述三个法规相关条款的具体 规定中可以看到，一方面与档案法 相似，对不同层级的档案行政管理机关， 机关、团体、企业事业单位和其他组织 的档案机构，所设定的档案行政指导的 范围、内容存在着层级差异；另一方面 设定的档案行政指导的内容更为具体。 2.2 地方法规中设定的档案行政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 指导。根据立法法的规定，具有立 法权的地方权力机关可以制定颁布地方 性法规。因此，地方人大在制定颁布有 关档案事务的地方法规中亦可涉及或设 定档案行政指导的事项与内容。以对国 务院法制办网站法律法规全文检索系统 2013 年 9 月 22 日的检索，在地方法规 中的 115 部与档案事务有关的地方法规 中，有 113 部（占 98.26%）涉及指导； 有 77 部（占 66.96%）涉及表彰；有 98 部（占 85.22%）涉及奖励；计有 188 处与行政指导有关的内容。由于涉及的 地方性法规数量较大，具体法规及相关 条款在此就不一一列举。 虽然 法规中有关档案行政指导的规定较之 档案法有所细化，具体了许多，但 总体上讲还比较笼统，内容较为空泛。 3 规章中设定的档案行政指导 与有限的档案法律、法规相比， 档案行政规章的数量要多许多。这里分 别进行梳理。 3.1 国家档案行政管理部门规章 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 中设定的档案行政指导。国家档案局是 国家档案行政管理部门，其颁布的行政 规章中有相当一部分涉及或设定了档案 行政指导事项与内容。从国家档案局网 站 2013 年 9 月 22 日政策法规栏目下的 21 部规章中检索看，有 12 部（占 57.14%） 24 处中涉及行政指导。具体见下表： 3.2 国务院部委部门规章中设定 的档案行政指导。国务院各部委部门负 责国家某一领域的行政管理工作，同时 也是此领域专门档案事务的行政管理部 门。因此，其颁布的有关档案事务的行 政规章中亦有涉及或设定档案行政指导 的事项与内容。从国务院法制办网站法 律法规全文检索系统 2013 年 9 月 22 日 部门规章中的 20 部部门规章中检索看， 有 14 部（占 70%）23 处中涉及行政指 导。具体见下表： 3.3 地方政府规章中设定的档案 行政指导。地方人民政府负责某一行政 辖区的行政管理工作，同时亦对本行政 辖区内的档案事务负责。因此，地方人 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 民政府颁布有关档案事务的地方性行政 规章中亦有涉及或设定档案行政指导的 事项与内容。从国务院法制办网站法律 法规全文检索系统 2013 年 9 月 22 日的 检索结果看，在地方政府规章库中的 183 部与档案事务有关的地方法规中， 有 153 部（占 83.61%）涉及指导；有 39 部（占 21.31%）涉及表彰；有 70 部 （占 38.25%）涉及奖励；计有 262 处 属行政指导范畴的内容。由于这一部分 涉及的地方政府规章数量较多，具体规 章名称及相关条款内容就不再一一列举。 与法律法规中设定的档案行政指 导相比，规章中设定的档案行政指导的 具体性、针对性有所提高，但与湖南省 人民政府公布的湖南省行政程序规定 、山东省人民政府公布的山东省行政 程序规定 、工商总局颁布的工商行 政管理机关行政指导工作规则 、汕头 市人民政府公布的汕头市行政程序规 定 、酒泉市人民政府公布的酒泉市 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 行政程序规定 、西安市人民政府公布 的西安市行政程序规定 、海口市人 民政府公布的海口市行政程序规定 中，以专门章节对行政指导的原则、手 段、方式、类型、程序给予明确规定相 比，还存在着明显差距。 4 规范性文件中设定的档案行政 指导 规范性文件是日常档案行政管理 中数量最大、涉及面最广的，其间设定 档案行政指导规定的数量也最多，限于 篇幅，这里就不做赘述。这里仅以 2009 年 8 月昆山市档案局制定的昆山市档 案局行政指导工作实施意见和 2011 年 8 月昆明市呈贡县档案局制定的昆 明市呈贡县档案局行政指导工作手册 为例，对档案行政指导所涉及的主要内 容进行梳理，以供大家学习与借鉴。 （1）档案行政指导的依据。法 律、法规、规章、政策、规范性文件与 法定职权范围。 （2）档案行政指导的适用。对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 行政相对方不正当的行为进行规制；对 自然人、法人和其他社会组织之间发生 的利害冲突进行调整；对行政相对方进 行辅助、服务、引导。 （3）档案行政指导的特点。档 案行政指导采取非强制性手段和方法进 行。一般可对特定行政相对人提出建议、 劝告、警示；向特定行政相对人提供辅 导、协助；向社会或一定范围的行政相 对人发布不具有强制力的政策指南或者 提供咨询意见等指导方式。 （4）档案行政指导的原则。档 案行政指导遵循合法性原则、合理性原 则、自愿性原则、公正性原则、正当性 原则和必要性原则等。 （5）档案行政指导的方式与类 型。行政指导根据不同的标准可以划分 为不同的种类：以行政指导有无具体的 法律依据为标准，可分为有法律依据的 行政指导和无法律依据的行政指导；以 行政指导的对象是否具体为标准，可分 为普遍的行政指导和个别的行政指导； -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 以行政指导的功能差异为标准，可分为 规制性行政指导、调整性行政指导和助 成性行政指导。 （6）档案行政指导的程序。 （7）档案行政指导的规范化文 书。 上述规范性文件对档案行政指导 的设定，不仅系统，而且结合了档案行 政管理机关的职权职责，在其行政管辖 区内对其管辖的档案事务的行政指导进 行设定，对开展档案行政指导工作有着 非常强的现实指导意义和重要的借鉴意 义。 5 结语 综上所述，法律、法规、规