从公路收费期限问题引出的思考

从公路收费期限问题引出的思考 2007-7-19 9:56 交通财会 林伊亘 【大 中 小】【打印】【我要纠错】 怎样正确看待公路的收费期限，如何合理确定公路的收费期限，这不仅涉及到广大使用者的切身利益， 也关系到投资者的合法权益，更影响到我国的公路事业能否健康持续地发展。中华人民共和国公路法 （以下简称公路法）和收费公路管理条例（以下简称收费条例）对收费公路的收费期限作出 了一系列规定，这对规范收费公路管理、依法收费行为，保护使用者和投资者的基本权益，起到了十分重 要的作用。但我们也应该清醒地看到，目前公路收费年限核定工作仍举步维艰，很多问题仍困扰着收费公 路的行业管理，以至收费年限核定工作至今仍开展得相当迟缓。 笔者认为，要合理地确定公路收费期限，有必要调整角度，跳出固有的思维模式，从正确地把握公路 的基本属性、理性地对待公路的收费年限、客观承认收费年限核定工作中存在的缺陷着手，重新、全面认 识公路的收费期限。 一、公路的公益性决定了公路收费期限的确定具有双重性 国家从确定公路收费期限的核定原则，到出台公路最长收费期限的限制及具体量化各类型收费公路的 收费期限，前后将近 8 年。在这 8 年左右的实践过程中，我们对收费公路的认识也在不断深化和提高。 1998 年 1 月 1 日起实施的公路法，关于收费公路的收费期限问题，在第六十条中针对不同的投 资主体，对公路收费期限分别作出了如下原则规定：县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集 资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照 国务院交通主管部门的规定确定；国内外经济组织投资建设的收费公路，其收费经营期限按照收回投资并 有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超 过国务院规定的年限。 公路法作出了收费期限核定的原则，但没有明确具体的收费期限，只规定“最长不得超过国务院 规定的年限”。对于最长期限的限制，由于种种原因迟迟未能出台。事实上，在 2004 年 8 月 18 日前，各 地政府在把握公路收费期限的政策问题上，除依照公路法制定的原则外，基本上是参照交通部在 1996 年 10 月 9 日发布的 9 号令中关于“转让公路经营权中的车辆通行收费权，应坚持以投资预测回收期 加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资预测回收期的 50%）为基准的原则，最多不得超 过 30 年”的精神在进行管理。 2004 年 8 月 18 日，国务院第 61 次常务会议通过了收费条例。9 月 25 日，国务院法制办公室和 交通部的有关负责同志在接受人民日报记者采访时，对收费公路的发展原则作了这样的表述：“公路是公 益性设施，从理论上讲，应当全部由政府无偿提供。改革开放以来，我国经济和社会各项事业的高速发展， 对公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成为制约国民经济发展的”瓶颈“。但是由于我国政府的财力还 不够雄厚，难以满足公路建设所需的巨大资金需求。在这种情况下，为了多渠道筹集公路建设资金，加快 公路建设速度，缓解公路交通的”瓶颈“ 制约作用，我国政府出台了”贷款修路，收费还贷“ 政策。这只是政 府在财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特定政策。随着我国政府财政实力的逐步增强，公路网 渐趋完善，对收费公路的发展规模进行控制，实行以非收费公路为主，适当发展收费公路的政策就顺理成 章了。这是我国政府首次就公路的基本属性和收费公路这个事物的特殊性作出的最新、最权威的解释。 基于收费公路的特殊性，收费条例的第十四条，就收费公路的最长收费期限问题作出了明确的规 定：“ 收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：（一）政府还贷公 路（注：即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路）的收费期限，按照用 收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过 15 年。国家确定的中西部省、自治区、直辖 市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过 20 年。（二）经营性公路（注：即国内外经济组织投资建设 的收费公路）的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过 25 年。国家确定的中 西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过 30 年”。 收费条例对公路收费期限在公路法制定的原则基础上进一步作出了最长期限的限制，显示了 公路收费期限确定的双重性原则，体现了“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则。 毫无疑问，这对促进公路事业可持续发展、最大限度减轻老百姓的负担，构建和谐社会具有特别重要和深 远的意义。 但遗憾的是，就双重性原则如何贯彻落实问题，收费条例在自身条款设计上出现了不应有的缺憾。 第九条在设置收费公路立项的门槛时只作了“符合国家和省、自治区、直辖市公路发展规划，符合本条例 规定的收费公路的技术等级和规模”就允许立项的规定。而该项目在规定的“最长期限”内是否具有“ 收费偿 还贷款、偿还有偿集资款”或“ 收回投资并有合理回报 ”的能力，没有作为收费公路立项的前置性条件。如 在建成后再根据“收费偿还贷款、偿还有偿集资款” 或“收回投资并有合理回报” 的原则，按常规的收费标准 来测算其收费期限，则完全有可能出现经测算“收费偿还贷款、偿还有偿集资款”或“收回投资并有合理回 报”的期限超过 收费条例规定的最长期限的尴尬局面。在这种情况下，如果以规定的最长期限为该项 目的收费期限，那么对超过最长收费期限部分所遗留的债务（指政府还贷公路），或部分尚未取得的合理 回报（指经营性公路）等将作如何处理？显然，这种立项的门槛设置与公路收费期限的双重性原则是相矛 盾的。 二、公路的公共性决定了公路收费期限的预测存在不确定性 根据收费条例规定的公路收费期限确定原则，决定公路收费期限长短的因素有：投资总额、交通 流量、收费标准、通行费收入、运行成本及经营性公路的税负等等。除投资总额可依据已审计核定的决算 数外，对该收费公路的交通流量、通行费收入、收费标准、运行成本和经营性公路的税负等状况的预测， 通常是在已掌握的历史资料基础上，通过对未来发展趋势的判断，运用数学模型来进行计算的。这种预测 方式在理论上是可行的，但在实际操作中却陷入了困境。因为这种预测方式忽视了公路是公共产品，它的 需求是由社会公共需求来决定的，即由代表公共需求的政府来决定的，政府通过行政手段，决定这个项目 的交通流量发展趋势、决定它在相应公路网上地位及它的收费标准等等。而作为一个具体的收费公路项目， 在这些方面它完全是被动的，它无法左右这一切。因此以孤立、静止的方式对一个具体收费项目进行收费 期限的预测，决定了其预测结果的具有不确定性。 （一）关于交通流量发展趋势的研究和预测 一个收费公路项目的交通流量大小及发展趋势，通常取决于该项目在整个公路网上所处的位置、相关 区域的社会经济发展现状及趋势、今后一个时期里相关区域内公路新建和改建的规划、以及与其同方向收 费公路收费标准的变化等等。在收费公路项目可行性研究阶段，一般通过交通量 OD 调查和搜集该地区社 会经济发展现状及趋势等资料，对收费公路项目的交通量发展趋势进行分析预测。由于我国公共事业仍处 于发展的初级阶段，远期规划的制订尚不成熟，公共的需求在不断地发生变化，每一届政府修订规划已成 为潜规则。因此在“工可” 阶段对相关区域在一二十年内或几届政府期间，可能出现的公路新、改建规划的 变化进行准确的预测，既不现实也不可能。而事实证明，交通发展规划的不断修订和完善，在很大程度上 改变了相关公路项目原预测的交通流量发展趋势。近几年部分普通收费公路出现惨淡经营、每况愈下的尴 尬局面，无一不与规划的修订相关。同样，预测相关区域的社会经济发展趋势对交通流量的影响，也存在 很多难以确定的因素，特别象我省这种经济超常规发展的地区，就更难以作长期预测了。 （二）关于通行费收入及收费标准的预测 收费公路的通行费收入，除了收费标准外，主要取决于交通流量。由于交通流量的发展趋势的预测具 有不确定性，决定了通行费收入的预测同样存在缺陷，而各级政府在不同时期出台的一些特殊政策，如邮 政绿色通道、鲜活农产品通道、省级龙头骨干企业农产品通道等等免收车辆通行费的政策，以及部分县 （市）自行规定五套班子车辆免收通行费，或本地车辆免收通行费等类似情况的出现，更增加通行费收入 预测的难度。 而收费标准，通常在年限预测过程中所采用的标准与实际所发生的也存在着差异。在年限预测过程中 采用的收费标准，一般是省级人民政府批准的各类别车辆每公里（指高速公路），或每次（指普通收费公 路）的付费标准，我们暂且称之为法定的收费标准。这种法定的收费标准相对稳定，通常在一定时期内不 会发生变化。如我省高速公路的收费标准，除沪杭甬高速公路作过一次调整外，其它所有高速公路一直采 取一类车每公里四角的收费标准，普通公路的收费标准更是相对稳定，一经省政府批准，基本上保持不变。 而实际的收费标准，则是在法定的收费标准基础上，因各地计费规则的设计和是否收取车次费（指高速公 路）、收费政策的调整等不同而产生。 以我省高速公路收费情况为例： （1）我省高速公路实行收取车次费政策，即不论行驶里程长短，均按不同类别车辆分别收取定额车 次费，一类车辆按 5 元收取，以此类推。以一辆一类车行驶高速公路 4 公里（按高速公路互通间距规定不 小于 4 公里）为例，按现行政策应收取通行费为 0.44+5.00=6.60 元，这时，一类车的实际收费标准已演 变成 6.60/4=1.65 元/公里（实际上收费标准远不止 1.65 元/公里，详见后），而不是每公里 0.40 元； （2）我省高速公路车辆通行费计费规则设计为：以 5 元为单位递增，在实际操作中首先对“元”以后 的尾数“ 角、分 ”实行 “四舍五入”，然后再对 “元”实行“逢二进五，逢七进十”。按这个计费规则，我们同样 以一辆一类车行驶高速公路 4 公里为例，其实际收取的通行费为 10 元（即 0.44=1.60 元，先进为 2 元， 再进为 5 元，然后再加 5 元车次费），这时的收费标准实际已成为 10/4=2.5 元/公里，与每公里 0.40 元的 法定收费标准大相径庭。当然，我们应该看到，随着单车行驶里程的增加，车次费和计费方式对法定收费 标准产生的偏差会逐步得到衰减，但关键是看短距离行驶车辆数所占的比重，因为它最终反映实际收费情 况与法定收费标准的离差，也决定了测算依据的可信度。 另外，如国家发改委等部委为改善运力结构而出台的给予大吨位车辆降低通行费征收标准的优惠政策， 地方政府从实际出发，给普通收费公路收费站附近一定范围内的车辆实行年票制，或统缴政策等等，也在 不同程度上改变着收费标准。 （三）关于运行成本及税负的预测 1.收费公路的养护和大中修支出在收费公路运行成本中举足轻重，而经营性公路的税负又决定着企业 的投资回报，因此在测算收费年限时，这两个因素也占有相当的权重。 在正常的情况下，高等级公路应每 5 年实施一次大修，因此在收费公路运行成本测算过程中一般也按 5 年一次大修计算支出。但近几年部分高等级公路，特别是高速公路，由于种种原因却出现了通车不到二 三年时间，就不得不提前实施大修，特别是某些软土路段，由于路基不断沉降，造成养护、维修成本居高 不下，使实际发生的费用与原预测的支出出现较大的差距。 2.国家规定，经营性公路须承担营业税等相关税赋。在公路收费年限测算过程中，通常营业税按通行 费收入的 5%计，所得税按利润总额的 33%计，其它附加税按各地实际发生情况计算。但事实上，这几年 经营性公路的税赋并非如此，既有国家政策的调整，也有实际操作中变化。根据财政部和国家税务总局 关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知（财税200577 号）精神，自 2005 年 6 月 1 日 起，经营性高速公路的营业税税率统一下降二个百分点，按车辆通行费收入的 3%征收。以我省经营性高 速公路一年通行费收入 80 亿计，2%就是 1.6 亿元，也就是每年的投资回报净增 1.6 亿元。所得税实际征 缴的情况更是千差万别：有充分利用国家相关政策，享受 18%税率的；有先按 33%缴纳，后返回 15%的； 也有部分地区考虑到项目投资回报的实际情况，通过财政补贴的形式，将 33%全额返回的。而更主要的原 因是经营性公路的财务制度及会计核算办法上的某些缺陷，使经营性公路年度财务报表的税前调整基本上 是无法可依（如企业计提折旧的理论依据？如计提折旧按什么方法计提合理等等），因此经营性公路所得 税的征缴情况，各地千差万别。 客观事实使我们不得不承认，在公路收费年限问题上，由于预测方式本身存在的缺陷，预测的结果与 客观事实存在有较大的差异，以致核定的公路收费年限与现实情况根本难以相符，产生了部分投资者获利 丰厚，部分投资者连正常的还贷付息都出现困难的不良现象。这种情况的出现，给收费公路的后续管理留 下了巨大的隐患，也给进一步筹措公路交通建设资金增加了难度。 三、把握公路的基本属性，合理确定公路收费年限。 公路的公益性与公共性，决定了收费公路的特殊性。 收费公路 20 多年的实践充分显示了收费公路的这种特殊性：投资收费公路只是取得未来若干年的收 费权，并不拥有收费公路的所有权和处置权；而所谓经营性公路，除了沿途设施（服务区等）和广告业务 外，并没有实质性的经营内涵，无非是在形式上使用税务发票、照章纳税和政府给予“合理回报”而已。很 显然，投资收费公路完全不同于投资其它产业，收费公路企业也完全不是通常含义上的企业。 但由于我们对收费公路的认识有个过程，习惯以投资其它一般产业的管理理念来理解“收费偿还贷款、 集资款” 和 “ 收回投资并有合理回报”的政策，以管理常规企业的方式来管理收费公路企业，所以在公路收 费年限上出现的种种问题，完全是在情理之中。 充分认识公路的基本属性，摆脱固有的思维模式，创新收费公路的管理理念，探索确保公众切身利益 和维护投资者合法权益、合理确定公路收费期限的新路子，应是当务之急。 （一）实行年度必审制，有效控制政府还贷公路的收费期限。 政府还贷公路，根据收费条例规定，最长不得超过 15 年，属中西部省、自治区、直辖市的，最 长不得超过 20 年。 如何有效控制政府还贷公路的收费期限，笔者认为，除收费公路建设立项时把好经济可行性研究关以 外，最有效的控制办法是在收费后实行年审制。由交通主管部门和审计部门联合组织，对政府还贷公路项 目每年的收支情况进行审计，逐年认定每个项目的贷款或尚未归还的集资款的余额，并报财政与物价部门 备案。什么时候还清贷款或集资款，就什么时候停止收费；如到了最长期限停止收费，尚有未还清的贷款 或集资款，建立政府埋单机制。 当然，依照收费条例第二章第十一条“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域 内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”的精神，也可以探索政府还贷公路实行最 长收费期限制度，用提前还清贷款或集资款项目的盈余，弥补到了最长期限仍未还清贷款或集资款项目的 亏损，以减轻政府的负担。 （二）推行定额回报制，将经营性公路投资回报的合理性落到实处。 经营性公路投资回报的“合理” 性，不仅关系到