cwcntss论县域教育均衡发展的机制模式

七夕，古今诗人惯咏星月与悲情。吾生虽晚，世态炎凉却已看透矣。情也成空，且作“挥手 袖底风”罢。是夜，窗外风雨如晦，吾独坐陋室，听一曲尘缘，合成诗韵一首，觉放诸 古今，亦独有风韵也。乃书于纸上。毕而卧。凄然入梦。乙酉年七月初七。 -啸之记。 论县域教育均衡发展的机制模式 我国县域教育主要是基础教育,义务教育又占基础教育的主体地位,以 农业为主是我国县级经济普遍存在的现象,经济发展缓慢、基础教育的公益 性显著以及对基础教育地位认识不足，致使教育投资长期短缺，优质教育 成为一种稀缺性资源,城乡教育发展不均衡、教育公平性缺失、择校现象狂 热和乱收费等教育“ 综 合症” 并发。针对上述 问题，如何创设县域基础教育 均衡发展机制，有效协调和拉动教育投资，通过资源整合引导学校内涵式 均衡发展，是目前我国基础教育亟待解决的现实问题。本文结合济南市历 城区、章丘市和济阳县均衡发展基础教育的机制模式进行剖析，以期为县 级基础教育的均衡发展提供有益的借鉴。 一、 县域基础教育均衡发展的价值突现 机制是在一定体制下形成的机体内构成要素之间相互联系、互为作用 和互为因果的制约关系和功能实现的机理体现。在体制既定条件下机制成 为制约效率的关键因素，因为机制是体制功能具体实现的反馈和手段。农 村税费改革确立“ 以县为 主” 的教育投资体制， 这种体制能否产生巨大作用 取决于相应机制效率的发挥。由于全国各地经济发展不平衡，地方政府财 政收入增长缓慢，完全依靠政府投资教育来缓解中小学资金短缺问题是不 现实的选择，城乡基础教育因资源配置不合理，加大了城乡和校际之间已 有的差距，并由硬件上的差距进化为质量上的差距。良好的教学硬件和教 学环境是吸引人才、提高质量的重要条件，是加大或平衡教育发展差别的 基础。基础教育是社会公共产品，是社会成员应当享受的、均等的教育机会 和权利，这种特性决定了基础教育的共享性、公平性和公益性。由于我国近 几年人口增长过快，普及教育的程度，层级不断提高，经济发展速度跟不上 教育需求，基础教育资源渐成一种稀缺性资源，就业压力的加大导致升学 竞争异常激烈，择校行为越来越多，教育的“马太效应” 异常明显，本应均衡、 公平发展的基础教育却产生了非均衡发展的态势，家长和社会对此反响强 烈，如何改观这种非均衡发展的局面是摆在政府面前的难题。 基础教育的外在性依托教育硬件是发展基础，内在性保障教育软 件是实现均衡发展的核心，目的性要求教育质量是追求的结果，本质性 彰显实现公民教育的公正、公平。因此教育硬件教育软件教育质量 几乎构成了我过基础教育发展的内在链条，也就形成了现有改革不均衡状 况的思维和行动的突破口。解决教育硬件需要大量的教育投资，在政府为 主的投资体制下大幅度增长基础教育投入已不现实，因为全国许多地方政 府财政收入主要依靠农业经济，财政收入增长极为缓慢，提高教育投资唯 一的出路是机制变革，通过机制创新拉动教育投入和资源整合，全面提升 中小学教育的硬件建设，进而推进内涵式发展即软件（师资素质、管理队伍 水平）提升，最终实现教育教学质量的全面提高。教育均衡发展机制价值的 体现是，一为政府决策和实施均衡发展提供可行性手段和运作方式，机制 是在一定体制下功能实现的具体操作，有效的机制设计是政府部门不可缺 少的支撑；二为政府和教育实现均衡发展寻求财政计划外资金注入。在政 府教育投资相对稳定情况下，如何寻找其他渠道的投资需要一定机制的拉 动；三是推进教育质量提高和教育公平的实现。教育公平除了受教育机会 权力的平等外，表现最为强烈的是提高质量教育的机会问题，通过教育均 衡发展机制的创设，有利于更好解决教育质量的均衡发展，让更多的学生 享受良好的教育。在我国构建和谐社会的今天，教育均衡发展是实现教育 机会均等和教育公平重要路径。 二、县域基础教育均衡发展的三种机制模式 （一）城乡结合部发展机制模式 历城区是济南市最大的城乡结合区，区位特点形成了鲜明的二元经济 结构，在当地政府提出加快郊区发展城市化的战略背景下，如何实现“农村 基础教育城市化发展战略”，区教育局结 合济南市教育优化升级工程精神， 积极参与工程申报活动已“五个一教育优 化升级工程” 创新机制催生农村基 础教育城市化发展之路，制定出适合本地特点的基础教育均衡发展战略： 以让农村孩子接受更好的教育为理念，分阶段、有重点地推进全区教育改 革与全面推进区域基础教育均衡发展。已教育教学改革为切入点，确定教 育战略实施阶段性目标：第一阶段：2003 年2005 年，已“双高普九” 和普及 高中阶段教育为重点，基本确立现代区域国民教育体系；第二阶段：2006 2008 年，已发展学前教育，社区成人教育和丰富基础教育内涵为重点，已 培养高级工为中心强化职业教育。建立各类教育协调发展的框架；第三阶 段：20082010 年，普及 12 年义务教育，基本形成历城区现代国民教育体 系，完成农村教育城市化进程，初步实现教育现代化。 1、坚持和发展“县级为主” 教育投资机制。面 对“税费改革”后农村教育 办学和发展经费投入面临的暂时性“真空 ”局面，历城区按照“分级管理、分 级负责”的精神，探索新形势下的区域基 础教育均衡发展管理机制保证了全 区基础教育的健康、协调、均衡发展，基本实现了第一步战略目标。具体措 施是：乡、村负责基础教育建设，确保“税 费改革” 后农村教育投入“不滑坡”。 税费改革是进一步减轻农民负担的国策性税费制度建设，受到农民包括教 育界的欢迎与支持。但税改后农村教育事业费附加随之取消，这是当时农 民教育唯一合法、可靠的投资依托，是农村办学经费甚至教师工资的唯一 来源。由于政策衔接需要磨合过程，许多地方出现“政策真空” ，办学经费来 源突然“断 绝” 以致直接影响 农村教育生存与 发展。针对改革过程中凸现的 新问题，历城区框定新形势下区、乡、村不同的责任义务：区负责统筹农村 教育的规划与组织实施：乡镇政府承担农村学校基本建设和危房改造；无偿 划拨新、扩建校舍所必须的土地；提供公用经费等 6 项责任；村委会负责村 办和联办学校新、扩建校舍所需用地及基础设施建设；负责危房改造资金 并实施危改工作；为村办、联办小学提供必要的办公经费等 5 项责任。由于 适时调整教育制度和实施机制，全区农村教育不但没有受到税改影响且经 费投入逐年增长。在许多县区农村教育受到“税改” 冲击投资锐减情况下， 该区“机制 创新分” 为 新形势下创建农村教育 经费投资机制提供有益经验。 2、实施“ 置换循环” 发展机制。利用全市提升大批 优质教育资源的历史 机遇，用足、用活和创设教育发展新机制，遴选历城二中、历城一中先后争 创市级教育优化升级项目，并成功置换、改造和升格为省级规范化学校。两 所学校均达到 4000 人在校生规模，争取市级投资 3000 余万元。两所区属 高中进入全市第一批次招生学校行列，16 所学校成功实现市级“优质学校 升级”， 30 所中小学达到区级优化，优质教育 资源迅速扩大，学校教育发展 差距在递缩，基础教育均衡发展的机制与框架急速显现，迅速提升周边教 育均衡发展程度。 3、创设乡镇“ 捆绑式” 帮扶机制。同 时建立教育资源置换循环发展机制， 区教育局制定统一经营置换改造规划，推进薄弱资源整合和优质资源扩大 化进程。腾空原破旧和落后校舍并及时把大批学生迁入优质校区，把置换、 提升学校过程中统筹的经费（约 1000 万元）合并使用，每年统筹 23 千万 元作为另一批次学校提升或支持乡镇争创义务教育示范乡镇的专项投资。 实施乡镇“结对” 落 实帮扶新机制。落实发 达乡镇升级、薄弱乡镇提高的 教育均衡发展机制，三年来仅结对帮扶投金就超过千万元，极大促进了农 村基础教育的均衡发展。 4、凸显基础教育内涵式均衡发展机制的本质。基础教育的均衡发展不 仅仅是缩小硬件和规模的差别，本质问题是让每个学生都能享受均等、优 质的教育，办学特色和办学质量是人们追求的目标，因此学校内涵式均衡 发展才是关键因素。实现学校内涵式均衡发展的主要问题是学校管理者和 教师的素质。为此，历城区强化干训和师训机制，采取“外挂换脑” 培训方式 提升理念和执政能力；在加强常规师训模式和机制的基础上，实施城乡师 资流动机制，配置市区优秀教师深入农村学校，在优化师资结构的框架下 实施传、帮、带提升机制。农村学校教师“上挂” 城区学校，营造淡化城乡二 元结构的“教育生态均衡 环境” 。 5、教育机制改革成效。全区基本普及高中阶段教育，农村孩子 85%以 上接受中等教育；全区 17 个承担义务教育发展责任的乡镇、办事处，目前 已有 15 个达到市级“教育工作示范乡镇”标准。城乡教育质量和办学特色等 诸多反映教育水平的指标正在逐步缩小差距，农村与城市教育均衡发展的 第一部战略目标已基本实现。 （二）城乡一体化发展机制模式 章丘市位列全国经济百强县（市），结合当地经济实力实施“均衡推进” 和“螺旋式推 进” 市域基 础教育均衡发展机制。 1、“均衡推进”机制。章丘四中、三职专成功申报市教育优化升级项目， 借机启动“培基” 工程，先后 实施章丘中学（高中）、 实验中学（初中）和实验 小学异地新建项目，目的是以培植优质教育为支点，撬动全市城乡基础教 育均衡发展机制。其中，章丘中学占地 800 亩，规模 96 个班，可容纳学生 5000 余名。实验小学占地 200 亩，规模 72 个班，可容纳学生 3000 余名。同 时以“经营 教育” 理念 转换基础教育运作机制，与企 业合作投资 3000 万元新 建 新龙 幼儿园。目前“ 培基”工程投资逾越 5 亿多元，新增建筑面积近 30 多万平方米，实现增容 13000 多人。优质教育资源总量增大，有效遏制因城 乡教育发展差距过大而出现的择校现象。为全面推进城乡基础教育一体化、 均衡化发展奠定了基础，努力扩大优质份额。 2、“螺旋式”推进 机制。 统筹整合市域教育资源，实施教育产权无偿转移 或经营置换， “螺旋式” 推进城乡教育均衡发 展。新建章丘中学将地处三个乡 镇的原章丘二中、三中、六中整体并入，原高中校址改办成初中，原初中校 址改办成小学，小学改办成幼儿园，在螺旋式提升过程中撤并、整合一批 “薄弱校”，把剩余闲 置的资源通过拍卖、置换，所得资金全部用于乡镇教育 事业发展，使乡镇的办学水平得到整体提升。此举促使全市 5 处普通高中、 5 处初中达到省级规范化学校标准，形成了 5 处优质初中对应 5 所优质高 中的办学格局。通过教育投资机制转换，以一所学校建设为龙头带动全市 多处中小学的优化升级，逐级提升乡镇办学水平。三年来全市学校优化升 级项目 15 个，升级与调整结合，撤并薄弱校 176 处。目前，全市有省级规 范化学校 11 所，济南市级 8 所，章丘市级 85 所。同时章丘市加强争创济南 市教育工作示范乡镇的力度，通过建立市级领导承包乡镇的责任机制，已 有 9 个乡镇成功创办市级教育工作示范乡镇。加快发展现代网络教育技术， 正式开通“章丘卫星网 络多媒体远程教育系 统” ，开设语文、数学、英语、教 师培训、学校管理文化等课程，实现共享全国先进地区的教育资源。通过参 加济南市“双百工程”等师训活动，培养中青年骨干、学科 带头人等教师 1200 多人。 3、教育机制转换成效。基础教育发展与三年前比较，主要取得了以下 成绩。高中阶段入学率由 62.99%提高到 89.67%,其中普通高中入学率由 35.32%提高的 60.55%.三年间 3 所普通高中通过规范化学校验收，规范化 学校占全县高中的 100%，高考本科升学率由 28%提高到 52%。薄弱初中调 整撤并 10 处，13 所提升后通过省（县、市）规范化学校验收；在薄弱初中就 读的学生占初中在校生的比例由 10.3%下降为 0%，优质初中在校生达到 60%。教学设备配置标准大面积提升，全市微机达到 11910 台，平均 13.5 一 台微机，基本普及了信息技术教育。 “校校通 ”率达到 40%。全市实现“普实” 达标、演示实验分组开出率可达 100%。优质教育基本满足了广大人民群众 的需求，群众对基础教育均衡发展的满意度普遍提高。 由此说来，基础教 育机制转换市政府实现教育均衡发展的关键要素，如何抓住机制的切入点， 在 政府教育投资相对增长缓慢的状况下，卓有成效地调动乡镇和村级办 学积极性，如何最大限度地整合现有教育资源并使其转化为优质教育资源， 促进城乡教育均衡发展，这是教育机制创新的本质和价值所在。 （三）贫困县发展机制模式 1、“外力推进”机制。实施学校后勤社会化运作，借外力推进基础教育均 衡发展。济阳县 2000 年人均财政收入 443.3 元，由于经济欠发达而导致教 育投入不足，拖欠教师工资 5546 万元。自 1996 年“普九” 后基础教育一直 处于滞缓发展状态。伴随着时间推移“危房 ”欠款和“巨额教师工资拖欠”等 问题致使县级财政不堪重负，基础教育供给与需求之间的矛盾尖锐，迫使 济阳县基础教育寻求新的发展机制。 根据济阳县财政能力无法扩大教育投资比例，重新调配和创新运作机 制是唯一的出路。只有在现有教育资源条件下整合分散的资源，实施合班 并校，提高办学的规模效益。如此整合势必要解决学生的食宿问题，而县级 财力却无法保证资金投入， “食宿” 成为保证 学生接受更好教育的“瓶颈”，只 有依靠转变管理机制，借鉴高校后勤社会化的经验，探究借用外力投资的 机制谋求解决之效。教育局将需要建设的 22 处学生宿舍和 50 个食堂餐厅 向社会招标，谁投资谁经营。三年利用社会资金 1.2 亿元，完成建筑面积 18 万平方米，解决了 3 万名师生的食宿问题，机制创新创造了经济欠发达地 区的教育发展奇迹。 2、“上拉下推”机制。利用市级优化机制、争取学校的市级教育优化升级 项目工程，并积极争取当地政府财政支持， “拉推” 基础教育均衡发展。济北 中学占地面积大约 300 亩，距济南市只有 20 余公里，符合济南市教育周边 发展的条件，可与市区教育发展形成优势互补。为此县教育局和学校制定 了优化升级方案，以内涵式、均衡发展优质教育资源入手，同时带动教学设 施等“硬件 ”的提升，成功申 报市级“教育优化升级工程”项目，进入全市第一 批次招生学校行列。既争取了市直投资 1535 万元，也因办学质量提高每年 吸引外地生源 500 余名，带来的直接经济效益达 500 余万元，三年累计市 直投资和办学收益共计 3000 余万元。以此为契机济阳县还制定了本县配 套工程，每个乡镇都有提升对象和升级目标，结合布局调整将“能生存，可 发展”的学校 实施机制提升，同 时将生源不足、 办学条件差、社会信誉低的 学校合并或撤消，推进螺旋式提高的均衡发展机制。 3、机制改革成效。机制创新的成效与三年前相比，其变化是高中阶段 入学率由 46.7%提高到 88.6%，其中普通高中达到 34%。三年间全县两所普 通高中通过省级规范化学校验收，占全县高中的 100%，高考升学率由 25% 提高到 90%。初中有两所学校通过省级规范化学校验收，三所薄弱学校撤 消，两所合并，在优质学校就读的学生达到 33.4%。整合撤并薄弱村小 51 个，改造优化升级 20 个，在优质小学就读的学生已达 30%。通过机制创新 发展教育，走出了一条适合经济欠发达县办教育的路子。