于建成在两股一改研讨会上的讲话

在学习重庆市“地票交易” 、成都温江区 “两股一改”经验研讨会上的讲话提纲 （2010 年 3 月 25 日） 于建成 今天，我们召开这次研讨会，主要是学习研究重庆 市推行“地票交易”、成都市温江区实行“两股一改”的 经验做法，探讨如何以创新精神推进我市统筹城乡发 展改革实现新突破。刚才，大家结合学习两地经验和我 市实际， 进行了交流发言。大家的意见建议很好，对推 动工作很有借鉴意义。我听了以后，感到很受启发。 省委、省政府批准我市为统筹城乡发展改革试点 市一年多来，经过全市上下的共同努力，统筹城乡发展 改革的政策体系渐趋完善，各项工作整体推进，取得了 阶段性成果，现在已经到了一个关键阶段。在这个阶段， 必须认真研究解决制约统筹城乡发展改革的瓶颈问题， 加快推进， 实现突破。 “三个集中”、 “六项改革”是统筹城 乡发展改革的关键环节和重要保障，推进力度需要进 一步加大。但是，目前有两个突出问题，严重影响和制 2 约着“三个集中”的进程。一是建设用地指标不足，影响 了城镇建设和项目落地；二是农村新经济组织发展滞后， 影响了土地规模经营、农民增收和人口向城镇集中。这 两个问题的实质，就是“用地指标从哪里来、用到哪里 去（地往哪里转）”“钱从哪里来、用到哪里去”“人到哪 里去（居住、就业）”的问题。加快推进统筹城乡发展改 革，必须认真解决好这些问题，以改革创新精神搞好制 度设计，建立破解难题、促进发展的长效机制。重庆市 “地票交易”、成都温江区“两股一改”的经验做法，为我 们提供了很好的借鉴。下面，我谈一点初步想法，供大 家参考。 一、关于如何解决建设用地指标的问题 多年来，国家实行了最严格的耕地保护制度，同时 严格控制建设用地。上级给我们的建设用地指标很少， 远远不能满足我市经济社会发展的需要。如何解决这 个问题？重庆市“地票交易”的做法是，利用国家“农村 建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩”的政策，将 农村宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共 设施用地和公共事业用地等建设用地复垦为耕地，产 生建设用地指标，这些指标化为“地票”，并进行公开交 3 易，增加的收益全部补助“三农”，激发了农村拆迁复垦 工作积极性，实现了农村集体建设用地和城市建设用 地指标的远距离、大范围置换，进一步优化了土地资源 配置。 这是用地制度的一大创新，很值得借鉴。这项制度 的实施，可以一举多得：一是增加了农民收入，可以用 这笔钱到城镇或集中居住区购买新楼房，实现“以住宅 换住房”；二是有效保护了耕地，新增耕地由农民继续 耕种，可以增加农民和集体收入；三是盘活了农村土地 资源，较 好地解决了城市建设用地指标紧张问题，促进 了城乡建设发展；四是实现了城镇资金向农村的转移， 支援了“三农”发展。 近几年来，我们在这方面也进行了积极的探索，取 得了一定的成效，但制度设计还不到位，需要借鉴重庆 市的经验做法，对原有做法进一步规范和完善，加大工 作力度。 据市国土资源局测算，目前全市村庄建设用地约 22 万亩，将来通过拆迁改造、集约利用和复垦还耕，可 增加 10 万亩左右耕地，通过转换可增加 10 万亩左右 建设用地指标，按每亩 10 万元的地票交易额计算，将 4 为反哺“三农”增加 100 亿元左右的收益。今后随着经 济社会的发展，地票价格肯定会上涨，收益也肯定会更 多。据保守的测算，如果复垦、置 换和利用这篇文章作 好了，这 10 万亩左右的建设用地指标，可以满足我市 20 年左右的城市发展需求，完全可以大有作为。下一步， 主要是抓好两个方面的工作： 第 一 ， 围 绕 解 决 “四 个 问 题 ”， 搞 好 政 策 机 制 设 计 一是解决好“用地指标从哪里来、用到哪里去”的 问题。加大城乡建设用地增减挂钩、农村宅基地空间转 移力度，实现农村集体建设用地和城市建设用地指标 的远距离、大范围置换，解决“城市建设用地不足、农村 建设用地闲置”的矛盾。村级组织将农村宅基地及附属 设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施用地和公共事 业用地等建设用地复垦为耕地，复垦增加的耕地经国 土部门验收后，产生新的建设用地指标。这些用地指标 由政府统一收购，主要用于城市建设的房地产开发、三 产项目。 二是解决好“钱从哪里来、用到哪里去”的问题。对 复垦产生的建设用地指标，先由市政府从拍卖出让用 于房地产和三产项目的建设用地收益中，按每亩 10 万 5 元的价格购买，存入市土地储备中心，统一管理使用。 这每亩 10 万元钱全部用于“三农”，具体：一是用于支 付土地复垦成本，二是用于补助退出农村住宅、转移到 城镇和集中居住区的农民购房。 三是解决好“人到哪里去”的问题。退出住宅的农 民有了这些住房补助，就可以到基础设施比较完善、生 活比较方便的城镇或集中居住区去居住了。从我市情 况看，一般 2 户多的宅基地约占一亩地，每亩补助 10 万元；按每户住宅 130 平方米，旧房评估价为每平方米 300 元，计 价 3.9 万元；新安置房按成本价每平方米 600 元计算， 130 平方米计价 7.8 万元。这样，以新换旧找差 价（7.8-3.9=3.9 万元），农户再支付 3 万多元就可以住上 新楼房。现在看，农民是很愿意接受的。这样，就实现 了农民“以住宅换住房”，也就解决了“人到哪里去”的 问题。 四是解决好土地规模化经营和发展农村新经济组 织的问题。复垦出的耕地，要作为集体资产，进行股份 化，由村级经济合作组织统一经营，引进好的农业项目 进行规模化经营，可以增加村级组织和农民收入。 这个制度设计，完全符合国家法律及有关规定（政 6 府垄断土地一级市场），保护了耕地和“三农”利益，解 决了城市建设用地，有利于加快城乡统筹发展步伐。 第二，明确工作责任及要求 请增德同志牵头，组织协调市国土资源、财政等部 门，抓紧 开展调查研究，借鉴外地经验，结合我市实际， 规范完善现行建设用地指标收购和使用办法，按程序 提报研究。 二、关于发展农村新经济组织的问题 农村新经济组织发展得如何，直接影响着土地规 模经营、 农民增收和人口向城镇集中的进程。这个难题 亟待研究破解。成都市温江区“两股一改”的做法是，将 农村集体资产和农民土地承包权等转化为有价值的股 权，将传统 集体经济组织改造成新的合作经济组织，对 资产统一经营管理，农民按股份享受股权收益。这一做 法，也是一举多得：一是农民“以承包地换保障”，有了 固定收入，可以放心地从第一产业转向二三产业；二是 这些固定收入不受居住地点的影响，为农民向城镇或 集中居住区转移创造了条件，加快了城镇化和农村新 社区建设进程；三是促进了土地规模经营，促进农业产 业化、专业 化生产，加快了农业现代化进程；四是新合 7 作经济组织发展到一定程度，必将打破行政区域界限， 促进农村新社区建设。 当前，我市农村产权制度改革进展顺利，农村房屋 所有权和宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承 包经营权、集体林权、小型水利设施产权的确权登记发 证等各项工作正在有序进行。但是，确权登记发证工作 仅仅是一个步骤，不是目的。 农村产权制度改革的目的，就是通过明晰产权，把 产权资本化，既可使农民耕种与收入分开，实现稳定的 收入，也可用产权融资。目前， 农村 产权制度改革还存 在一些亟待解决的问题。比如，产权虽然明晰了，但各 种产权分散在农户手中，规模经营、增值空间受到限制； 农民还是要靠耕种土地来生活，不能像入股那样自动 从产权中获取收益，收入较低；虽然有的镇村建起了集 中居住区，但很多人因为收入较低，买不起、住不起新 房子；在城里务工、有固定职业和工资收入的农民，因 为买不起城里的商品房，享受不到城里人的卫生、养老 保险、最低生活保障等公共产品和社会福利，不敢放弃 宅基地、承包地。可以说，没有 稳定 长期的收益，缺乏 放心可靠的保障，农民就会把土地当作自己的命根子、 8 当作一生的保障，这也是农民放不下、离不开土地的原 因。因此，我们要加大农村集体建设用地使用权、宅基 地使用权和房屋所有权、土地承包经营权、集体林权、 小型水利设施产权等确权和转移力度，使“地”、 “房”、 “人” 等沉寂的资源变为资本、进入市场，加速农业现代化、 农村城镇化、农民市民化进程。 从温江区成功实践看，通过推行“两股一改”，全区 40以上的土地实现了规模经营（我市累计流转耕地 19.9 万亩，只占耕地面积的 20）；消除了集体经济“空 壳村”，40 以上的村集体经济收入超过了 100 万元 （我市多数村集体收入不到 10 万元）；农民人均纯收入 连续三年保持两位数增长，去年达到了 8828 元（我市 去年农民人均纯收入增长了 10.1，只达到 7317 元）。 在农村产权确权发证的同时，要尽快在全市农村 推行“两股一改”。工作中，主要做到“五个明确”。 （一）明确“两股一改”的目标要求。在继续大力推 行土地承包经营权互换、转让、出租和入股的基础上， 按照“依法、民主、公正、合理、稳定 ”的要求，通过村集 体资产股份化，农民的土地、林地、水利设施等承包权 股权化，村集体经济组织公司化，农村经营管理企业化， 9 农民居住城镇化、就业生活市民化，促进土地规模经营、 农民持续增收和人口向城镇集中。 （二）明确“两股一改”的基本原则。一是集体资产 所有权不变。集体资产所有权属于集体所有，集体资产 要折成股份量化到人，农民承包的土地、林地、水利设 施等承包权要股权到人，作为享受集体经济收益分配 的依据。二是“生不增、死不减”。集体资产股份量化到 人，土地、林地、水利设施等承包权 股权到人以后，今 后原则上不随人口增减而变动，但股权可以继承，可以 在本经济组织内部转让。三是保障农民固定收益。土地 承包权股份化后，农民收入呈现租金、股金（分红）和务 工、经商等多元化趋势，不管干不干活都能有固定收益； 有条件的经济组织可采取“保底加分红”的形式分配， 增加农民的固定股权收益。四是促进农民向城镇或集 中居住区转移。农民不管在哪里住、在哪里干都能有基 本的收益保障，为农村人口向城镇或集中居住区转移 创造了条件。五是加强基层组织和新社区建设。 “两股一 改”后，村 级组织也是新经济组织（公司、合作社），服务 手段得到强化，服务力、凝聚力进一步增强，基层组织 建设进一步加强。鼓励新经济组织打破行政界限跨区 10 域发展，加快推进农村新社区建设。 （三）明确“两股一改”需要注意的问题。一是先行 试点、稳 妥推进。按照积极稳妥、有序推进的思路，每 个乡镇（街道）分别确定 12 个村（可与农村新社区试 点结合），先行试点，探索经验，逐步推进。有条件的乡 镇（街道）在总结试点经验的基础上，可扩大试点、全面 推开，力争用 2 年左右时间完成。二是由易到难、确保 成功。选择试点村时，要注意选择村两委班子坚强有力， 村集体经济组织有一定收入，多数干部群众能够接受 “两股一改”，产权确权登记发证工作开展较好，土地流 转工作成效明显的村，确保试点成功，创造和总结经验， 便于全面推进。 （四）明确“两股一改”的主要环节。各村在进行“两 股一改”时，要注意把握好四个环节：一是确权发证。这 项工作要按照市委、市政府的部署要求，抓紧实施，及 早完成。二是制定方案及章程，成立新经济组织。制定 实施方案及章程，经充分酝酿和民主讨论通过后，按程 序报批。召开股东代表大会，选举