中国林权制度改革中的可持续性研究

中国林权制度改革中的可持续性研究 作者：张忠潮 童静 来源：林业经济问题第 30 卷第 6 期 摘要 :回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现其 经济价值，对其生态价值则重视不够。当代林业以生态效益优先为指导思想进行集体 林权制度改革，取得了一定的成效。文章从可持续发展的角度回顾了林权制度改革中 的经验和教训，以期对当前林业政策的制定提供些许参照。 关键词 :林权制度 ;改革 ;可持续性 1 经济效益优先发展的林权改革 任何政策、法规都不是突如其来的，政策之间具有延续性与承继性，林权制度也 不例外。回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现林业 的经济价值，对其生态价值则重视不够。1949 年新中国成立，林地参照土地改革方案 进行改革，农民分得了林地。到 1953 年，林区开始建立林业生产初级合作社。大面积 的森林、林地收归国有。林农分配到的林地折价入社，所有权仍归林农，经营权归合 作社，实行所有权和经营权分离，开始了规模经营，并实行合作造林，收益权在林地 所有者和合作社之间分配。林农的处置权受到了限制，但总体来说，这种林权制度有 较好的激励作用。 1956 年成立高级社，1958 年成立人民公社，1962 年宅基地也被宣 布为集体所有，林农个人彻底丧失了土地所有权，生产积极性受到了极大的打击。直 到 1963 年 5 月，国务院颁布森林保护条例，规定要保障国家、集体的森林和个 人的林木所有权不受侵犯，森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单 位和个人不得侵犯。这样，使高度强化的集体林权制度又得以弱化。 从新中国成立，短短 10 年时间里，中国的林权制度频繁更迭，这对于生长周期长、 急需稳定性的林业建设来说是极为不利的。林权制度在林业“三定”之前经历了数次 变革，尽管有多种历史和客观因素的影响，但其共同的本质却是将经济利益作为利益 相关者追逐的共同目标，是对林权相关者经济利益的调整过程。在当时的背景下，林 业的经济效益被置于首要地位，生态效益根本不被重视。单纯追求经济效益的林业政 策，根源在于传统的发展观。单纯追求物质财富的增长，以为物质财富增长所依赖的 资源在数量上是不会枯竭的，即使由于短时期内资源的供给小于需求，但在市场机制 下，这种短缺也会得到补充1。所以，在传统发展观指导下的经济活动往往是滥用 资源，过度消耗自然资源，经济活动产生的废物任意地排入周围环境，造成环境的严 重破坏。这种传统的发展观曾长期指导着中国的社会经济发展，森林资源的价值往往 被简单化，只注重其经济效益，而忽略了它的社会效益和生态效益，常常造成林地掠 夺式经营以及资源浪费，甚至破坏。森林资源的本质特殊性是不被考虑的，经济效益 决定一切，这就必然导致改革开放前林权制度改革的不可持续性。 2 可持续发展的转折林业“三定” 1978 年，中国的林权制度开始向可持续发展方向转变。1981 年，在政府强制力 推动下，对林业实行“稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”，简称林业 “三定”。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去林权不清、界限不明、 责任混乱的状况，试图以此调动农民造林护林的积极性。 1984 年全国基本落实了林业 “三定”政策。到 1985 年，中共中央国务院又颁布了关于进一步活跃农村经济的十 项政策，在集体林区取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上 市，实行议购议销，更进一步调动了森林经营者的积极性。 此次改革不但是在政府推动下，也是林农的愿望。林业“三定”在我国林权改革 中具有转折性的历史地位，它将森林资产所有权分离为土地所有权和林木所有权，然 后又把林业基本生产资料土地所有权和经营权分离。林业“三定”使农民拥有较充分 的林地经营权和林木所有权。同时，在国有林区实行以让利放权为主要特征的承包责 任制，使部分国有林业企业的经营权转到了经营者的手里。林业“三定”在政策形式 上实现了权利的清晰化，一定程度上稳定了山林权。林业“三定”在实践中探索出了 很多新的政策方针，对新一轮林权制度改革起到很大的推动作用，为林业市场化改革 奠定了基础、铺平了道路。自林业“三定”以来，我国林业建设开始步入正确的发展 轨道，不断探索林业的可持续发展路径。森林资源的日益稀缺，森林破坏导致的环境 问题，使国家逐渐认识到森林的生态效益而不再简单的只顾追求其经济价值，对森林 资源的开发、利用和保护并重。这一阶段，不管是政府工作报告还是政策法规，均对 林业生态环境建设作出了指示，这是新中国成立以来从未有过的。国家大力开展植树 造林活动，启动“三北”防护林体系建设工程，保护森林资源，林业建设开始出现生 态效益和经济效益齐头并进的局面。 当然，时代赋予我们机遇的同时，也给我们众多的挑战。在改革开放的转型期， 林业“三定”的很多政策没能和我国的具体林情相适应，权利安排没有与当时不断发 展的社会相适应，以至于实施过程中出现了很多出乎人们意料的结果，值得我们反思， 吸取教训。林业“三定”确实在形式上做到了权利的清晰化，稳定了林权，推动了林 权制度改革。但是，权利的实质变化并不大，很大程度上是因为没有科学合理的配套 措施，比如，税费制度、森林限额采伐制度、林权交易制度等的不完善都是林权改革 不能顺利实施的重要原因。由于森林生长周期长、导致林业投资回收期长，资金周转 慢，风险大，再加之社会的转型，一切都处于不稳定的状态，致使林农对林业“三定” 政策严重缺乏信任感。再加上“三定”政策制定的过于粗糙，林地权的不稳定、权能 的不完整、林地征调的不公正以及缺乏保障的林农利益，都刺激了林农的短期行为， 导致乱砍滥伐，破坏山林的现象2。客观地看，林业“三定”政策对林业资源的定 位仍然是它的经济价值大于一切，生态效益还没有被提到首要地位，因此，林业“三 定”时的政策是没能将经济、社会和环境调整到一个和谐的状态。 3 当代林权改革全面可持续发展 中国的林业建设在曲折中不断汲取经验教训，取得了一系列改革成效，从“三定” 时的恢复发展已经转变到如今的全面可持续发展阶段。在林业“三定”的良好基础上， 针对其存在的问题，新一轮集体林权制度改革进一步深化改革、完善政策机制，取得 了很大的突破。首先，以“明晰产权、分林到户”为任务，进一步细化产权，产权形 式出现多元化，呈现产权市场化导向，促进产权经营主体多元化的实现，给予了林农 真正意义上的物权，因为抓住了产权的关键而调动了林农的积极性，使集体林区的农 村经济社会发生了可喜的变化;其次，加速了林业产权的交易流转，完善了产权保障体 系，激励了产权经营主体的积极性;最后，在市场经济体制下，系统性地深化推进林业 产权制度改革，确立了林农的经营主体地位，加快了产权的界定、流转、保障了产权 权益的实现，进一步解放了林业生产力。新集体林权制度改革在政策制定上不但获得 了林农的支持，也产生了较好的社会、经济效果。 新一轮集体林权制度改革的指导思想已转变为: “三大效益兼顾，生态效益优先” 的方针以增加森林资源、增强森林生态系统的整体功能，充分发挥森林资源的生态效 益。“三定”之前，中国社会发展一直以传统的发展观为指导，这是森林资源生态效 益长期被忽视的根源。“三定”后，中国林业建设进入生态效益和经济效益并重阶段， 极大改善了林业建设只注重经济效益的不和谐局面，长期主导中国林业建设的传统发 展观逐渐被人们所摒弃，新的可持续发展观开始为人们所认识。 新集体林权制度改革将林业的生态价值、社会价值与经济价值相协调，使林业建 设不断向全面协调可持续发展的方向前进。比如，在林权改革中，林业产业出现多元 化和规模化，各地区抓住森林资源转型机遇，大力发展森林生态旅游、绿色能源、生 态养殖等新型林业产业，开始形成森林生态效益为主的绿色产业格局 ;中央明确规定， 林地承包经营权可延长到 70 年不变，确保了林地权的稳定、保障了林农的利益，政策 的稳定性使林农对长期投资有了信心，从而可以避免了只图短期利益破坏山林的现象 林权制度改革的同时，将环保法制、可持续发展的理念不断被带进山区，在山区经济 开展可替代生计和可替代能源项目，通过养野蜂、农家乐经营、经济林种植、沼气池 修建等方式，提高社区群众的收入，推动森林资源的可持续利用，更好的保护了山区 森林。山区人民提高了环保意识、有稳定的收入，自觉参与到保护工作中来，促进了 人与自然的和谐发展。 当然，现阶段的林权制度改革虽取得了一些成效，但从长远看，林改需要解决的 问题还很多，比如，如何将产权个人所有与环境资源的公共性相协调;要认识到集体林 权制改革是一个连续地不断发展的过程，产权明晰只是改革的第一步，实现林权的放 活经营才能使林业可持续发展，使林农得到更多实惠 ;林业的可持续发展是生态效益、 社会效益与经济效益的和谐发展，要以此为目标。 参考文献 1杨喜军推进林权制度改革:实现国有林区全面协调可持续发展J林业 经济，2009 ( 9):13 2张小罗产权变迁视域下集体林权改革探析J林业经济，2009 (8): 6465 3柯水发，温亚利中国林业产业制度变迁进程、动因及利益关系分析 J绿色中国，2009 ( 10):30 4樊宝敏，李淑新，颜国强中国近现代林业产权制度变迁J世界林业 研究，2009 ( 4):16 5崔海兴，温铁军，郑风田，等改革开放以来我国林业建设政策演变探析 J林业经济，2009 ( 6)