义务教育财政转移支付制度方法

我国具体情况：县级政府，尤其是不发达地区的县级政府财政收入能力很低 省与县共同参与配套，以省为主 义务教育财政转移支付制度方法 (一)义务教育经费预算单列 义务教育经费预算单列，目的是将各级政府的义务教育财政责任落实到预算当中，是 保证义务教育财政转移支付资金的基础。教育经费预算单列已经有法律依据， 中华人民共 和国教育法第 55 条要求:“ 各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原 则，在财政预算中单独列项。 ”只要在单列的教育经费预算中将义务教育经费和非义务教育 经费分开，就形成了单独的义务教育预算。中央及省政府基本不直接举办义务教育，在其 本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直 接支付义务教育经费的责任，应做出全面的义务教育收支预算。 (二)建立县级义务教育财政转移支付模型，确定转移支付需求 以县为单位建立义务教育财政转移支付模型，测定转移支付额。义务教育财政转移支 付额由义务教育标准支出、义务教育标准收入及激励系数计算确定。凡标准支出小于标准 收入的县，可以得到上级政府的转移支付。标准支出、标准收入应根据客观因素按数学公 式计算，它们由多个项目构成。 (三)中央和省承担义务教育转移支付的最终责任 对县级义务教育的收支缺口，应根据所在省的财政状况，确定中央和省的弥补责任。 弥补采取总额比例弥补法。各级转移资金直接划拨到县，不经过中间环节。 四、义务教育财政转移支付模型:总额比例补助 (一)县级转移支付模型 县级义务教育转移支付模型为: 县义务教育转移支付额=(县义务教育标准支出 -县义务教育标准收入)X 激励系数 其中: 激励系数=1+B(县政府义务教育财政努力程度-全国县级政府平均义务教育财政努力程 度) 它表明，某县义务教育财政努力程度高出全国平均水平 1%，所获得的补助将增加 B% (二)义务教育标准支出模型 县义务教育标准支出=该县小学标准支出+该县初中标准支出 小学标准支出=小学人员标准支出+小学公用经费标准支出+小学贫困生补助标准支出+ 小学基建标准支出 其中: 2 小学人员标准支出=小学在校生数 X 全国小学生均人员经费 X 地区调整系数 经济落后地区的教职工工资，不应低于全国平均水平，因此采用全国生均人员经费作 为计算人员经费需求的参数。 （应当考虑到落后地区学校规模问题，保证这些地区教师工资 不低于全国平均水平。因为落后地区学校的学生规模通常较小。自） 地区调整系数反映一个地区的教职工工资相对于全国平均水平的高低，可以根据人口 密度、学校规模、海拔、纬度、物价指数等客观因素，采用数学模型计算确定。 小学公用经费标准支出=小学在校生数 X 全国小学生均公用经费 X 地区调整系数 我国各地的基础教育都采用全国统一的课程标准和教学大纲，教学要求基本相同，因 此经济落后地区的生均公用经费不低于全国平均水平。考虑到不同地区之间成本与物价存 在一定的差异，采用调整系数进行调整。调整系数的确定方法同上。 小学贫困生补助标准支出=在校贫困生人数 X 生均补助额 补助的项目包括文具费、资料费、住宿费和伙食费等，生均补助额可用国家规定的补 助标准或全国平均数计算。 小学基建标准支出=危房改造支出+新建校舍支出 危房改造支出=危房面积 x 单位面积改造成本 x10% 单位面积改造成本可以按抽样调查数据根据数学模型得出，存量危房在 10 年内改造完 毕，每年支出改造成本的 10%。 新建校舍支出=需新建校舍面积 X 单位面积建造成本 X 10% 需新建校舍面积=学龄人口数 X 生均校舍面积定额 -现有校舍面积 之所以采用学龄人口而不采用在校生数，是因为校舍应满足全部适龄儿童的入学要求， 应创造使适龄儿童都可以入学的校舍条件。 在 10 年内完成普及义务教育的任务，未来 10 年完成所缺校舍的建设，每年投资总支 出的 10%。 单位面积建造成本=全国平均单位建造成本 X 调整系数 调整系数的确定方法同上。 初中的标准支出与小学的计算方法相同。 关于标准支出的确定，美国的教育界还提供了可以借鉴的方法。根据格思里和罗思坦 的归纳，美国教育财政政策分析者和研究者通常采用三种方法衡量标准的学校教育经费 67。 (1)利用统计分析技术推导，如雷谢夫斯基和伊迈泽基采用成本函数对德克萨斯州和威斯康 星州的“标准”成本进行的测算。(2)利用实验方法，即设计一个可达到某学业标准的示范 学区，然后估算示范学区的教育成本，设定为基本的“标准”水平。 （3)专家判断和估算， 如格思里及其同事作为怀俄明州教育财政的研究者邀请了由州内和州外教育实践工作者组 成不同的专家组，根据专家对教育内容的定义和成本估算，对怀俄明州公立中小学的教育 财政标准水平进行的成本研究。 (三)义务教育标准收入模型 县义务教育标准收入=县本级财政义务教育标准收入 县本级财政义务教育标准收入=(该县标准财政收入-上级义务教育补助 )X(全国县级财 政支出的全部义务教育经费- 上级政府对全国县级政府的全部义务教育补助)/(全国县级全部 财政支出 上级政府对全国县级政府的全部义务教育补助) 。 3 补 助上 级 政 府 全 部 义 务 教 育全 国 县 级 全 部 财 政 支 出 经 费 补 助上 级 政 府 全 部 义 务 教 育育 经 费全 国 县 级 财 政 性 义 务 教 上 级 义 务 教 育 补 助县 标 准 财 政 收 入入县 本 级 义 务 教 育 标 准 收 (标准财政收入-上级义务教育补助)是没有义务教育财转移支付条件下，一县的财政能 力。 标准财政收入=自有标准财政收入+全部上级财政转移支付收入 自有标准财政收入按标准税基和标准税率计算得出，反映该县自有财政能力。 (全国县级财政支出的全部义务教育经费- 上级政府对全国县级政府的全部义务教育补 助)/(全国县级全部财政支出 -上级政府对全国县级政府的全部义务教育补助 )，是全国县级 政府在没有义务教育财政转移支付条件下可用财力中用于义务教育的比例。 (四)义务教育财政收支缺口模型及分担模式 在计算出义务教育标准收入和标准支出后，就可以确定收支缺口，并设计弥补方式。 县义务教育收支缺口=义务教育标准支出- 义务教育标准收入 在该县义务教育财政努力程度高于或低于全国县级政府的平均水平时，由于激励系数 的作用，所得到的转移支付额将高于或低于收支缺口。 县级义务教育转移支付额分担，在全国范围内按两种方式进行，如表 17 和表 18 所示。 表 17 中央对缺口分担的百分比 全省人均财政收入相对于全国平均水平的百分比 中央分担缺口的比例 高于 10%以上的省 不分担(缺口由省政府弥补) 高于 10%以内的省 10% 低于 10%以内的省 20% 低于 10%40%之间的省 30% 低于 40%以上的省 40% 表 18 省对中央分担后剩下的缺口分担的百分比 该地区人均财政收入相对于全省平均水平的百分比 省政府分担的剩余缺口比例 高于 20%以上的地区 30% 高于 20%以内的地区 40% 低于 10%以内的地区 50% 低于 10%40%之间的地区 60% 低于 40%以上的地区 70%（反了） 其中人均财政收入可用转移支付前的自有人均财政收入。 （中央与省放在一起。然后再确定二者之间分担比例。自） 各级政府的义务教育财政转移支付资金，原则上要在本级预算中足额列入。并优先于 4 其他支出项目。 五、建立义务教育财政转移支付制度的配套条件 建立义务教育财政专项转移支付伟峻，需要具备如下配套条件:第一是法律保证。全国 人大应通过义务教育经费投入之类的法律，为财政体制的调整和义务教育筹资提供法 律规范;第二是义务教育财政预算制度的完善，建立预算评议、预测、编制和管理的科学办 法，并加强对预算执行的监督; 第三是设置专门的机构服务于义务教育财政转移支付，对诸 如标准收入、标准支出等计算和测定以及转移支付的效果评价等工作实施专项负责。 六、我国义务教育财政转移支付制度的过渡方案 在建立义务教育专项转移支付制度之前，在现行的财政体制框架下，对义务教育财政 体制进行过渡性改革，有利于向目标模式靠拢。 (一)一个有用的模型 68 假设中央政府和地方政府还没有能力完全弥补对义务教育投入总量的不足，在中央政 府和地方政府财力有限的情况下，如何合理地进行分配问题。下面将中央政府和地方政府 作为两个参与人，自然地，把中州乍为上层决策者，而地方作为次一层决策者。 从数学的角度我们假设全国的财政收入 Q 和中央财政总收人 R 是已知的，地方的总收 入为 r 也是已知的，中央政府与地方政府对义务教育投入的总量之和应至少满足我国最低 的义务教育投入水平 C0。 关于中央还作如下假设: 中央的其他事业标准需求总量为 A; 国家每年对义务教育投入的需求量为 M; 中央每年对义务教育投入总量和对其他事业费的投入总量分别为 x1 和 x2(即中央的决 策变量为 x1 和 x2); 关于地方也作一些假设; 地方的其他事业费标准支出为 B; 地方每年对义务教育投入总量和对其他事业费的投入分别为 x3 和 X4(即地方政府的决 策变量为 x3 和 x4): 中央的目标需要考虑的有四个部分: 5 (1)中央政府对义务教育投入的总量 x1:与地方政府对义务教育投入的总量 x3:之和应尽 量满足国家每年对义务教育投入的标准需求量 M，即:(x 1+x3:一 M)2 应尽量得小。 (2)中央每年对其他事业费的投入总量为 x2，应该尽量满足中央的其他事业标准需求总 量 A。即(x 2 -A)2 应尽量得小。 (3)中央政府在考虑调动地方政府对义务教育投入的积极性，同时又不过份增加地方政 府的负担，所以希望地方政府对义务教育投入总量 X3 与中央要求地方政府的配套投入量 nx1 应尽量的接近，即(nx 1-x3)2 应尽量得小。 (4)中央政府对义务教育投入的总量 x1:与地方政府对义务教育投入的总量 x3 之和应至 少满足我国最低的义务教育投入水平 Co，即 x1+x3= Co。 地方政府的目标主要是下面几个部分: (1)由于中央政府的权威性，地方政府应尽量满足中央政府要求的配套投入资金，即 (nX1 一 x3)2 越小越好。 (2)地方每年对其他事业费的投入总量为 x4，应该尽量满足地方的其他事业标准需求总 量 B。即 (x4 一 B)2 应尽量得小。 (3)地方政府出于对自身利益考虑，希望中央对义务教育投人的总量 x1 越大越好。 根据上述假设和分析，中央政府与地方政府对义务教育投入的问题可描述为如下二人 主从 Stackelberg 博弈模型: Min G (x1, x2, x3)=(x1+x3 -M)2+( x2 -A )2+(nx1-x3)2 x1., x2 s. t. x1+x2 =0 其中 G (X1,X2, X3 )表示中央政府的目标函数，g ( x1 ,x3, x4)表示地方政府的目标函数 由上述二人主从 Stackelberg 博弈模型求解，确定中央政府与地方政府最大可能付义务 教育的投入量 x1 与 x3 得: 6 这样我们便求得了在中央和地方政府财力有限时，中央和地方对义务教育的最有效的 投入策略。 (二)增大均等化一般性财政转移支付 现行财政体制下，财政转移支付数额并不小。2000 年的中央财政转移支付总额为 4057. 8 亿元，占地方政府财政支出 3996。问题在于均等化的转移支付太少，发达地区所得过多， 达不到转移支付的目标。这样一种转移支付格局，当然无法缩小地区差异，经济落后地区 的义务教育也无法得到必要的资助。 各省内的财政转移支付也存在与中央类似的情况。省级自有财力加上中央的转移支付， 在向下转移支付时，也没有按均等化的方式进行分配。从统计数据看，最困难的乡级财政， 1998 年所得到上级财政转移支付只有 21 亿元。中央大量的转移支付资金沉淀在中间层， 没有用到最需要的地方。农村义务教育以乡为主，所得到的上级财政转移支付也极为有限。 减少非均等财政转移支付，才有可能增加经济落后地区的义务教育财政转移支付。 (三)确定各级财政支出及上级一般)性财政转移支付资金中义务教育经费的比例 县以上政府一般不直接举办义务教育，没有义务教育预算支出。但在向下级政府财政 转移支付时，包含了义务教育经费需求。在一般性转移支付资金中，可以按一个比例分离 出义务教育经费，要求接受资金的下级政府用于义务教育。或者换个角度，要求下级政府 接受的一般性财政转移支付资金中，以一个适当的比例用于义务教育。这样做的目的，是 防止下级政将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。 (四)将农村义务教育财政责任改为以县级政府为主 至少出于下述理由，应将农村义务教育财政责任改为以县为主:第一，乡镇政府没有足 够财力支撑“普九” 。第二，县在历史上一直是最基层的地方政府组织，而且可以成为比较 可靠的投入主体。第三，撤除乡镇一级可以大大减少县内不同乡镇之间教育及其投入的不 平衡。第四，考虑到