中山市南头镇土地利用总体规划说明

中山市南头镇 土地利用总体规划 说明 （20072020 年） 送审稿 中山市南头镇人民政府 二 OO 九年十二月 I 目 录 一、规划修编的目的 .1 二、规划修编的过程 .5 三、规划修编的特点 .7 四、本轮规划修编与上轮规划的主要差异 .8 五、规划编制的主要依据、原则和技术方法 .9 （一）编制依据 9 （二）编制原则 10 （三）规划编制的技术方法 11 六、规划修编的基础资料与基数 .12 （一）规划修编基础资料 12 （二）规划修编基数说明 12 七、上一轮规划实施情况评价 .13 （一）有效保护了耕地和基本农田 13 （二）保证了社会经济发展对建设用地的必要需求 13 （三）存在的问题 13 1、规划数据不准确 .13 2、对土地利用方面的问题研究不够 .14 3、规划的刚性较强，精细化不足 .14 4、建设用地粗放浪费较为突出 .14 5、上轮规划未做到图数一致 .14 6、建设用地使用超过规划指标 .15 II 7、规划已难以满足现实要求 .15 （四）开展南头镇新一轮土地利用总体规划修编的必要性 15 八、土地供需状况分析 .17 （一）土地利用潜力分析 17 （二）人口预测 17 1、历年人口变化情况 .17 2、规划期内人口预测 .19 （三）建设用地规模预测 20 1、建设用地需求的动力机制 .20 2、城镇建设用地和农村居民点用地预测 .21 3、工矿用地需求量预测 .24 4、交通运输用地需求预测 .24 九、土地利用目标确定 .26 （一）土地利用目标确定的依据 26 （二）土地利用目标 26 1、基本农田保护和耕地保有目标 .26 2、建设用地控制目标 .26 （三）实现土地利用目标需采用的对策 27 十、土地利用空间管制说明 .28 （一）土地利用空间管制目标 28 （二）土地利用空间管制原则 28 十一、与上级规划及相关规划衔接情况说明 .30 III （一）与市级规划的衔接情况 30 （二）与社会经济发展规划的衔接说明 30 （三）与城市总体规划衔接说明 31 （四）交通、水利设施等相关规划的衔接说明 .31 十二、规划图件编绘与数据转换说明 .32 (一) 规 划底 图来源说明 .32 (二) 图 件编 制情况说明 .32 (三) 规 划基数 转换说明 .33 1、转换原则 .33 2、转换方法 .33 3、转换结果 .35 4 一、规划修编的目的 （一）落实国家和地方任务的需要 1.国家任务与要求 2002 至 2005 年，是全国土地利用总体规划纲要修编的前期工作 阶段，国家有关部门对全国土地利用总体规划纲要修编前期工作进行 了统一部署。 2006 年 10 月 12 日国土资源部召开了全国土地规划工作 座谈会，部署推进土地利用总体规划修编的下一阶段工作。2008 年 10 月 23 日，国 务院同意国土资源部会同有关部门编制的全国土地利用 总体规划纲要（2006-2020 年），规定各省、自治区、直辖市人民政府要 按照中华人民共和国土地管理法的要求，科学分解并层层落实全国 土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）确定的土地利用主要指标，尽 快组织完成地方各级土地利用总体规划的修编工作，并依照法定程序 报批。 十七届三中全会提出了按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格 管理的原则， 进一步完善农村土地管理制度。为适应新时期党和国家的 战略目标与要求，需要对现行规划进行修编，通过规划修编妥善处理保 护资源、保障 发展与生态建设的关系，统筹安排经济社会、城乡、区域 发展用地， 统筹安排土地开发、利用、保 护和整治，不断提高土地对全 面建设小康社会的保障能力，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。 5 另外，针对土地利用与管理的严峻形势，国务院关于深化改革严 格土地管理的决定（国发200428 号）对加强和改进土地利用规划管 理提出了更高的要求，而现行的土地利用规划体制己不能完全适应加 强宏观调控和行政管理体制改革等方面的新要求，空间规划体系亟待 建立，规划的民主决策、科学决策亟待强化，实施保障机制亟待健全。 落实关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428 号），需要通 过修编进一步完善规划，并严格规划管理，改进土地利用计划管理。 2.省市区任务与要求 为积极响应国家土地利用总体规划修编工作，广东省相继出台了 一系列指导措施和技术指引，对规范广东省各市、县、乡土地利用总体 规划的编制起了重要作用，包括广东省市、县级土地利用总体规划修 编技术指引（粤国土资规保发2008251 号）、广东省国土资源厅转发 国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见 的通知（粤国土资规保发2009248 号）等文件。 另一方面，2008 年以来中山市的发展进入了一个新的历史时期。 国务院原则通过了珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年） ，中共广东 省委、省人民政府做出了关于经济特区和沿海开放城市继 续深化改革开放率先实现科学发展的决定，这些对中山市未来的发展 及其土地利用提出了更高的要求。 中山市土地利用总体规划大纲（2006-2020 年）（以下简称市级 大纲）于 2009 年初原则上通过广东省国土资源厅的审批，对南头镇本 轮规划修编的各项调控指标做出了明确规定，是南头镇本轮土地利用 6 总体规划修编的重要依据。为落实市级大纲下达给南头镇的各项用 地调控指标，合理布局南头镇各类用地，迫切需要编制完成镇级规划。 （二）南头镇经济社会发展的需求 1.社会经济发展的要求 随着社会经济的迅速发展，出现了规划实施阶段经济环境差异大、 经济结构演变剧烈等问题，加上原规划编制与实施中数据资料不足、技 术方法基础薄弱、方法相对滞后、灵活性不足等内在原因，上一轮土地 利用总体规划不仅难以起到促进国民经济与社会发展的作用，反而成 为当地社会经济发展的制约因素，对南头镇土地利用与管理造成了一 定的负面影响。社会经济发展目标与发展战略的调整，产业经济快速发 展，以及宏观经济环境的变化都对南头镇的土地利用与资源管理提出 了许多新的要求。因而，迫切需要对现行土地利用总体规划进行修编， 协调与其它规划的关系，保护开发土地资源，促进区域的可持续发展。 2.土地管理实际问题的要求 建设用地扩张的历史问题。根据 2007 年土地利用现状变更数据表 明，南头镇 在经济快速增长过程中对建设用地的占用规模已经远远超 过市大纲给定的指标，建设用地偏大的历史遗留问题在本轮规划中应 尽量予以解决。 行政区划调整。中山市自 2003 年开始逐步进行镇行政区划调整工 作，其中南头镇行政辖区由原来 10 个行政村( 低沙村、北帝村、南头村、 华光村、孖 沙村、将 军 村、民安村、汲水村、滘心村、穗西村 )改为 6 个行 政村( 北帝村、南城村、将军村、民安村、滘心村、穗西村)。行政区划的 7 重大调整迫切要求编制新一轮土地利用总体规划，以适应实际发展的 要求。 缺少上轮镇级规划。2001 年，原南头镇虽完成上一轮土地利用总 体规划的修编，但成果均未经过上报审批，土地管理缺乏科学合理的指 导。 8 二、规划修编的过程 本轮规划修编工作包括前期准备、资料收集与实地调研、规划编制、 协调论证四个阶段。 （一）前期准备阶段 成立本轮土地利用总体规划修编的领导小组、技术小组；明确规划 思路，提出要以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为 主线，以严 格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用 地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，规划南头镇未来 14 年土地 利用的主要目标、任务和政策措施；制定工作计划及技术方案，进行专 业技术人员培训。 （二）资料收集与调研阶段 从 2008 年 11 月开始收集南头镇基础资料，包括：土地利用现状资 料与图件，社会经济统计资料，镇的十一五规划和远期设想，城市规划 资料与图件，交通、水利、 农业、林业、环保等相关部门的专项规划，市 级土地利用总体规划修编前期工作报告， 市级大纲修编专题研究等。 实地调研重点调查了南头镇近年来土地利用存在的问题、用地供需情 况以及未来用地需求。以上收集的基础资料和调研结果为南头镇本轮 规划修编的基础和依据。 （三）规划编制阶段 根据收集到的资料和调研结果，对南头镇的土地利用现状和潜力 进行综合分析，结合南头镇的发展战略、经济社会发展趋势，提出南头 9 镇土地利用的总体目标；落实区级大纲下达的各项用地调控指标，确 定全镇的用地布局优化方案；划分土地利用用途和管制分区，制定土地 开发整理方案。通过以上工作，确定了南头镇本轮土地利用总体规划的 初步规划方案。经过对初步规划方案的讨论、意见征询后，编制了南头 镇土地利用总体规划方案。 （四）协调论证阶段 2009 年 12 月上旬以来，规划方案进入协调论证阶段：一、全面征 求区政府、镇政府及其相关部门的意见，并进行协商；二、预计于 2009 年 12 月中旬召开专题听证会，听取农业、林业、环保、规划、镇政府等 相关职能部门以及各行政村多方面的意见，进行修改和完善；三，充分 重视公众参与，并将整理、提炼后的公众意见进一步吸纳到修编过程中 去，加大公众的参与力度。 10 三、规划修编的特点 由于地方政府和城市规划对南头镇各项已有比较明确的布局安排， 重大项目用地基本上明头，城市发展的格局已很清晰，因此在规划时， 首先把土地利用现状图与城市规划、分区规划等电子图件相叠合，从图 上读取各类用地规模，再根据现行政策和修编要求，对人口、人均用地、 集约、 节约 用地程度、用地效益等指标参数进行综合分析后，确定各类 用地规模和各项用地指标，并对规划图反复进行调整，实现了规划图件 与用地指标的“ 图数一致 ”，为今后南头镇土地的合理利用和严格管理 奠定了坚实的基础。 此规划与以往规划在服从上级下达指标的基础上，通过人口、人均 用地预测来确定其用地规模和指标是有所不同的。主要根据当地的实 际情况，通 过科学合理的人口预测和建设用地规模预测，确定了规划期 间的建设用地规模，并结合重点项目建设将各类土地用途管制区在规 划图上加以落实，使得此规划更能体现当地的发展要求。规划文本、用 途分区和规划图件仍基本依据现行的乡（镇）土地利用总体规划编制 规程要求进行编制。 11 四、本 轮规 划修编与上轮规划的主要差异 1、前期工作更加扎实。本轮规划要求前期工作不但在经费、人力、 思想等方面充分准备外，还要求对土地利用上存在的重大问题进行专 题研究，同 时对基础数据也作了更为严格的要求，数据采用 2007 年经 省国土资源厅确认的土地利用变更调查上报数据，为科学编制规划打 下了良好的基础。 2、指导思想更加明确。本轮规划强调以科学发展观统领全局，以 国家和省市相关法律、法规为主要依据，以服务于经济社会健康发展为 根本出发点，以节约集约用地为根本要求，并明确强调土地在参与国家 宏观调控中的作用。 3、规划理念与方法有所创新，技术手段更加先进。规划控制指标 更加完善、全面，约束性更强。 4、规划衔接性更强。本轮规划与城市规划、交通规划、水利规划、 旅游规划等其它部门专项规划充分协调，统筹各业各类的用地规模和 布局。 5、规划程序要求更加严谨。本轮规划要求对前期工作进行审查， 审查通过后才能进入规划大纲编制，大纲经审查批复后才能进入规划 编制，这种 严格的审查将使规划质量有较大提高。 6、规划成果信息化程度更高。由于政府电子政务的推行，要求规 划成果信息化处理更加完善，更加便于操作和应用。 12 五、规划编制的主要依据、原则和技术方法 （一）编制依据 1、关于开展土地利用总体规划修编工作的请示（国土资发20043 号）； 2、关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知 （国土资发2004109 号）； 3、关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通 知（国土资发2004133 号）； 4、国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编 前期工作意见的通知（国办发200532 号）； 5、关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四 对照” 工作有关问题的通知（国土资发2005182 号）； 6、转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中 “四查清、四对照”工作有关问题的通知（粤国土资发2005191 号）； 7、中华人民共和国土地管理法； 8、中华人民共和国土地管理法实施条例； 9、基本农田保护条例； 10、广东省基本农田保护区管理条例； 11、中华人民共和国城乡规划法； 12、中华人民共和国环境影响评价法等相关法律、法规； 13、广东省市、县级土地利用总体规划修编技术指引（试行）； 13 14、中山市南头镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要； 15、中山市南头镇城市总体规划、林业生态发展规划、环境保护规 划等部门专项规划； 16、中山市土地利用总体规划大纲（2006-2020 ）。 （二）编制原则 1、实事求是、合理布局 吸取上一轮规划的经验教训，新一轮规划立足于南头镇土地利用 真实情况，不拘泥于上一轮规划的指标限制，在摸清家底的基础上，根 据社会经济发展的真实需求，确定土地利用目标和方针，选择合适的土 地利用结构调整和布局调整方案，要求做到“ 图、数、 实地相一致”。 2、与相关规划充分协调、注重规划可操作性 新一轮规划与城市总体规划以及相关部门规划等进行充分协调， 既考虑耕地保护，又考虑城市发展的需要，注意协调各部门的用地矛盾， 增强规划的可操作性。 3、节约、集约用地，促进社会经济持续健康快速发展 新一轮规划在充分考虑南头镇经济发展对用地需求的同时，努力 促进土地利用由粗放向集约经营转变，实现节约、集约利用土地，使经 济发展与耕地保护、环境建设目标相协调。 4、高标准、中长期结合，适当超前 由于规划中存在一些不可预见的因素，人口、经济发展水平、建设 用地规模预测的精准度难以把握，因此，在编制规划过程中城镇用地规 模及基础设施的配置水平应适当超前。同时，规划中要重视中长期目标 14 的衔接，明确各项建设用地的轻重缓急，在远期目标的基础和指导下， 构造近期土地利用的目标和计划。 5、土地可持续利用原则 要求在编制南头镇土地利用总体规划时必须综合考虑人口、资源、 发展与环境的关系，实现经济与环境、耕地保护与建设用地的协调发展， 不能片面追求经济利益而布局污染较大的工业企业和盲目扩大建设用 地规模，逐步建立以合理开发利用土地资源为核心的低投入、高产出、 低消耗和高效益的经济结构体系和以政府为核心的生态环境管理体系， 从组织和管理的角度为城市的可持续健康发展提供支持和保证。 （三）规划编制的技术方法 在南头镇土地利用总体规划修编前期研究的基础上，对上一轮规 划实施的经验进行总结，分析现阶段南头镇土地利用存在的问题，结合 专题研究， 进一步明确规划编制指导思想和方针，在土地利用战略定位、 调控目标、主要用地结构与布局调整、分区与空间管制、规划实施主要 策略和措施等方面提出建议。 15 六、 规 划修编的基础资料与基数 （一）规划修编基础资料 本次规划修编收集的基础资料包括： （1）南头镇土地更新调查数据（2007 年），数据格式为 supermap 软 件格式，高斯- 克吕格投影，西安 1980 坐标系。 （2）南头镇土地利用总体规划（1997-2010 年） （3）南头镇近期建设规划（2007-2010 年） （4）南头镇城镇总体规划（2008-2020 年） （5）南头镇人口、社会经济统计数据 （二）规划修编基数说明 根据广东省市、县级土地利用总体规划大纲编制技术指引和相 关要求，县 、镇级规划可以根据情况采用年度变更调查数据，或者经过 部或省验收的更新调查数据。 南头镇本轮土地利用总体规划修编采用 2007 年的土地利用变更 调查数据作为规划基数，行政区划面积为 38731 亩，其中飞地面积 225 亩。 16 七、上一轮规划实施情况评价 （一）有效保护了耕地和基本农田 南头镇尽管近年来建设用地增长较快，但在千方百计保障建设用 地的同时， 坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切 实保护耕地” 的基本国策，坚持集约用地，坚持基本农田保护不动摇，保证了农业生 产用地和全镇粮食安全。 （二）保证了社会经济发展对建设用地的必要需求 上一轮规划期间是南头镇经济发展的一个上升期，经济总量大幅 增长，特别 是工业经济发展非常迅速，在南头镇经济发展的总量中占主 导地位，是南头镇经济的支柱力量。 （三）存在的问题 1、规划数据不准确 由于上一轮规划没有使用先进的编制和管理技术，土地的动态检 测系统没有完善地建立起来，对一些数据口径上的处理缺乏经验，因而 造成一些基础数据不准确、不科学，并且对各种因素形成的建设用地面 积的扩大情况掌握不够全面。 17 2、对土地利用方面的问题研究不够 上轮规划对土地利用的控制和约束不够，在建设用地供给方面没 有集成连片，土地的浪费较大，致使南头镇相关建设用地指标比较紧张。 由于预见性不够，加上指标的限制，一些基础设施建设项目未纳入土地 规划，造成 这些基础设施用地困难。 3、规划的刚性较强，精细化不足 上一轮规划在实施过程中存在刚性较强和规划精细化不足的问题。 主要是由于上一轮规划的目标比较单一，随着规划实施到中、后期，城 镇发展目标与当初编制规划时的预测目标有出入时，因缺乏中期的规 划调整机制，易造成土地利用总体规划制约经济发展的印象。 4、建设用地粗放浪费较为突出 由于上轮规划（1997-2010 年）前瞻性不足，规 划重点不明晰，城镇 功能定位不够明确，土地使用和供应没有做到集成连片。目前，南头镇 域工矿企业分布较为分散，土地容积率不高，土地资源浪费，土地集约 度较低。 5、上轮规划未做到图数一致 限于科技水平等因素，上轮规划（1997-2010 年）采用的编制软件功 能较单一，数据提取较难并易于出错。因此，造成规划图的各类用地面 18 积与指标不相符，一个最突出的问题就是，图上建设用地面积严重超过 规划指标。 6、建设用地使用超过规划指标 上轮规划实施以来，南头镇为了满足经济社会迅速发展对土地的 需求，加大了土地的使用量。对比 2007 年现状，2007 年现状建设用地 规模为 29491.37 亩，而上轮规划（1997-2010 年）的建设用地指标为 12670.60 亩，已经远远超过上轮规划指标。 7、规划已难以满足现实要求 上轮规划的规划思路与现行管理办法脱节，用地指标体系难以满 足年度计划管理要求；规划指标的下达缺乏科学依据，与经济发展不相 适应，致使 规划重点不突出，规划用地与实际用地相差大，操作性不强， 管理困难等。近些年来，随着中山市面临新形势的发展和新情况的变化， 市委市政府提出了建设新中山的发展目标，南头镇将狠抓落实，打牢基 础，扎实推 进经济社会双转型，建设用地需求量将更为旺盛，而上轮规 划是难以满足的。因而从目前和发展趋势看，上轮规划与南头镇经济社 会的发展不相适应。 （四）开展南头镇新一轮土地利用总体规划修编的必要性 1、社会经济快速发展要求修编规划 中山市是我国珠江三角洲经济比较发达的城市之一。改革开放以 来，一直处 于国民经济发展的高速增长期。而南头镇作为中山市的重要 19 工业城镇区，随着社会经济的快速发展和人口数量的增长，土地资源需 求将进一步增大，但由于后备土地资源有限，土地资源的供需矛盾日益 尖锐。目前，南头镇已经进入各类用地矛盾集中的关键时期，土地利用 问题越来越突出。土地资源的合理配置不仅影响经济发展、生态建设和 社会繁荣，也直接影响到南头镇和谐社会建设与可持续发展。 2、现行规划确定的指标已被大大突破，无法指导当前和未来社会 经济发展 根据 2007 年的南头镇土地利用现状，各类建设用地面积均已经不 同程度的突破了 2010 年的规划指标。现行规划的有关指标已被突破， 无法指导当前和未来社会经济发展，急需按新的土地利用总体规划修 编，全方位地加强土地资源的供需预测，优化土地利用配置与监控管理。 20 八、土地供需状况分析 （一）土地利用潜力分析 全镇未利用地面积为 3081.05 亩，占土地总面积的 7.95%，主要以 河流水面和滩涂为主，后备资源潜力相对缺乏。规划期内，通过土地开 发， 农用地整理及旧宅基地复垦可新增耕地面积 459 亩。 （二）人口预测 1、历年人口变化情况 南头镇 2008 年末全镇总人口 9.92 万人，其中户籍人口约 4.35 万 人，外来人口约 5.57 万人。 表 8-1 南头镇历年人口变化情况表 (单位：人) 按性别分 按居住地分户籍人口 男 女 农业人口 非农业人口 外来人口 总人口 2002 41629 21218 20411 36544 5085 21205 62834 2003 41850 21326 20525 37410 4441 30642 34827 2004 42175 21533 20642 37655 4520 32274 74449 2005 42508 21630 20878 37888 4620 31652 74160 2006 42749 21715 21034 38069 4680 40246 82995 2007 43065 21823 21242 38266 4799 44719 87784 2008 43461 22012 21449 38470 4991 55760 99221 指 标 年 份 21 41629 41850 42508 42749 43065 21205 30642 32274 31652 40246 44719 43461 42175 55760 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 年 份 人 户 籍 人 口 外 来 人 口 图 8-1 南头镇历年人口变化情况变化曲线 从上图可以看出，南头镇外来人口自 2007 年以来一直占主要成分， 所占的比例都在 50%以上，也是未来南头镇 人口增长的主导力量。 表 8-2 南头镇历年人口增长率 自然增长率() 机械增长率() 总增长率() 2002-2003 年 5.31 445.04 153.71 2003-2004 年 7.77 53.26 27.00 2004-2005 年 7.90 -19.27 -3.88 2005-2006 年 5.67 271.52 119.13 2006-2007 年 7.39 111.14 57.70 2007-2008 年 9.20 246.90 130.29 从以上数据可以看出，南头镇户籍人口变动不大，呈平稳趋势。 2002 年至 2008 年人口增长率分别为： 5.31、7.77、7.90、5.67、7.39、9.20。而外来人口数的波 动 较大，逐年上升。2002 年至 2008 年南头镇外来人口变化率分别为： 153.71、27.00、-3.88、119.13、57.70、130.29。 22 2、规划期内人口预测 （1）户籍人口预测 南头镇近年来户籍人口自然增长率较低，增长速度慢。出于国家稳 定低生育水平的战略考虑，未来一段时期内仍将采取积极控制人口的 方针。从人口自然增长率曲线的走势可以看出，曲线显平稳趋势，同时 结合南头镇现状，预计规划期内人口自然增长率为 8左右。 因此，南头镇户籍人口预测适合采用人口自然增长法。其计算公式： P=N（1+R）n+G 式中： P 为预测 年总人口； N 为规划基期年人口数； R 为人口自然增长率； G 为人口机械增长数； n 为预测年距基期年的年数。 根据 2002-2008 年南头镇人口机械增长情况，借鉴相似地区人口 变化规律，同 时结合南头镇当前产业转移、结构升级等因素，本说明 中的机械人口增长情况采取 2002-2008 年的 变化趋势计算。根据上述， 预测 2010 年及 2020 年南头镇户籍人口分别为 4.70 万和 5.30 万。 （2）外来人口预测 南头镇在近十多年的发展中，外来人口增长异常迅速，且在总人口 占有相当比重，并且 2007 年以来，外来人口数量超过户籍人口，并且 可预测外来人口必将远远大于户籍人口数。其主要原因是南头镇存在 23 较多劳动密集型工业企业以及“三来一补” 企 业，需要大量的外来劳动 力，从而导致外来暂住人口逐年上升。考虑到南头镇正处于经济、社会 建设等各方面的高速发展时期，外来人口将持续增长，在参考其他一些 城镇流动人口的增长速率的基础上，预测南头外来人口增长率在规划 近期为 160，远期增长率为 100，并由此测算得出至 2010 年，南头 镇外来人口约 6.30 万，到 2020 年，南头镇外来人口约 9.60 万人。 （3）总人口 根据以上预测结果，2010 年，南头镇人口数达 11.00 万人，到 2020 年，全镇总 人口数 14.90 万人。 （4）城镇人口 预计南头镇 2010 年城镇化率达到 65%，城镇 人口为 7.15 万人， 2020 年城镇化率达到 85%，城镇人口为 12.67 万人。 （三）建设用地规模预测 1、建设用地需求的动力机制 建设用地需求的主要推动力是社会经济的发展，人口的增长带来 对住宅用地的需求，而经济活动的增长带来各种经济活动（如工业、商 业、零售业 、办公等）对 建筑空间的需求，同时，为了支持人和经济活动， 需要基础设施（如道路、机场、铁路、港口、水利等）和服务设施（学校、 医院、公园、绿地、游 乐 等）。因此，土地需求 预测的一般逻辑是根据人 口增长和经济发展进行预测。建设用地可以分为城镇建设用地、农村居 民点等类型。 进行土地需求量预测分析，应充分考虑不同城镇或区域土 24 地的特点，提高预测的准确度。建设用地需求量预测的方法有线性外推 法、统计回归法、 计量经济模型、人口 -经济 -土地模型、比例参数法等， 各种方法一般都离不开人口、经济、就业、价格、消费、规划目标等各种 因素的综合考虑。 2、建设用地需求量预测 根据南头镇经济发展形式，其建设用地在近几年随经济形式的发 展有较大的增长，而在规划近期内将会是一个快速发展的时期，经济的 发展将会吸收大量的土地投入。其间南头镇必须转换城镇土地经营理 念由粗放型投入土地换取经济增长升级到以高土地效益产出刺激经济 增长的模式上来。在未来的发展中调整和控制建设用地的总量将是保 证南头镇未来经济健康发展的保障。 城镇建设用地和农村居民点用地规模预测一般采用定额指标法。 即在城镇人口规模预测的基础上，根据城市用地分类与规划建设用地 标准(GBJ137-90)确定人均建设用地指标，计算规划目标年城镇建设 用地规模。 计算公式为: U = P * A/10000 式中: U-规划目标年城镇建设用地面积(亩) P-规划目 标年城镇人口(万人) A-人均城镇建设用地指标(平方米/人) 25 表 8-3 城镇规划人均建设用地指标 允许采用的规划指标 现状人均建设 用地水平（平方 米人） 指标级 别 规划人均建设用地 指标（平方米人） 允许调整幅度（平方米人） 60.0 60.175.0 +0.1 +25.0 60.175.0 060.175.0 75.190.0 +0.1 +20.0 75.190.0 -75.190.0 90.1105.0 +0.1 +15.0 75.190.0 -150 90.1105.0 -90.1105.0 105.1120.0 +0.1 +15.0 90.1105.0 -20.0 0105.1120.0 105.1120.0 - 90.1105.0 120.0 105.1120.0 150 120.1150 应减至 150 以内 说明： (1)已有的村镇应 以现状建设用地的人均水平为基础,根据人均建设用地指标级别和 允许调整幅度确定。允许调整幅度是指规划人均建设用地指标对现状人均建设用 地水平的增减数值。 (2)人均耕地面积小于 亩的地区在现状人均建设用地水平允许采用的指标级别中， 只能采用最低一级。 (3)新建村镇规 划人均建设用地指标宜按表中第级确定。人均耕地面积小于亩 的地区应按表中第级确定。 (4)地多人少的边远地区，根据所在省、自治区政府规定的建设用地指标确定。 根据 2007-2020 年南头镇城市总体规划，南头镇要构筑顺应城市 空间发展方向的复合交通走廊，促进交通与城市空间拓展协调发展，要 形成“ 快捷、高效、安全、绿色”的现代化城市综合交通运输体系。而头 镇镇区对外交通联系相对薄弱，因此加强对外交通建设成为南头镇本 轮规划的重点，建设用地中交通用地需求量增长较大，而独立工矿与农 村居民点用地必须压缩。 2005 年南头镇人均建设用地的面积为 198 平方米/人，根据结合市 大纲指标分解的要求，得到南头镇规划期内的各类建设用地需求量情 况，如下表 8-5。 表 8-5 南 头镇规划期各类建设用地需求（ 单位：亩） 地类名称 基期 2007 2020 年 城镇用地 5854 6335 28 农村居民点 4018 2916 独立工矿用地 18141 10146 交通用地 664 2124 29 九、土地利用目标确定 （一）土地利用目标确定的依据 土地利用目标确定的依据，主要是中山市下达的用地控制性指标、 土地需求预测、土地供给潜力等。根据中山市下达的指标：基本农田保 护区任务 2035 亩，耕地保有量 2295 亩，建设用地总规模 34390 亩，城 乡建设用地规模 23100 亩，城镇工矿用地规模 22350 亩。显然，中山市 下达的耕地保有量任务量较重，而建设用地指标不能满足南头镇的用 地需求。所以，今后南头镇必须以土地供给引导需求，通过大力发展高 新技术产业，集约利用土地等途径来满足发展对土地的需求。 （二）土地利用目标 1、基本农田保护和耕地保有目标 南头镇地域狭窄，但上级下达的基本农田保护区和耕地保有量任 务亦较重，基本农田保护任务 2035 亩，而 2010 年耕地保有量为 2295 亩， 2020 年耕地保有量为 2295 亩。 2、建设用地控制目标 根据用地需求，到 2020 年，南头镇全镇建设用地总量控制在 20390 亩以内，建设占用农用地在 3525 亩，建设占用耕地在 1155 亩以 内。 30 （三）实现土地利用目标需采用的对策 1、依法保护好基本农田和耕地，保障农业生产迹地用地；建设占用 耕地必须控制在占用指标之内，在农业结构调整中严格控制利用耕地 改果园、鱼 塘，不准 丢 荒耕地；同时积极开发耕地后备资源和开展土地 整理，以新增耕地来弥补耕地的减少量。 2、实行“集约利用，规模经营”的用地方式，促进经济增长方式的 转变和建设用地由外延向内涵挖潜转变，提高土地利用强度，提高土地 集约利用水平。 3、合理调整和优化城乡建设用地结构与布局，整合城镇与工业园 区的发展空间，保障重点城镇、工业区和重点建设项目的用地，遏制城 乡建设用地规模尤其是工业用地规模的过快扩张。 4、统筹区域发展，合理划定土地利用功能分区，制定有效而适宜 的控制指导措施，强化土地利用的用途管制和空间管制。 5、按照建设用地占用耕地与开发整理复垦补充耕地挂钩的原则， 适度开发土地后备资源，加大土地整理力度；整合农地资源，做好耕地 补充。 6、加强生态环境建设，提高森林与绿地覆盖率；重视对基本农田保 护区、风景旅游区，以及水库、江河及沿岸地区等生态敏感区域的生态 环境进行严格保护与管制；划定城市建设生态绿线与基本农田保护线， 对城镇建设实行双线控制。 31 十、土地利用空间管制说明 （一）土地利用空间管制目标 土地利用空间管制通过明确土地利用空间开发管制范围，制定严 格的管制措施，为各类开发建设和生态保护规定必须遵守的行为准则。 其目的包括： 1.建设良好的生态环境。根据珠海市生态绿线规划，严格控制生态 环境建设区域，以保护区域生态结构，构建生态安全格局，确保全镇生 态底线。 2.调控城镇建设布局。通过建立空间管制，对城镇建设的空间拓展 进行导引，改 变城镇无序发展的状态，优化城镇土地利用空间结构，明 确各类建设用地界线。 3.引导资源合理配置。最大限度地减低开发与资源保护的冲突，减 低对自然生态系统的冲击，实现资源的综合利用。 （二）土地利用空间管制原则 1、有效利用原则。通 过实施空间管制，达到科学有效利用土地资 源，有效体现土地资源的利用价值，有效提高土地利用效益。 2、系统性原则。加 强区域水资源利用、土地利用、环境整治、环境 基础设施体系建设和区域生态结构培育等方面的协同发展。 3、循序渐进原则。循序渐进，分步 实施空间管制，坚持高起点规划， 高标准建设，逐步落实、推进空间管制的实施。 32 十一、与上级规划及相关规划衔接情况说明 （一）与市级规划的衔接情况 1、建设用地总量控制衔接情况 上一轮规划确定南头镇建设用地总量为 24390 亩，新增建设用地 中占用农用地 3525 亩，占用耕地 1155 亩，2007 年建设用地已经超过 规划指标，必 须通过土地整理复垦减少建设用地面积。建设用地总面积 是限制性指标，本轮规划不得突破。 2、耕地保有量及基本农田衔接情况 新一轮土地利用规划期间，耕地数量将得到切实保护，耕地质量不 断提高，严 格控制建设占用耕地。新一轮规划中，中山市下达的规划指 标到 2020 年耕地保有量为 2295 亩，基本农田保护面积 2035 亩。而 2007 年南头镇实际耕地面积仅 480 亩，为达到耕地占补平衡目标，必 须异在补充基本农田。 （二）与社会经济发展规划的衔接说明 南头镇国民经济和社会发展“十一五” 规划 纲要对南头镇经济发 展水平、产业结构、 经济发展空间布局以及各行业的建设发展、土地利 用等都进行了规划和安排，是南头镇国民经济和社会发展的重要纲领， 也是本规划的基本依据。本规划以此为战略指导，合理统筹各业用地规 模，科学安排各业用地的空间布局，将为南头镇社会经济的进一步发展 打下坚实基础。 33 （三）与城市总体规划衔接说明 两个规划均以土地为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合 理开发、利用和保护，实现土地资源的可持续利用和城镇的可持续发展。 南头镇土地利用总体规划无论从规划思想、规划措施、功能定位、城镇 发展对策及总体用地布局、生态环境发展战略与分区等方面均与南头 镇城镇发展规划相一致。可以说，本轮土地利用总体规划是在充分满足 城市发展用地需求的前提下，合理安排城镇用地及社会主义新农村建 设用地的需求，并且将城市规划范围内的基本农田全部调到城市范围 外，因此，南头镇本轮 土地利用总体规划确保了城镇的发展需要。 （四）交通、水利设施等相关规划的衔接说明 由于土地利用总体规划涉及多种土地利用方式或部门，因此，各部 门制定的各种用地规划均与土地利用总体规划密切联系，而各种用地 规划安排，又都必须以国民经济和社会发展规划为基础，以各部门发展 为依据。我 们在土地利用总体规划编制时，完全考虑了这些因素，所以 在研究独立工矿用地规模、交通运输用地规模和水利设施用地规模时 结合了交通、水利及重点项目规划所设定的要求，基本上能与这些行业 与部门规划衔接。 34 十二、 规 划图件编绘与数据转换说明 (一) 规划底图来源说明 本规划涉及的专题图件均是在经省国土资源厅验收的 2007 年土 地利用更新调查成果数据库的基础上进行编绘的。 (二) 图件编制情况说明 本规划主要图件包括遥感影像图、土地利用现状图、土地利用空间 管制规划图、一般耕地和基本农田分布图、土地重大工程建设规划图、 土地利用总体规划图，均统一采用西安 80 坐标系、高斯- 克吕格投影 和 1985 国家高程基准，比例尺均为 1：10000。下面对部分图件进行说 明： 1、土地利用现状图 以 2007 年土地利用现状图为工作底图，采用 1：10000 土地利用现 状标准图例进行制作。 2、土地利用总体规划图 重点反映规划期末南头镇土地用途分区情况，并在图上标示出规 划期末地类代码、建设用地规模边界与扩展边界、重点建设项目的位置 及名称、土地整理复垦项目范围等。 3、数据库及相关表格 数据库和相关表格标准均按广东省县（市）级土地利用规划数据 库标准制作。 35 (三) 规划基数转换说明 自开展南头镇土地利用总体规划修编工作以来，根据省