从基层视角看税收管理创新

从基层视角看税收管理创新 创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是税收事业发展的生命力之 所在。党的十七大报告指出：“要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯 彻到现代化建设各个方面” ，这就为我们的税收管理指明了方向。破解税收管理难题，以 “创新”促管理，充分发挥税收职能，真正实现“聚财为国，执法为民”宗旨，是当前基 层税务机关面前的一道重要命题。笔者就此谈谈个人的一些粗浅认识和看法。 一、税收管理创新的内涵 “创新”的概念最早是由经济学家约瑟夫熊彼特在 1912 年出版的经济发展理论一书中提出的。按照他的定义,创新就是建立一种新的生产函 数,在经济活动中引入新的思想、方法以实现生产要素新的组合。在管理学中,创新是管理的 一种基本职能,它是指把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等） 或要素组合引入管理系统以更有效地实现组织目标的活动。鉴此观点，我们认为，税收管 理创新则是随着经济社会的发展,税收管理主体根据内外环境的变化,而对自身的职能定位、 管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所做出的创 造性的调整和变革的过程。它涵盖税收征管、涉税服务、税务稽查、信息化建设以及内部 管理等各个环节，同时包括税收管理理念创新、税收管理制度创新和税收管理手段创新。 它应具以下四个构成要素： （一）税收管理创新目标。税收管理创新的目标与税收中心工作紧密相连，具有鲜明的 实践性。它以解决税收工作难题为起点，以管理创新提升税收征管、纳税服务、税收执法、 行政效能的水平。具体目标体现：一是税收执法水平进一步提高,形成权责明确、行为规范、 监督有效、保障有力的税收执法机制；二是税收征管质量进一步提高，确保“应收尽收” 的忠实；三是征纳税成本进一步降低，税收征管效率提升；四是纳税服务进一步优化,纳税 人对税收征管的满意度和对税法的遵从度明显提升。五是内部行政管理进一步强化，行政 管理和机关效能建设上新台阶。 （二）税收管理创新主体。税收管理创新主体是创新的具体组织者、承担者和实施者， 主要包括税务干部与税务机关。税务干部作为创新个体，是创新的具体参与者与直接体验 者，主要承担创新的开发、实施、检验、反馈、调整等职责。税务机关作为创新组织，是 创新的组织者与领导者，主要发挥创新的发起、计划、评价、激励、推广等作用。两者的 作用缺一不可，互为补充，共同推进管理创新的顺利开展。 （三）税收管理创新的客体。税收管理创新的客体即税收管理，它是创新行为指向的具 体对象，是税务机关依据国家法律法规，对税收参与国民收入分配的全过程进行决策、计 划、组织、协调和监督，以保证税收作用得以发挥的管理活动。具体包括了税源管理、税 种管理、税务稽查、纳税服务、税收信息化建设、廉政建设、干部队伍建设、内部行政管 理等活动。 （四）税收管理创新的内容。税收管理创新是对税收管理理念、体制、机制、制度、手 段等方面实施全方位、深层次的改革创新。主要包括管理理念的创新、管理制度的创新、 管理手段的创新等。其中，理念创新是指导，制度创新是保障，手段创新是条件。三者互 为表里，相辅相成。制度创新与手段创新必须得到创新理念的引领，才不会走弯路，而理 念与制度创新必须依赖于创新手段的运用，才能实现与税收实践的契合，但同时理念与手 段的创新必须得到制度创新的配合和支持,才能更有效地发挥应有的作用。 二、税收管理创新的意义 （一）税收管理创新是完成税收中心工作的迫切需要 当代中国正在发生广泛而深刻的变化，传统的税收管理模式已经越来越不能适应形势的 需要，确保完成税收中心工作的压力日益加大。从外部环境看，经济全球化、市场化的发 展，信息技术的日新月异，依法行政理念的不断深入人心，税收工作外部环境发生了深刻 的变化，税收征管形势越来越复杂。从内部环境看，税源管理基础依然薄弱，税收执法不 规范现象仍然存在，纳服务内容、手段、方式还需进一步优化和完善，干部队伍整体素质 有待提高，政风行风建设、机关效能建设等尚需进一步加强。这些问题的存在，需要我们 从创新体制机制和具体措施办法入手，推进税收管理创新，提高税收管理应对新形势，把 握新特点，分析新情况，解决新问题的能力，确保税收中心工作任务的全面完成。 （二）税收管理创新是科学发展的必然要求 近两年来，我们深刻经历了国际金融危机的爆发给实体经济冲击的现实。加上我国经济 生活中尚未解决的深层次矛盾和问题以及长期积累的产业层次低、自主创新能力不强、产 品附加价值不高等矛盾逐步的显现，给了我们许多深刻的认识和启示。在危机背景下，如 何充分发挥税收职能作用，努力提高税收管理水平，促进经济又好又快发展，已成为摆在 国税机关面前的重要课题。面对新的形势，只有坚持改革创新的原则，以科学的态度学习 借鉴先进税收管理经验，以改革的精神探索运用税收破解经济社会发展难题，以创新的思 路建立“服务科学发展、共建和谐税收”的长效机制，才能实现税收管理的精益求精和与 时俱进。 （三）税收管理创新是行政管理体制改革和政府职能转变的重要途径 改革行政管理体制和转变政府职能的方向是努力实现建设法治政府、服务政府、责任政 府和效能政府。税务机关作为政府职能部门必须顺应管理变革与创新的潮流。税收管理创 新要以政府职能转变为契机和原则，在岗位设置、审批方式、服务理念、行政执法等方面 作出相应的变革。例如，税务行政审批权改革、税收执法管理信息系统的应用是对法治政 府在管理创新活动中的运用；同城通办、一窗通办、 “免填单”制度、自动排号系统应用、 网上办税服务厅等创新活动的实施是服务政府理念指导下的产物；节能降耗管理，无纸化、 信息化等活动则是建立效能政府的创新典型；税收管理员网上述职述廉， “两权”监督、一 案双查等制度是对建立责任政府理念的回应。 三、税收管理创新的原则 税收管理创新不同于企业创新、技术创新，科学评价和把握税收管理创新，在开展税收 管理创新应该遵守以下基本原则。 （一）突出实践性 创新本身不是目的，它必须来自于实践，也用之于实践。税收管理创新活动的发起、实 施及效果评估都必须与各项税收中心工作紧密结合，以解决工作实际问题为出发点，以提 升税收工作能力和水平为已任。它既是对税收实践经验的总结与归纳，也是对实践经验的 运用与演绎。坚持从实践中来，到实践中去。坚决反对创新的“文字化” “绝对化”倾向。 切忌“只要新的就是好的” 、 “做的好不如说的好”的观点，人为割裂管理创新与工作实践的联系；切忌不顾创新对 现实条件的适应性和实效性而盲目地追新求异。大量的创新工作异化为概念的炒作，必将 导致创新的“形式化”和低效率。 （二）坚持持续性 管理创新是一个永无止境的过程。推进管理创新是一项长期的战略任务，切不可“毕其 功于一役” 。要把管理创新作为一项长期、持续的重要工作来抓，坚持与时俱进、坚持科学 发展观, 走持续创新、持续发展之路，不断发现问题、解决问题，做到居安思危，居危思进。坚 持创新的持续性就必须反对创新的“功利化”和“短期化” 。在评价机制的过度激励下，管 理创新目标易被扭曲，管理创新很容易带上功利的色彩。为了追求创新短期效果、树立创 新典型，忽视创新的长期规划，脱离工作实际，依靠行政权力的强力推动，虽经包装后形 象突出, 光鲜照人，但却经不起实践与推敲，会很快被废弃，管理创新则变成“劳民伤财” 。 （三）倡导主动性 创新不是被动地适应，而是主动的调整。税收管理创新不应成为工作危机下的被迫反应 和上级命令下的被动应付，而是在主观能动性的支配下，主动地学习、主动地借鉴、主动 地创造。创新的主动性包括自发创新与自觉创新。自发创新是税务机关在内外部环境条件 变化后,主动实施一系列自发性的调整。自觉创新指税务机关根据税收管理的客观要求和规 律, 有计划地组织税收管理创新活动，主动地发现问题、分析问题，解决问题。坚持创新的 主动性就必须克服追求稳定和规避风险的倾向。作为管理创新主体，税务机关出于降低风 险和减少创新成本的考虑，不是积极主动推进管理创新，而往往会选择“搭便车” 、 “坐、 等、看” ，使得税收管理创新成为被动应付上级考核的临时性、间断性、次要性的工作任务。 （四）强化规范性 创新不是胡乱作为，而是一种规范化的运作。税收管理创新必须在现有制度空间内实施， 受一定规范约束，成果也必须以规范性形式固定下来。首先，税收管理创新活动必须以税 收管理规范为前提, 必须在税收法律法规、税收一般原则和规律的框架之内进行。无论是体制、机制变革， 还是制度、手段完善，都不得违反法律法规的原则性规定，必须合理控制创新活动风险； 其次，创新活动应形成一套权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的运行机制，规范 创新程序步骤，明确创新主体的权、责、利，确保创新活动的发起、开发、组织、实施、 反馈、评价、激励等环节的落实有力、推进有序;最后，创新的成果必须以规范性的形式固 定下来，形成制度性的规定，以巩固创新成果。这样既又有利于成果的推广宣传，又可成 为下一次创新的起点。 四、税收管理创新的途径 管理需要创新，创新同样也需要管理。提升基层税务机关的管理创新能力，必须加强和 改善对创新活动的管理。 （一）建立奖偿制度，为税收管理创新提供动力支持 上级认同和支持是税收管理创新的主要合法性来源。管理创新活动在资源分配、人事任 免、绩效评价等方面很大程度上受约于这一认同和支持。因此，必须完善制度建设，增强 激励，为税收管理创新提供动力支持。首先应建立创新风险控制制度。通过制度的运行， 合理控制创新风险，营造一个允许失败的宽松环境,免除创新的后顾之忧；其次应建立创新 成本补偿（资源分配）制度。目前基层机关的人力、物力与事业发展之间矛盾比较突出， 而管理创新需耗费人力与物力。因此，需要对管理创新活动给予适当的补偿；最后应建立 创新激励制度。建立客观公正的创新评价体系，让确有成效、具有可持续的税收管理创新 经验得到肯定, 成为创新奖励的依据。完善创新人才评价、配置和激励机制, 使创新型人才的创新得到 鼓励、创新才能得以发挥、创新目的得以实现。 （二）拓展创新视野，为税收管理创新提供智力支持 实现税收管理创新持续发展, 仅仅依靠税务系统的内部力量是远不够的。税务机关应构建合作开放的税收管理创新模 式，扩大创新活动的参与度，集中民众智慧,吸收不同领域知识和有效的信息,以提升管理创 新能力。具体讲, 一是要广泛吸收纳税人参与税收管理创新。通过受理纳税咨询、企业走访等多种途径， 充分了解纳税人涉税需求和困难，及时发现我们税收工作存在的不足，使税务机关的管理 创新工作做到有的放矢；二是要加强与政府各部门配合。主动寻求政府其他部门对税收管 理创新的支持和建议, 特别是要注意学习和借鉴其他政府部门管理创新的好的做法。三是要加强与社会中介机 构的合作。通过专家咨询培训、企业服务等形式, 充分利用外部人才和技术, 借用社会力量为税收管理创新提供新技术和新方法。 三）建立学习型组织，为税收管理创新提供人力支持 创新归根到底是人的“创造性”行为，税收管理创新需要税务干部拥有丰富税收知识、 具有较强发现问题、分析问题、解决问题的能力。建立学习型组织的目的就在于提升税务 干部创新素质，挖掘培养创新型人才, 这是税收管理创新得以持续发展的关键。通过建立学习型组织，一方面加强创新型人才 的培养, 增强干部创新意识, 提升创新能力。强调终身学习、全员学习和团队学习。注重将学习行为有效地转化为创 造性行为,而不是简单的模仿和重复性的工作,使税务干部对税收管理及可能影响税收管理的 任何变化保持高度敏感, 及时获知相关知识和信息, 并自觉运用于税收管理及其创新工作。另一方面, 加强创新文化建设，营造良好的管理创新氛围，激发创新工作热情，变创新“独唱”为 “合唱” ，促进税收管理创新活动主动、全面、持续的开展。 （四）推进信息化建设，为税收管理创新提供技术支持 税收管理的过程实质上就是信息的采集、传输、处理和应用的过程，信息技术已逐渐成 为税收管理的重要工具，成为税收管理领域的重要生产力。信息化技术的运用既可以作为 一种税收征管手段，提升税收征管效率，也可成为一种纳税服务载体，优化纳税服务水平， 同时还