充分发挥地方人大在基层民主建设中的优势和作用

充分发挥地方各级人大在基层民主建设中的 优势和作用 发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是全面建设 小康社会的重要目标。党的十七大报告旗帜鲜明地指出， “坚定不移 发展社会主义民主政治”，从扩大人民民主、发展基层民主、加快 建设社会主义法治国家、壮大爱国统一战线发展民主监督、加快行 政管理体制改革以及完善制约和监督机制等六个方面详尽阐述了 我国当前推进社会主义政治制度自我完善和发展的基本方针政策， 对我国社会主义民主政治建设具有纲领性的指导作用和全局性的 推动作用。地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，在社会 主义民主政治建设特别是基层民主建设中既是组织者，也是建设 者，发挥着重要的不可替代的职能作用。面对当前基层民主建设工 作的实际变化以及党在加强基层民主建设方面的战略部署，将加 强人民代表大会制度建设的工作与扩大人民民主、发展基层民主 的工作有机结合起来，相互促进，相互推动，充分发挥人民代表大 会制度广泛的代表性以及植根人民、依靠人民、服务人民的优越性， 切实履行保障公民人身权利、民主权利和其他权利的法定职责，真 正让人民群众自觉支持和拥护人民代表大会制度，是地方各级人 民代表大会及其常务委员会的责任和使命。笔者从观察本市目前 基层民主建设的现状着手，进行一般性的总结和概括，就如何发挥 地方人大在基层民主建设中的优势和作用展开讨论。 一、当前基层民主建设面临的问题和困境 改革开放以来，随着经济体制改革的持续推进，政治体制改革 2 和民主法制建设也不断深入，人民在享受经济改革成果的同时，也 实实在在地享受到民主政治发展的成果。我们知道，体现法治进步 成果的并不仅仅只是广大基层民众在人身权利、民主权利以及其 他权利方面的实际享有。更为重要的是，绝大多数人民群众的公民 权利意识、人民主权意识、民主参与意识、法治意识都能不断觉醒 和强化。1986 年以来，以五个“五年普法规划” 为主要载体的全国 性普法活动将民主、法治、权利观念的种子撒播到社会的最基层， 人民群众的民主法制意识有了明显提高。这种民主法制意识的提 高使得基层民主建设的构想成为可能，使得在更高水平上推进社 会主义民主法治成为可能。 在看到基层民主建设取得进步的同时，我们应当充分认识到 当前在基层民主建设方面还存在的差距和问题。一方面，广大基层 民众虽然具有了公民权利意识，但并不牢固，维护和保障权利的能 力也不高；虽然具有了民主参与意识，但并不主动，运用法律政策 有序参与国家和社会事务的水平还亟待提高；虽然具有了民主监 督意识，但并不信赖，监督的热情和水平都还不高。另一方面，基 层民主建设本身还存在诸多问题，与国家法律、党的政策要求还有 不小差距，还不能很好地适应市场经济发展变革，不能很好地满足 人民群众日益增长的现实需求， “穿新鞋走老路” ，让民主制度徒有 其表的现象在一些地方还长期存在着，有的地方还比较严重。制度 是为人服务的。没有广大基层民众实际的、深度的参与，基层民主 政治就会成为摆设；没有来自社会最广大基层实实在在的民主建 设，社会主义民主政治就将成为空中楼阁，并最终损害社会主义制 度本身以及人民群众的根本利益。应当认识到，基层民主建设的困 3 境，是由于各种制约影响基层民主建设的因素和矛盾共同作用的 结果。 （一）经济发展水平制约基层民主建设。人有各个方面的需求， 有生理的，物质的，有心理的，精神的，但各种需求并不处于同等 重要的地位，当人们需要在各种需求之间作出选择和取舍的时候， 需求的不同价值就表现出来了。毫无疑问，总体上看，一切需要中， 生理的、物质的需要最为基础，也最需要优先考虑，所谓“仓廪实 而知礼节，衣食足而知荣辱”，如果生理的、物质的基本需要得不 到满足，其他需要就会显得并不是那么重要或者根本就不需要考 虑。 相当长的时期以来，我国广大基层民众都在为跨过温饱线而 奋斗，目前这个问题在大多数地方也只是刚刚解决，有很多地方还 没有解决，由富返贫的现象也较为常见。在这种生产力水平较低的 发展阶段，人们对民主权利的需求总体上要让位于对物质利益的 需求，民众对民主权利的追求缺乏内在的动力。 （二）文化、法律素质制约基层民主建设。追溯我国源远流长的 法律传统，我们可以发现，我们从来就不缺乏法制，但在长期德、 刑并峙的法律观念和法律实践中，民主的空气实在过于稀薄，或者 说长期以来，民主就从未真正走向政治前台。民主法治精神的缺乏 注定了我们这个民族和文化不可避免的缺陷，当我们现在高擎民 主法治大旗的时候，传统的力量总是在顽强地对抗着理性的努力。 另一方面，虽然我们已经在普法宣传上做了许多工作，但基层民众 特别是广大农村民众文化、法律素质不高的现状仍然没有得到根 本改观。这样导致的后果，不仅是基层民众民主权利观念缺乏，运 用法律水平不高，很多时候还会对基层民主建设产生排斥和阻碍 4 作用，这方面往往通过个人本位主义、地方小利益团体、狭隘的宗 族观念甚至地方黑恶势力表现出来。 （三）基层党政机关和群众自治组织在推进民主法制建设上还 存在问题。一些基层党政机关和群众自治组织在推进依法治国方 略上认识还有待提高，措施还有待加强，特别是工作人员自身的素 质还需要提高。 “官本位”思想在我国历史上长期盛行，直到今天 仍然没有得到根本改观，特别是在工厂企业，一些领导坐定一言堂， 普通职工的愿望和诉求很难达成。另一个不可忽视的问题是，民主 建设是需要成本的，没有一定数量的投入，民主就会停留在口头和 纸上，无法兑现。然而，现实情况是，长期以来，一些基层党政机关 和群众自治组织机构臃肿，人浮于事，不仅不能很好地提高工作效 率，还积累了数额惊人的巨额债务，加之国家又取消了农村税费， 这样，维持最基本的工作尚且捉襟见肘，步履维艰，更不用说本来 就不太重视的民主建设了。 （四）社会转型时期出现了一些新情况、新问题，客观上增加了 基层民主建设的难度。改革开放 30 年来，伴随着 经济政治体制的 改革和调整，产生了不少深层次的矛盾和 问题，它们在对现行经济 政治制度产生影响的同时，不可避免地也会 对基层民主建设产生 影响。 举一个最容易发现，又几乎最容易影响基 层民主建设的例 子。由于人口流动进一步加快，基层民主建 设在组织实施上出现了 一些实际困难。农村基层民主建设上面临 的主要问题和挑战是，广 大农村青壮年离开传统居所到异地发展，他 们与过去的基层民主 生活割裂开来，又无法很好地融入到新的基层民主生活环境中去。 5 相应的，青壮年离开后，留守的村（居）民以老幼弱居多，文化素质 不高、民主法治观念不强，当地的基层民主建设可能遇到的问题是 可以想见的。城市社区的民主建设也同样存在人口流动和大量外 来人口进入社区后带来的问题。当前城市社区基层民主建设的参 与者大多数都只限于当地传统居民以及归属社区的国家机关，较 大型企事业单位，而实际居住于社区的其他常住或非常住人口则 游离于社区之外，与社区关系隔膜，除必要时要求社区出具相关证 明文件外，其他基本上没有什么联系，在社区实现其民主权利也就 无从谈起。此外，随着城市新型居民小区的不断发展，作为自治组 织的业主委员会应运而生，并在小区建设管理中发挥着重要作用。 但是，业主委员会与居委会之间是怎样的一种关系，它们之间如何 协调和衔接，业主委员会在基层民主建设中可以发挥怎样的作用， 都是需要进一步研究和解决的问题。显而易见，这些问题在理论上 和法律政策上容易得到解决，但在实践上将会遇到许多困难和阻 力。 二、加强基层民主建设对于加快推进我国政治体制建设的重 要意义 加强基层民主政治建设，既是加强和推进我国民主政治建设 的基础性、关键性工作，又是促进我国实现科学协调可持续发展的 重要保证。党的十七大报告以较大篇幅论述了加强基层民主建设 的重要性、必要性和工作措施，凸现了基层民主建设在我党工作中 的重要地位。 6 （一）基层民主建设是社会主义制度的本质要求 我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体， 本质上都是为了实现和保障人民的物质权益和民主政治权利。我 国宪法规定，人民群众在党的领导下，依照宪法和法律，通过各种 形式和途径管理国家事务、经济事务和社会事务，逐步实现社会主 义民主的制度化、法律化。可以说，人民民主是社会主义政治制度 的本质属性和根本要求。党的十七大报告明确指出：“人民民主是 社会主义的生命”， “社会主义愈发展，民主也愈 发展。在发展中国 特色社会主义的历史进程中，中国共产党人和中国人民一定能够 不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治”， “从各个层次、各 个领域扩大公民有序政治参与”，这不 仅充分表明了我们党进一步 坚持和实现人民民主、发展社会主义民主政治的坚定信心，而且指 明了努力的方向和目标，它表明我国民主政治建设的步伐将进一 步加快。 扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法参与社 会自治，实现真正的人民当家作主，是社会主义制度最根本最深刻 的变革，也是社会主义民主最广泛的实践，客观上也是民主政治中 成本最低、影响最深最广的实践形式，它为实现人民当家作主提供 了广阔的舞台。 （二）基层民主建设是社会主义民主政治的坚定基石 基层民主实践是社会主义民主政治格局中的基本实践单元， 属于我国政治生态文明中的塔基部分，正是实实在在的基层民主 7 建设支撑起了社会主义民主制度的宏大建构，并通过实践工作生 动具体地反映了我国民主政治的真实性和进步性。可以断言，如果 基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能建立起 来；或者虽然有了基层民主制度而没有得到很好地贯彻落实，整个 国家的民主政治也不可能获得真正的发展，甚至比不发展民主政 治问题更多，矛盾更大。 （三）基层民主建设是中国特色社会主义市场经济发展的必然 要求 市场经济就是法治经济。市场经济就是以市场为主要手段进 行资源配置的经济制度，但是市场经济并不是任其自由发展不受 任何拘束的经济，它并不排斥合乎其自身发展规律的干预和调控。 依靠什么来干预和调控呢？事实给出了回答，那就是民主和法治。 民主对市场经济的作用主要是，保障市场主体法定的权利，促进市 场经济有序健康发展；调动人民群众建设市场经济的热情和智慧， 促进市场经济快速高效发展。法治对市场经济的作用主要是，法治 是市场主体坚持独立和自由意志对抗行政权力非法干预的保障， 是市场公平交易、正当竞争的保障，是市场经济纠纷仲裁和争议解 决的依据和保障，同时还是解决市场自身难以克服的局限性的保 障。市场总是按照价值规律，总是按照利益最大化的原则来组织生 产和交换，这就可能出现决策上的盲目性，可能造成资源配置的浪 费，可能对公共利益产生损害，严重的还会引发深层次经济矛盾和 危机，对经济和社会发展造成重大危害。要避免市场的盲目性和利 8 益至上带来的危害，就需要充分运用民主和法治的手段，未雨绸缪， 对市场主体的行为加以规范，引导市场良性发展。民主和法治在市 场经济中找到了一个很好的接合点，二者天然地融合在一起，相辅 相成。 （四）基层民主建设是我党坚持以人为本，走群众路线的具体 体现 群众路线是我党对人民革命斗争历史经验和社会主义现代化 建设经验的经典总结，是我党执政兴国最可宝贵的精神财富，也是 党和国家事业兴衰成败的关键因素。群众路线的基本内涵是一切 为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。新的历史条 件下，一切为了群众，就必须实现好、维护好、发展好最广大人民 的根本利益；一切依靠群众，就必须充分发扬民主法治精神，扎根 于人民群众，从中获得智慧和力量，真正让人民群众成为我党管理 国家和社会事务的阶级基础和政治依靠。没有民主，特别是没有与 人民群众联系最为密切的基层民主的群众路线是脱离实际的虚假 的群众路线，注定不可能取得什么积极效果，只会造成干群关系疏 离，增加群众意见和隔阂。另一方面，建设基层民主，也需要坚持 群众路线，没有群众的切实参与，党和国家的任何一项事业都会成 为无源之水、无本之木。建设基层民主，特别需要发扬民主精神， 只有始终把为群众谋利和为群众服务放在基层民主建设工作目的 的第一位，始终立足于人民群众并依靠人民群众，始终把深入发动 群众广泛参与作为基本的工作方法，基层民主建设才能顺利开展 并不断取得进步。 （五）基层民主建设是解决当前基层社会问题的有效途径 9 我国正在进行前无古人的经济政治体制改革，多种利益关系 正在进行深层次的变革和调整，过于强调行政权力的旧有思维和 管理体制与民主法治要求之间的紧张仍旧普遍存在，传统管理体 制与新的权力格局之间的冲突短期内难以进行很好的协调。在基 层产业结构调整、收入分配结构调整、社会公益事业发展、社会保 障和公平体系建设、民主制度实践等方面，旧的平衡已被打破，新 的秩序还没有很好地建立起来，从而产生和积聚了大量的社会问 题，有些地方甚至干群关系对立，稳定工作形势比较严峻。可以肯 定，这些问题的解决如果不是依靠民主法治的手段去解决，而是仍 旧习惯于旧的管理方式或者以行政命令的方式简单进行，就不会 取得应有的效果，甚至还会产生新的更大的社会矛盾，影响到基层 政权的建设和巩固。实践已经证明并将继续证明，只有基层民主建 设的充分发展，才能保证基层经济社会事业的高度发展；只有基层 民众的深度参与，才能促进社会深层次矛盾和问题的解决，才能促 进全社会的共同发展。 三、紧紧围绕“四项民主制度”和“四项基本权利”推进基 层民主建设 基层民主建设的内容十分丰富，并且还将随着时代的发展，社 会的进步不断得到充实和完善。但是，在纷繁复杂的表象背后，我 们应当把握基层民主的纲领和脉络，明确基层民主建设的内容和 任务。当前，我国基层民主建设的内容集中体现在村民委员会组 织法、 城市居民委员会组织法两部法律所确立的基层群众自治 制度中。为了适应形势和发展的需要，党的十七大又进一步明确了 我国民主政治的四项支柱性制度，那就是人民代表大会制度、中国 10 共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及 基层群众自治制度。如此重视基层群众自治制度，在我党历史上是 首次，在我国历史上也是首次，党的十七大要求把坚持和完善基层 群众自治制度作为坚持中国特色社会主义民主政治发展道路的重 要内容加快推进，并就基层民主建设工作进行了高度概括和精辟 论述。如何具体组织开展基层民主建设呢？笔者以为，总的来说， 就是要在工作对象上抓住三个群体，城乡社区群众和大中型公司 企业职工，在工作措施上落实好四项民主制度，在工作目标上保障 好四项基本权利。下面重点阐发四项民主制度和四项基本权利。 （一）健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道 做好基层民主建设工作，必须从基层实际出发，充分尊重基层 人民群众的自治权，落实好各项民主制度。民主制度既是民主的形 式，更是民主的内容。当前，基层民主制度主要由四个方面组成， 即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 要依法开展基层民主选举。基层民主选举主要是选举人大代 表、企事业单位或者群团组织负责人、乡镇、城市街道以及村（居） 委会干部，为民代言，为民谋事，这是实现基层民主的基础，也是 建设基层民主的关键。要在充分动员组织选民、职工或者会员参选， 切实提高人民群众参与度的基础上，依法开展选举工作，实现基层 民众在选人上的自主权，真正把人民群众信赖的、真心实意为群众 办事的人选出来，为群众服务。 要全面推进基层民主决策。基层民主决策主要是通过村（居） 民会议、村（居）民代表会议或者职工（代表）会议的形式民主议事， 共同决定基层群众自己的利益和事务。对于凡是涉及基层群众利 11 益的事情，都应当提请村（居）民会议、村（居）民代表会议或者职工 （代表）会议讨论，在充分尊重和兼顾各方面利益意见的基础上，民 主集中，按多数人的意见作出决定，确保既能坚持民主，又能办成 事，办好事，使决策做到民主化、科学化，符合大多数人的意志和 利益。针对基层群众流动性加大的客观现实，应当进一步加强各类 代表会议的制度建设，选好村（居）民代表、职工代表，改进规范代 表工作程序，做到操作规范，运作有序、便捷高效。 要充分开展民主基层管理。基层民主管理是基层人民群众共 同参与，在符合国家法律政策规定的前提下，以村（居）民自治章程、 村规民约或者公司企业章程为主要依据的群众自治活动。民主制 度建设的目的主要不在于制度本身，而是通过这些制度的运行解 决人民群众在生产、生活上的实际问题，实现人民群众物质和文化 生活水平的持续、显著提高。要按照法律政策要求，保障人民群众 直接参与管理基层事务和公益事业，实行自我管理、自我服务和自 我教育，并根据社会发展变化和形势需要不断不断扩大基层自治 范围，把城乡社区建设成为管理有序，服务完善、文明祥和的社会 生活共同体。 要积极推进民主监督。基层民主监督，就是通过村（居）务、厂 务公开、民主评议、定期报告工作等形式，对基层群众自治组织及 其工作人员以及人民选出的人大代表进行监督。对干部实行民主 监督，是人民当家作主最有效，最广泛的途径，也是促进国家社会 公共事务管理水平和效率的必要措施。党的十七大报告要求将民 主监督作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，特别 是要健全基层群众自治机制，加强基层政权建设，完善民主监督， 12 实现行政管理与基层群众自治有效衔接良性互动，增强社会自治 功能。 （二）加快体制完善步伐，增强执行力，保障基层群众民主权利 行使 四项民主制度只是工作方法，而不是工作目标，更不是基层民 主建设的终极目标，基层民主建设的终极目标在于实现真正意义 上的人民民主和人民当家作主。现代民主法治社会中，人民当家作 主主要通过各种具体权利的赋予和实现来达成，而这些具体权利 中，知情权、参与权、表达权、监督权等四项基本权利又居于核心 地位。事实上，这四项基本权利并非新生事物，它们一直存在于人 民群众的生活工作之中，只是有些方面执行得好，有些方面执行得 不好或者很不好，有些时候执行得好，有些时候执行得不好或者很 不好。知情权方面存在的问题主要是知情的范围还需要拓宽，知情 的内容还需要深化，知情的方式和渠道还需要改进。参与权方面存 在的问题主要是参与的范围不够广，参与的程度不够深，参与的热 情也不够高。表达权方面存在的问题主要是表达渠道不畅，表达限 制较多，表达后缺乏回应。监督权方面存在的问题主要是监督缺乏 力度，责任追究执行不好，群众监督的积极性不高。 没有保障的权利就不是真正的权利，没有得到实际行使的权 利也不是真正的权利。在基层民主建设过程中，民主权利的保障与 民主权利的赋予同样重要，甚至更为重要。要解决好人民群众四项 基本民主权利实现过程中的具体问题，必须要从体制建设和增强 执行力上下功夫。在知情权方面，要进一步建立健全公开、公示制 度，进一步拓展公开的深度和广度，提高透明度和公信力，进一步 13 疏通和扩大人民群众知情知政的渠道，最大限度地调动人民群众 的积极性和主动性，方便人民群众作出正确的、符合其真实意愿的 选择与决定。在参与权方面，要真正把群众的事务和利益交给群众 自己来决定，采取各种措施和办法让人民群众尽量参与、深度参与， 自已当家作主。在表达权方面，要充分尊重和维护人民群众的言论 自由，充分尊重和发挥人民群众的首创精神，要对群众的意见、建 议、批评及时研究并作出回应，保护人民群众贡献智慧和力量的积 极性。在监督权方面，要进一步将监督的权力交到人民群众手中， 进一步健全监督相配套的责任追究机制，确保监督的力度和实效。 民主制度赋予每个公民的权利都是一致的，平等的，但民主实 践的方式可以有所不同，也必须有所不同。建设基层民主，必须适 应城乡基层形势的深刻变化，因地制宜，切实把中央的方针政策同 本地的具体实际结合起来，按照中央要求，把发展基层民主政治同 当地经济文化以及民主法治水平紧密结合起来，同加强基层党组 织建设、基层政权建设、基层干部建设紧密结合起来，同在基层开 成有效的利益协调机制、诉求表达机制，矛盾调处机制、权益保障 机制紧密结全起来，把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益 问题为出发点和落脚点，紧密围绕人民群众所思所想开展工作，使 社会主义基层民主政治建设在促进基层经济社会发展，促进人民 生活水平提高，促进社会和谐等方面发挥重要作用。 四、地方人大在基层民主建设中的地位和作用 当前，基层民主建设面临着一系列难得的发展机遇，依法治国 方略的全面推进，社会主义新农村建设的深入开展，全面建设小康 社会的伟大实践，都有基层民主建设的重要内容和目标任务，都为 14 基层民主建设开辟了广阔的发展空间。最为重要的是，党中央把基 层民主建设中的基层群众自治制度作为我国四项基本民主政治制 度之一，同样重视和发展，这必将大大拓展基层民主发展的视野和 思路，当然也给基层民主建设提出了更高的要求，赋予了基层民主 建设更加艰巨的任务。 作为地方国家权力机关，地方各级人民代表大会及其常务委 员会在基层民主建设中应当发挥重要的组织指导作用。首先，组织 和参与基层民主建设是地方各级人大职责所在。人民民主是人民 代表大会制度的权力基础，扩大人民民主、保障人民当家作主是人 民代表大会制度的基本目标和任务。我国宪法规定全国人民代表 大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受 人民监督。 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法在 赋予地方各级人民代表大会职权时，明确规定， “在本行政区域内， 保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决 议的遵守和执行” ，“保障人民的人身权 利、民主权利和其它权利”。 也就是说，地方各级人民代表大会既有在宏观方面监督法律实施 的职责，也有具体的保障人民人身权利、民主权利和其它权利顺利 实现的职责。当前，加强基层民主建设既是党的工作的重要内容， 同时也是我国宪法法律的基本要求。地方各级人大要适应形势发 展和党的政策方针的要求，充分发挥职能作用，既要把基层民主建 设作为地方各级人大监督国家法律实施的重要内容深入推进，更 要把基层民主建设作为地方各级人大执行法律具体规定，保障人 民民主权利实现的具体工作扎实开展。其次，地方各级人大在基层 民主建设方面具有不可替代的优势和作用。作为集中代表和反映 15 民意的权力机关，地方各级人大与人民群众有着密不可分的联系， 在基层民主建设中能够及时了解发展情况和存在的问题并作出反 应，加快推进基层民主建设的步伐。作为专门从事法律监督的国家 机关，地方各级人大在掌握和运用法律上具有独特的优势，在基层 民主建设中能够提供必要的政策支持和法律支持，能够更加充分 地发挥主观能动性，创造性地开展工作。 地方各级人大在推进基层民主建设上着力点很多，笔者以为， 以下两个方面应该重点考虑： （一）地方各级人大要立足自身，做好本职工作 一是要依法行使决定权，成为基层民主制度建设的推动者。地 方各级人大要随时关注民主，随时关注基层民主发展状况，根据形 势发展和现实需要，就基层民主建设中的重大事项，在深入调查研 究，全面掌握社情民意的基础上，积极行使决定权，适时作出符合 人民群众根本利益、促进各项民主制度落实和发展的决议、决定， 保障和推进国家法律、党的政策在基层顺利实施。二是要充分发挥 监督职能，加大监督力度。地方各级人大要将基层民主建设作为重 要的监督内容扎实推进。要及时听取政府及有关部门关于基层民 主建设情况的汇报，组织代表开展视察、调查和执法检查活动，及 时了解发现问题，提出工作建议，督促落实解决。三是要积极依靠 党的领导，特别重视加强乡（镇）人大建设。乡镇人大包括现在一些 地方推行的街道人大工委，处于我国政权建设的最基层，与群众联 系最为紧密，他们工作的好坏，对基层民主建设，对社会主义民主 政治发展与和谐社会建设都会产生深刻的影响。要通过强化职能 作用和提高