从普征农业税到全面取消农业税

从普征农业税到全面取消农业税 分类：政策建议与政策评论 行业经济 文章提交者： 邓仕礼 发表时间：2006-03- 03 字号：大 中 小 从普征农业税到全面取消农业税 由一个不公平到另一个不公平? 邓仕礼 1 王 陶 2 （1.重庆工商大学，重庆 400067；2.重庆文理 学院，重庆 永川 402168） 摘要：将所有农民包括贫困地区的农民都作为纳 税对象的农业税收政策严重地背离了税收的公平 原则，因为它实际上是一种向穷人征税的政策，取消农业税纠正了“穷人纳税”的不公平。 但是，全面取消农业税在纠正了“穷人纳税”的不公平的同时，又有可能带来“富人不纳 税”新的不公平，因为农民中也有富裕阶层。取消农业税仅仅是农村税制改革迈出的第一 步，城乡统一税制的建立才是最终打破城乡二元社会机构，走向城乡协调发展，建立和谐 社会的正确选择。 关键词：取消农业税 统一税制 公平 A Shift from General Levying to General Exempting of Agricultural Tax Google 提供的广告 农村开什么店好？看这里 专家推荐：适合农村致富的好项目 抓住机会， 开店一年，你也开宝马。 在家办厂 轻松赚钱不离家 汇集精品创业项目，投资小，收益快。 全面 扶持，轻松赚钱，坐享滚滚财源。 好生意 日赚 20000 上班开店两不误,小生意赚大钱 简单留言,创 业容易,快上 28 商机网 One Unfairness to Another Deng Shili1 Wang Tao2 (1. Chongqing Technology and Business University, Chongqing, 400067; 2. Chongqing University of Arts and Sciences, Yongchuan, Chongqing, 402168) Abstract: The policy of levying taxes on all the farmers including those in po verty- striken areas deviates from the principle of fairness because it actually aims at the poor. Exempting agricultural tax stops the unfair phenomenon of “the poor paying taxes”, but it brings about the new unfair phenomenon of “the ri ch not paying taxes” owing to the fact that there are rich farmers. Lifting a gricultural tax is only the first step in taxation reform in rural areas, and the unified taxation system between urban and rual areas is the right choice t o break the dual social structure, to coordinate urban- rural development and eventually to establish harmonious society. Key words: exempt agricutural tax unify taxation system fair 2004 年 3 月 5 日，国务院总理温家宝在作政府工作报告时宣布：“从今年起，中国 逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”会场顿时响 起长时间的掌声，这是在这个会上引起掌声时间最长、最强烈的一句话。自 2004 年 3 月 以后，各省相继宣布取消农业税，截至 2005 年 2 月底，中国大陆 31 个省、市、区已经有 26 个宣布取消农业税，有的省还宣称“自费”提前取消农业税。一年后的 2005 年 3 月 5 日，温总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时又宣布，“明年将在全国全部免 征农业税，原定 5 年取消农业税的目标，3 年就可以实现”。人民大会堂又一次响起了人 大代表们长时间的掌声。这就是民心，这就是民意，这就是民愿！ “三农”问题之所以成为两任总理最关心、最头疼的事和一切工作的重中之重，“农民 真苦、农村真穷、农业真危险”的警言之所以引起党中央的高度重视，这些年来关于农村 税费改革的讨论之所以如此热烈，取消农业税的政策宣布后之所以会受到全社会尤其是农 民的欢迎，那是因为相比于城市居民来讲，农民的生活还相当贫困，而农民的所承担的税 赋和各种负担却非常沉重，相比于城市的发展来说，农村的发展还相当缓慢，日益扩大的 城乡差距不仅制约了全面小康社会的建设步伐，而且还对整个社会的稳定形成了威胁。取 消农业税既是对税收政策的矫正，也是建设全面小康社会的需要，更是建设和谐社会的需 要。 一、取消农业税，结束了“穷人纳税”的不公平 公平是税收的基本原则。如果把我国的农业税放在税收体系的整体框架内来考察，农业税 的纳税人与其他所得税的纳税人之间存在着极大的不公平。长期以来，由于农业税是在城 乡二元社会分割的状况下独立设计的税收制度，它是向一切从事农业生产并有农业收入的 单位和个人征收的一种税，只要你种地，不管收入多少都得纳税，这使农民与城市居民在 税赋上面出现了严重的不公平，这种不公平最主要方面体现在城镇居民的工资薪金所得在 计算税额时有固定的免征额即起征点，我国绝大部分省份的免征额为 800 元，一些经济发 达地区的免征额更高一些，并且这几年来要求提高起征点的呼声还在增长，但对于农民来 说，他们没有免征额即起征点是零，只要是农民包括那些贫困地区的农民，他们从生到死 都要向国家纳税。税收本来的意义是“征有余以奉不足”，从某种意义上来说，我国农业 税的征收却反而是在“劫贫”。这种向穷人普遍征税的政策不仅严重背离了税收的公平原 则，而且在很大程度上还消解了我国多年来一直在实施的农村扶贫政策的效果。 从理论上讲，扶贫和税收的瞄准对象应当是分离的，扶贫对象不应该成为纳税人，纳税人 也不应该成为扶贫对象。然而，我们过去的农业税收政策和农村扶贫政策却同时将贫困地 区的农民作为瞄准对象，两个在目标上看起来完全相反或者说互相矛盾的政策，把农民放 在了一个十分尴尬的地位：农民既是纳税人，同时又是扶贫对象，他们一手向国家纳税， 一手接受国家的扶贫资助！这种政策上的矛盾不仅使农业税收与农村扶贫的效果互相抵消， 而且在事实上增加了农民的负担。如果一边从扶贫对象手里征税，一边又拿出财政资金去 扶助他们，那么这种税收实际上是一种返还式的税收，并没有起到筹集财政收入的作用， 政府部门只不过作了一件挖坑填坑的工作。除了人为地造就了税收中间环节有层层加码的 机会和扶贫资金使用过程有层层揩油的机会外，国家并未从这种返还式税收中得到任何的 好处和实际上的收入，而留给农民的则是远比国家农业税收数目大得多的层层加码和搭车 收费的负担，国家拿出的数目巨大的扶贫资金经过层层揩油和盘剥后到达基层的却越来越 少。因此，我们没有理由认为每年从农民那里收取几百亿农业税，然后又用上千亿的财政 资金扶贫这种做法是合乎经济规律的取消农民的各种税费本身就是最好的扶贫；我们 也没有理由认为把扶贫和税收看成两件毫不相干的事，扶贫办和税务局各发各的文、各开 各的会这种做法是无法避免的扶贫工作会和税收工作会完全可以放到同一张桌子上来 召开！ 总之，无论是从税收的公平性原则，还是从政策的一致性角度，取消农业税都是必然的、 正确的选择。因为它不仅仅结束了几千年来农民缴纳“皇粮国税”的历史，纠正了“穷人 纳税”这一天下最大的不公平，而且也结束了长期以来农业税收和农村扶贫政策之间互相 矛盾、互相消解的尴尬。 二、全面取消农业税，不会产生“富人不纳税”的新的不公吗？ 本人在为取消农业税欢呼的时候，同时又有一个悬念一直在心里萦绕。“全部免征农业税， 取消农民各种不合理负担，彻底改变两千多年来农民种田缴纳皇粮国税的历史”所 表达出来的政策意图很明确农民以后再也不需要交纳任何“皇粮国税”了。那么，我 国的农村税收政策究竟该向何处去，是不是要把农村搞成“无税区”的特殊地带。如果是 这样的话，那是否意味着：从普征农业税到全面取消农业税我们将从一个极端走向另 一个极端呢？全面取消农业税在解决了农民与市民之间的不公平的同时，难道就不会产生 不纳税的富裕农民与其他公民之间新的不公平吗？换句话说，全面取消农业税纠正了“穷 人纳税”的不公平的同时，难道就不会带来“富人不纳税”新的不公平吗？ 多年来，大家关心税赋不公的重点集中在城乡之间即农民和市民之间。但事实上，社会发 展到今天的程度，社会阶层已经发生了广泛而深刻的变化，已经不能简单地用农民还是市 民的身份来区分谁属于富裕阶层、谁属于中等阶层、谁属于贫困阶层了，因为在农村也有 华西村，在城市也有贫民窟。中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋的差异， 加上各地经济发展的不平衡，即使在农民内部也还存在着很大的差别。农民中也有农民企 业家、个体户和工商业主，还有种粮大户，他们中的一部分人的收入水平和拥有的财产实 际上已经大大地超过了很多市民。撇开万向集团的鲁冠球、希望集团的刘永好、浙江金灿 集团菫事长张纯良等这样虽然保留着农民身份，却并不从事农业生产的农民企业家不说， 就是在纯粹从事农业生产、以种粮为主要收入来源的农民之中，也有不少“种粮大户”的 收入水平及富裕程度也是很多城市居民望尘莫及的。据 2004 年 12 月 30 日农民日报 第三版文章全国粮食生产大户标兵报道：河北省玉田县玉田镇贾庄村农民翟大鹏从 农民手中转租中低产田 7500 亩进行大规模综合土地开发和改造，对于适宜种粮食的土地 进行粮食生产和经营，2004 年全年粮食种植 2700 亩，粮食总产量 1630 吨，粮食纯收入 140.28 万元。内蒙古自治区通辽市科尔沁区丰田镇万家屯李忠孝，2001 年他承包了珠 日河牧场土地 1000 亩，2003 年底他又承包了丰田镇杈场子土地 1200 亩，2004 年两块地 2200 亩全部种植玉米，亩产 763 公斤，总产 168 万公斤，按每公斤 0.86 元计算，总收入 144.48 万元，纯收入 72.24 万元，再加上家里搞运输、承包砖厂、养殖等纯收入 42 万元， 全家纯收入 114.24 万元，人均 16.32 万元。黑龙江省依安县中心镇自由村农民曲彦明， 他从军马场承包土地 12000 亩，种植大豆、玉米、甜菜、亚麻等作物，由于政策好，人努 力，加之天帮忙，2004 年几项合计创纯效益 366 万元，一跃成为全县种粮大户，效益大 户。黑龙江省农垦总局牡丹江分局八五四农场崔永龙，1997 年开始创办规模化家庭农 场，到 2004 年承包耕地达到了 18000 亩，2004 年种植麦类 8700 亩，大豆 8500 亩，玉米 750 亩，实现粮豆总产 4820 吨，纯赢利 393 万元的好成绩，成为黑龙江垦区第一承包大 户和产粮大户，目前拥有固定资产 600 多万元，5 年来累计生产粮食 2.8 万多吨，商品率 达 100%。安徽省宿州市甬桥区夹沟镇夏刘寨村王化东，2004 年种植粮食 10000 亩，总 产 343 万公斤，纯收入 391 万元；加工粮食 18000 吨，纯利 36 万元；其他副业收入 50 万 元，合计年收入 477 万元。江西省南昌县蒋巷镇洲头大卢村卢国平，2004 年粮食种植 面积 9600 亩，产粮食 5315 吨；生产水产品 170 多吨，出笼肉鸭 5 万羽，产蛋 200 吨；全 年实现纯收入 94.8 万元。广东省汕头市潮阳区和平镇种粮大户马镇顺，2003 年获得 “全国种粮大户”称号，2004 年被评为全国十大种粮标兵，被称为“广东第一种粮大户” 。2004 年他承包的耕地面积已达 4150 亩，水稻种植面积 7950 亩，产稻谷 357.8 万公斤， 年纯收入 65 万元，上缴租金近 20 万元。去年 11 月份，马镇顺应邀出席在北京召开的全 国农业工作会议，并奖励一台中拖，各级政府也补贴他 30 多万元用于购买设备 上面仅仅是全国众多“种粮大户”中的几个例子而已。从他们身上，我们即看到了我国劳 动人民的勤劳和创造力，我们应该向他们致敬；从他们身上我们也看到了现代农业的发展 方向和希望，那就是必须走规模化集约化的发展道路，如果不减少农民数量，如果没有土 地的集约化和规模化经营，我国农业就永远摆脱不了小农经济的束缚，农民也是很难富裕 起来的。可以肯定的是，随着农业税的取消，随着劳动力转移和城市化进程的加快推进， 象这样的“种粮大户”甚至“大农场主”一定会越来越多。因为，全面取消农业税后， 农民扩大土地承包的内在动力增加。农业税的取消，再加上粮食补贴、良种补贴、农机购 置补贴等政策的实施，极大地调动了农民种地的积极性，农民感受到了政策给他们带来的 实实在在的好处，不少地方还出现了外出打工的农民回家争种土地的现象，农民具有进一 步扩大土地承包面积的内在动力；劳动力转移和城市化的结果，进一步推动了土地的规 模化经营。我国的城市化水平相对于经济发展水平来说还处于比较低的状况，随着劳动力 转移步伐和城市化进程的加快，必然会有相当数量的农民要转变成为城市居民，农民的数 量也将降下来，农村土地的规模化和集约化经营趋势是必然的趋势。农业机械的推广和 普遍使用（农机补贴政策也正在促进着农业的机械化），使农民具备了大规模经营土地的 能力。 在肯定土地规模化经营和取消农业税的同时，我们也应该质问：现行增值税政策规定，个 体工商户从事一般货物销售，月销售额在 20005000 元(折合年销售额 2.4 万-6 万元) 以下的免征增值税，超过起征点的就要纳税；从所得额角度看，工薪阶层缴纳个人所得税 每人每月有 800 元(折合全年为 9600 元)的扣除额，在核定个体工商业户个人所得税定额 时也对从业人员分别按每月 800 元的标准予以扣除，超过起征点的即要纳税。但对于经营 了几千上万亩土地，一年纯收入达几十万、几百万的农场主或“种粮大户”来说，不但不 纳一份钱的税，反而还要从国家财政那里得到相当可观的各种补贴，这种差别巨大的税收 政策的公平性又在哪里？如果说传统的农村普税制度从某种程度上来说是向穷人征税，这 是不公平的。那么，全面取消农业税所表达出来的政策意思是，包括农村非常富裕的“种 粮大户”和农场主也不必纳税，这同样是不公平的。难道我们只能从一个不公平走向另一 个不公平吗？ 中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋的差异，加上各地经济发展的不平衡， 从事农业生产的地区之间发展状况也存在很大的差异。东部和西部、北方和南方、城郊与 边远农村、平原与山区的发展情况是各不相同的，就是在一个省、一个县、一个乡甚至一 个村落内，富裕户和贫困户的收入、财产差异也十分明显。如果我们的政策只有全面征农 业税和全面取消农业税这两种选择，那就是从一个极端走向另一个极端，从一个不公平到 另外一个不公平！从税收的公平原则要求来看，农村或者从事农业行业内部的收入再分配 也是合理和必要的，是不可忽视的。农村的高收入者也应该纳入城乡统一税制度之中，而 且越早动手做这方面的调查研究和制度设计越主动。 三、城乡统一税制应当成为我国农业税制改革的最终选择 世界上的市场经济国家都没有设立农业税这一单独面向农业的税种，而是实行全国统一的 城乡税制，农民在税赋上与其国家的非农业生产者享受同样的国民税收待遇，农场主及雇 员交纳的税收与城市的其他普通纳税人交纳的税收已无两样。只不过在农业生产者税收优 惠、价格补贴、货币政策上采取了种种倾斜政策。然而，我国几十年来在城乡分割的二元 社会结构的影响下，税收制度上也相应形成了以农业税为主体的农业税制和以增值税、营 业税、所得税为主体的工商税制的城乡二元税制。由于城乡税收制度的不统一，税收的公 平原则不仅没有得到体现反而受到严重扭曲，专门为农民设计的农业税政策不仅没有实现 “征有余以奉不足”的税收宗旨，反而是在“窃贫”。税收在调节城乡之间、城市居民和 农民之间的收入分配关系方面的职能作用不仅没有得到发挥，反而使城乡经济、城乡居民 之间收入的差距进一步扩大，制约了农村经济的发展。 取消农业税无疑是正确的、也是必然的选择，但仅仅是将农业税取消就一切了之吗？ 从长远看，我国农民税费制度改革要和城市乃至全国整体的税制改革统筹考虑，以公平和 城乡一体化的标准衡量，最终应该消除城乡二元税制结构，实行城乡统一的税收制度，给 予所有公民不管是农民还是城市居民以同等的待遇。 取消农业税这无疑是最简单最有效的减轻农民负担措施，但这既不符合依法治税的原则， 也可能会在纠正了“穷人纳税”的不公平时又带来“富人不纳税”新的不公平。税收公平 不论是起点公平、过程公平还是结果公平，都是通过公平负担来实现的。具体讲，就是通 过普遍纳税和平等纳税实现的。所谓普遍纳税是指所有有纳税能力的人都要毫无例外地纳 税，任何人都没有不履行依法纳税义务的特权。所谓平等纳税是指纳税人承担的负担要与 其负担能力相称。平等纳税具体又分为横向平等和纵向平等，横向平等是指纳税能力相同 的人负担也应相同；纵向平等是指纳税能力不同的人负担应不相同。农业税的取消无疑是 利国利民的一件大好事，然而，我们也要清醒地看到，取消取消农业税只能说是农村税制 改革所迈出的关键的第一步，但绝不应认为这已经就是终点，因为这仍然是在旧的城乡利 益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的。不论是所有农民都要纳税还是都不纳税 的政策，都是以身份来确定纳税主体的作法，这不仅在税收的基本理论上找不到任何依据， 并且在实践中只能导致农民与其他公民之间的不公平甚至导致矛盾和分裂。只有彻底打破 二元社会结构，在城乡统一的税制下，才能真正地实现全体公民在税赋上的公平。这样作 既符合 WTO 的非歧视原则中的国民待遇规则，也符合党的十六大提出的“统筹城乡经济社 会发展”和“建设和谐社会”的战略构想。按照非歧视原则的要求，政府应当对各市场主 体采取一视同仁的政策，其中当然包括了税收政策上的一视同仁，城乡居民要不要纳税及 税赋的轻重将取决于他们的收入水平而不是他们的身分。按照建设和谐社会的要求，也必 须对现行二元结构的税制进行彻底改革，实行城乡平等统一的税收政策，在税收政策上给 予所有公民以平等的待遇。当然，考虑到农业的特殊性和作为国计民生产业的重要性，在 不同程度上对农民和农业采取各种各样的税收优惠措施，实施一系列的护农政策也是必不 可少的；考虑到我国城乡之间存在着巨大差距的客观现实，给予农民一定时期的无税期、 让他们休养生息也是完全可以的。但无论如何，统一城乡税制，消除歧视性政策，都应当 成为我国农业税改革的最终选择。 城乡税制统一后农民如何交税？ 在国外，对农业征税主要有三种方式：一是以农业产品为课税对象，征收流转税，以英美 为代表；二是以农业收益为征税对象，征收所得税，以韩国、土耳其为代表；三是以土地 为征税对象，对农用土地征收土地税或财产税，以俄罗斯为代表。因为我国人均耕地面积 很少，有相当土地经营规模的“种粮大户”毕竟数量不多，绝大多数农户的生产规模都很 小，除了自给之外进入商品流通的部分并不多，因此不适宜采用征收流转税的作法；基于 我国的土地没有实行私有，加之人均土地面积很少且处于城市化加速发展的过程中，土地 的流转与变更情况频繁等因素考虑，农用土地征收土地税或财产税的办法也不太适合。作 者认为，以农业收益为征税对象征收所得税是比较适合我国国情的选择。具体地是将所有 农业生产者纳入个人所得税征收范围，对生产规模达到一定标准的农户征收个人所得税， 对公司型的农业生产单位征收企业所得税。这样，比照城镇居民和个体工商户适用的个人 所得税政策，就目前农村土地承包户的生产状况，其绝大多数在相当长时期内将达不到起 征点，只是理论上的纳税人，不会成为实际的纳税人；只有极少数的农业生产大户，当规 模达到一定标准时，才可能成为实际的纳税人。这样做，既避免了“向穷人征税”的不公 平，也避免了“富人不纳