中国承接国际产业转移的现状、问题及政策建议

中国承接国际产业转移的现状、问题及政策建议 摘要：本文认为片面的经济目标考核机制、环保政策法规和公众监督的缺失是中国承接国 际产业转移存在问题的主要原因；在此基础上，提出了建立科学的政绩考核制度、完善体 制与产业准入政策、加大社会舆论监督等政策建议。 关键词：中国 国际产业转移 现状 问题 原因 政策建议 一、中国承接国际产业转移的现状 （一）承接国际产业规模稳步增长 改革开放初期，中国承接国际产业转移主要以亚洲“四小龙”等国家和地区为主，随 着国际跨国公司的大批进驻，来自发达国家的产业转移越来越多。从 2002 年开始，欧洲、 美国、日本等发达国家的跨国公司以及以 IT、汽车为代表的现代制造业，以产品设计、研 发和采购中心为代表的高端服务业转移加快，中国承接产业转移的来源地已经扩大到几乎 所有发达国家，尤其以美、欧、日为主。截至 2008 年底，全国累计批准外商直接投资项目 约 66 万个，实际利用外资金额累计 8526 亿美元，与 2002 年底相比，分别增长了 55%和 90%。 （二）承接国际产业转移以制造业为主，正逐步向服务业转移 目前，制造业仍然是中国承接国际产业转移的主要行业。19982007 年，外商对制 造业实际直接投资额占当年全部外商实际直接投资额的比重均在 50%以上，且所占比重逐 年增长。20072008 年，在全国最大的 500 家外商投资企业中，制造企业 363 家，所占比 重超过七成。随着加工制造业不断向中国转移，跨国公司开始加大实施零部件供给当地化 战略的力度，将整条产业链转移到中国，一些大型跨国公司甚至在中国设立研发中心、服 务中心，高新技术产业及生产性服务业正成为中国承接产业转移的新热点。2008 年，我国 服务业吸收外商直接投资达 379 亿美元，占全部外商直接投资额的 41.1%。 （三）承接区域正由东部地区向中西部地区延伸 东部地区因得天独厚的区位优势，一直在承接国际产业转移方面占据优势地位，一直 表现为东多西少，南强北弱。但东部地区由于近年来土地、能源、劳动力、环境成本等快 速上升，产业结构优化升级压力增加，开始主动调整承接产业层次，而随着国家西部大开 发和中部崛起战略及一系列鼓励政策的实施，中西部地区投资的软硬件环境不断优化，对 国际产业转移的吸引力不断增强。2008 年，我国中部地区利用外资的发展速度比全国平均 水平高出 12.8%，西部地区更是高出 56%。 二、中国承接国际产业转移存在的主要问题及原因分析 （一）主要问题 1、承接国际产业转移加剧了中国的自然资源短缺 中国人均资源数量明显低于世界平均水平，人均占有量仅为世界平均水平的 58， 居世界第五十三位。据测算，到目前为止，中国 45 种主要矿产资源中，多数矿产资源供需 矛盾相当突出。同时，中国内地人均水资源占有量仅为世界人均值的 1/4，水资源短缺已成 为制约一些地区特别是北方地区经济社会发展的重要问题。自然资源在空间分布上也不平 衡，地区间无论是在资源数量上还是在质量上都存在较大差异。因此，从整体上来看，中 国的自然资源是很稀缺的。而中国自改革开放以来承接了大量的国际产业转移，其中制造 业比例最大，而制造业是典型的资源消耗型产业，由此进一步加剧了中国资源短缺的矛盾。 2、中国承接国际污染性产业转移比重总体较大，且不同程度污染产业比重各异 污染密集产业分为重污染密集产业、中度污染密集产业和轻污染密集产业。外商在广 东的投资主要集中在轻污染产业，大约占外商投资工业总产值的 50%以上。在轻度污染产 业中，三资企业的工业总产值超过了内资企业，其中机械、电气及电子设备制造业占整个 行业的 67.14%。外商投资的重污染产业大约占外商投资工业总产值的 16%，但三资重污染 企业的工业总产值已经超过了内资企业，特别是采掘业、化学原料及制品业外商投资将近 占了整个行业的 70%，外商投资的造纸及制品业、黑色金属冶炼及延压加工业等产业的工 业产值占了整个行业的 50%以上。可见，外商投资在广东存在着比较明显的污染产业转移 现象。 3、承接国际污染产业直接导致中国生态环境危机 自改革开放以来，伴随着中国承接国际产业转移的快速发展，中国的环境污染也急剧 增长。2010 年，尽管全国二氧化硫排放量为 2185.1 万吨，烟尘排放量为 829.1 万吨，工业 粉尘排放量为 448.7 万吨，分别比上年下降 1.3%、2.2% 、 14.3%，但总量还是偏高。由此 可见，伴随着 FDI 的引入，使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国，使我 国本已十分脆弱的环境“雪上加霜” ，致使我国面临生态环境危机。 （二）原因分析 1、片面的经济目标的政绩考核机制 现阶段，我国政府官员的政绩考核制度是“经济目标为主导的压力型制度” ，该制度 决定了地方政府官员自身利益最大化的实现，要以上级政府确定的经济目标的实现为条件， 经济目标完成程度和官员自身收益大小成正相关。由于引资心切，对项目的可行性分析不 足，致使大量效益低下、技术落后、环境污染的外资项目被引入。地方政府在引进外资与 污染转移的损害利益比较中，选择前者而忽视后者。有些地方政府首先考虑的就是厂商的 利益，而以牺牲环境为代价，更有甚者改变法律、法规的执行，使得污染产业得以顺利转 移。 2、环保政策法规的缺失 我国盲目承接国际产业转移还与我国环保政策法规体系的不完善有关，突出表现在： 一是环保立法存在缺失。例如现行环保法规定，企业违法排污，环保部门最多罚款 10 万元，且每月只能罚款 1 次，即便每月都罚款，一年也不过 120 万元。而要做到环保达标 就必须斥巨资，治理污染的投入比罚款要高数倍甚至数十倍。二是环保执法力度不够。由 于地方政府片面的政绩观使得环境执法工作寸步难行，原本就力度不足的处罚措施也难以 执行。由于法律缺失、监管能力弱、处罚力度小，出现了国际产业大举向中国转移的现状。 3、公众监督不够 我国公众在环保参与方面还存在以下滞后问题：一是环境立法与环境决策听证程序在 理论与实践层面要么是一个空白，要么不完善。二是中国目前不少法律法规虽明确规定公 众参与环境监督的权利，但在如何参与方面缺少可操作性的程序规定。因此，在环境保护 方面，公众的监督不够是国际产业向中国转移的重要推动力。 三、政策建议 （一）建立利用外资中的科学的政绩考核制度 应修改地方政府的考核评价指标体系，建立生态政绩考核，尤其将环境资源的保护、 治理、监督的效果作为其重要的考核指标。使政府的社会、经济和政治职能从考核制度上 统一起来，使其在项目审批、企业行为监督等方面克服短视行为，消除暗箱操作。 （二）完善体制政策环境与产业准入政策 进一步完善体制政策环境与产业准入政策。通过制定不同行业新型工业化评价指标体 系，修订外商投资产业指导目录，强化招商引资的结构导向作用，要通过产业导向等途径 把外商直接投资项目更多地引向需求增长快、生产污染少的领域。 （三）加大社会舆论监督作用 社会舆论监督包括公众、民间环保组织和新闻媒体的舆论监督。首先将公众纳入环保 制度之内，赋予其决定环境的权利与环境产权，监督好规制者（政府） ，其他环保措施才能 落到实处。其次，民间环保组织通过出版物以及对公共舆论和政府的影响，在确定改变环 境的议程、发起保护自然运动方面起着领导作用。最后，在披露重大环境污染事故中，新 闻媒体是保护环境的积极倡导者和行动者之一。 参考文献： 张志辉.